STS, 19 de Mayo de 2011

La representación de Dª Petra interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 30 de enero de 2002 que desestimó el recurso de alzada dirigido contra la anterior resolución de la Secretaría General Técnica de 10 de octubre de 2002 que aprobó la clasificación de las vías pecuarias del término municipal de Martos, provincia de Jaén.

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, dictó sentencia con fecha 7 de mayo de 2007 en la que se estima el recurso y se anula la resolución aprobatoria del deslinde por considerar que había sido dictada cuando ya se había producido la caducidad del procedimiento.

La sentencia recurrida fundamenta la estimación del recurso haciendo en sus fundamentos jurídicos, en lo que aquí interesa, las siguientes consideraciones:

PRIMERO.- (...) « La parte actora solicita la nulidad de la resolución recurrida y el archivo del expediente con el argumento de que concurre el instituto de la caducidad, al amparo de lo preceptuado en el art. 16 del Decreto 155/1998 ; pues en la tramitación se ha excedido el plazo legal de dieciocho meses desde el Acuerdo de Incoación (de fecha 12-04-99) hasta la fecha de notificación de la Resolución de fecha 10-10-200 que pone fin al procedimiento (el día 23-12-222 a través del Boletín Oficial de la Junta de Andalucía nº 148). La Administración demandada se opone a este motivo de impugnación con el argumento de que ha de estarse a la fecha de la Resolución que pone fin al procedimiento (10-10-2000); y subsidiariamente, afirma la validez de la resolución impugnada con arreglo a la doctrina del Tribunal Supremo -dictada en recurso en interés de ley, sentencia de fecha 24 de abril de 1999 - según el cual el art. 63.3 de la LRJAE no implica la nulidad del acto administrativo dictado fuera del plazo legalmente establecido para la tramitación del procedimiento, sino que 'constituye una simple irregularidad no invalidante del acto'.

Para resolver la cuestión debatida, ha de recordarse que la caducidad es una forma específica de terminación del procedimiento administrativo fijada por el Legislador en el artículo 43.4 de la Ley 30/92 , para evitar que 'los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos', pendan de modo indefinido por la paralización de sus trámites, generando una clara situación de inseguridad jurídica contraria al artículo 9.3 de la Constitución. Ello justifica que el Reglamento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora aprobado por Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, establezca en su artículo 20.6 el plazo de seis meses para que, si no ha recaído resolución en el expediente incoado, computado desde la iniciación del mismo con exclusión del tiempo de interrupción imputable al interesado, se inicie el cómputo del plazo de caducidad a que se refiere el artículo 43.4 de la citada Ley 30/92. Dicho plazo será de aplicación, con carácter general, dada la supletoriedad de la normativa Estatal respecto de la Autonómica, siempre que no se haya previsto otro diferente en la legislación específica aplicable al caso concreto, circunstancia que aquí no concurre.

Efectivamente, la norma específica aplicable al presente caso es el art. 16 del Decreto 155/1998, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el cual dispone que: "1. La resolución del Secretario General Técnico de la Consejería de Medio Ambiente, que ponga fin al procedimiento de clasificación, será dictada en un plazo no superior a dieciocho meses contados desde el inicio del expediente y se publicará en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, sin perjuicio de la notificación a todos los interesados en el procedimiento. 2. Contra la anterior resolución se podrá interponer recurso ordinario, conforme a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como los demás recursos que procedan. 3. Si en el plazo citado no se hubiera dictado la resolución de clasificación, el procedimiento se entenderá caducado, debiendo procederse al archivo de las actuaciones y a la notificación a todos los interesados en el procedimiento. 4. No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, por Resolución motivada del Órgano competente para resolver, se podrá acordar la ampliación del plazo fijado para dictar la Resolución, sin que dicha ampliación pueda exceder de la mitad del plazo inicialmente establecido".

Como reiteradamente viene señalando esta Sala y ha confirmado la jurisprudencia del Tribunal Supremo por ejemplo en la Sentencia de fecha 12-04-2000 el cómputo del plazo de posible caducidad que ha de mediar entre la iniciación del expediente y la resolución que le ponga fin, no puede considerarse válidamente interrumpido en la fecha en que figure adoptada dicha resolución, sino en aquella en que la misma haya sido notificada al interesado, tal como imponen indeclinables garantías exigibles a favor del administrado, que no permiten el que, sobre la base de una presunción de legalidad en el actuar de la Administración, se conceda efecto interruptivo a una resolución de la misma sin proyección "ad extra" y consiguiente puesta en conocimiento del interesado, a excepción del especialísimo supuesto -que no es el de autos- de que fuese apreciable una actitud injustificada claramente obstativa por parte del administrado en el recibo de la notificación.

Como declara la STS Sala 3ª, sec. 3ª, S 28-6-2004, rec. 791/2001 ..." el artículo 43.4 de la Ley 30/92 , configura el plazo de caducidad como término esencial que, una vez rebasado, conlleva ineludiblemente el archivo de lo actuado en el expediente, con la consecuente caducidad de la acción de la Administración para perseguir los hechos a través del expediente tardío. Y ello resulta del tenor literal del precepto al señalar "... se entenderán caducados y se procederá el archivo de las actuaciones..." (....).

Partiendo de tales premisas, la conclusión a la que cabe llegar, tas el examen del expediente administrativo remitido a la Sala, no puede ser otra que la preconizada por el recurrente; ya que, en efecto, incoado el expediente el día 12 de abril de 1999, y sin que aparezca ninguna paralización imputable al interesado o resolución de ampliación del plazo, la resolución que puso fin al procedimiento de clasificación consta publicada en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía el 23-12-2000. De tal manera que, en el presente caso, se ha superado con creces el plazo de dieciocho meses, con la inevitable consecuencia de haber caducado el procedimiento y proceder el archivo de las actuaciones.

SEGUNDO.- Tal y como opone el Letrado de la Junta de Andalucía, el Tribunal Supremo, en sentencia de 24 de abril de 1999 , dictada en recurso de casación en interés de Ley, llegó a la conclusión de que la nueva Ley Procedimental no ha comportado modificación alguna respecto de la doctrina tradicional del Tribunal bajo la vigencia de la vieja Ley de Procedimiento de 1958 , de que la demora del procedimiento más allá del plazo legalmente establecido no tiene más efectos que el de la responsabilidad del funcionario causante de la demora, pero en modo alguno puede ser la caducidad "por si sola causante de la nulidad del acuerdo final sancionador". Sin embargo, el Tribunal Supremo ya ha cambiado dicho criterio y por ello ha de ser estimada la alegación de caducidad. En este sentido cabe citar la S TS de 17 de noviembre de 2003, en cuanto declara, como doctrina legal, que el intento de las notificaciones, conforme a lo dispuesto en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, evita que se produzca la declaración de caducidad, admitiendo tácitamente dicha declaración en otro caso. La STS de 17 de septiembre de 2003 que funda el rechazo del recurso con base a la caducidad del procedimiento conforme al actual artículo 44 antes citado; y, finalmente, la STS de 11 de junio de 2003 , en cuanto declara como doctrina legal, que la caducidad no impide a la Administración la reapertura del procedimiento sancionador y, obviamente, consagrando la necesaria declaración de caducidad del procedimiento. Razones todas estas que determinan la estimación del recurso contencioso administrativo y la nulidad de la resolución recurrida, por no ser conforme a derecho, declarando caducado el procedimiento (....)

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La Junta de Andalucía preparó recurso de casación contra la sentencia y luego formalizó su interposición mediante escrito presentado el 13 de septiembre de 2007 en el que formula un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en el que alega la infracción de los artículos 43.4, 63.3 y 92.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (redacción originaria, anterior a la Ley 4/1999 ), así como la del artículo 122 de la Constitución, de la Ley 22/1974, de 27 de junio , del artículo 2 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo , de vías pecuarias, y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que los interpreta.

El escrito de la Junta de Andalucía termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia casando la sentencia recurrida y desestimando la demanda en todos sus pedimentos.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 11 de noviembre de 2008 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de los autos a esta Sección Quinta de conformidad con lo previsto en las normas de reparto de asuntos.

La representación de Dª Petra -demandante en el proceso de instancia y personada en casación como parte recurrida- formalizó su oposición mediante escrito presentado el día 17 de febrero de 2009 en el que formula alegaciones en contra del motivo de casación y termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 17 de mayo de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

En las presentes actuaciones se examina el recurso de casación nº 3255/07 interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, de 7 de mayo de 2007 (recurso 1643/2002 ) en la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Petra contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 30 de enero de 2002 que desestimó el recurso de alzada dirigido contra la anterior resolución de la Secretaría General Técnica de 10 de octubre de 2002 que aprobó la clasificación de las vías pecuarias del término municipal de Martos, en la provincia de Jaén.

Ya hemos dejado expuestas en el antecedente segundo las razones que ofrece la Sala de instancia para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo y la consiguiente anulación de la resolución administrativa aprobatoria de la clasificación de la vía pecuaria, por considerar que había sido dictada cuando ya se había producido la caducidad del procedimiento.

También hemos dejado reseñado el enunciado del único motivo de casación aducido por la Junta de Andalucía (antecedente tercero). Procede entonces que pasemos a ocuparnos de las cuestiones suscitadas en este motivo de casación, que, como seguidamente explicaremos, han sido ya examinadas por esta Sala en ocasiones anteriores. Veamos.

Al resolver otros recursos de casación interpuestos por la Junta de Andalucía aquí recurrente, esta Sala ha examinado en diferentes ocasiones la cuestión relativa a la caducidad de los expedientes de clasificación y deslinde de vías pecuarias tramitados por dicha Administración autonómica. Existe, por tanto, una jurisprudencia ya consolidada de la que se desprende que, en lo que se refiere a la caducidad, la solución ha de ser distinta según que, atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de deslinde, sean de aplicación los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en su redacción originaria, o en la redacción que les dio la Ley 4/1999, de 13 de enero .

Al primer caso -redacción originaria de la Ley 30/1992 - se refieren, entre otras, las sentencias de 6 de julio de 2009 (casación 3341/2008 ), 30 de septiembre de 2009 (casación 3231/2006 ), 19 de mayo de 2010 (casación 2993/2006 ) y 12 de julio de 2010 (casación 3946/2006 ).

En cuanto a aquellos otros supuestos en los que resulta de aplicación la redacción que dio la Ley 4/1999 a determinados preceptos de la Ley 30/1992 , sirvan de muestra las sentencias de 28 de enero de 2009 (casación 4043/2005 ) y 25 de mayo de 2009 (casación 3046/2006 ).

En el caso que ahora nos ocupa la incoación del procedimiento de clasificación se produjo por resolución de la Viceconsejería de Medio Ambiente de 12 de abril de 1999, es decir, dos días antes de que entrase en vigor la Ley 4/1999, de 13 de enero, por lo que conforme a lo preceptuado en su disposición transitoria segunda , debe estarse a la regulación contenida en la redacción originaria de los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Y puesto que el motivo de casación de la Junta de Andalucía aparece formulado en términos sustancialmente iguales, si es que no idénticos, a los de otros litigios ya resueltos, no haremos sin reiterar aquí las consideraciones que expusimos en aquellos casos anteriores. Así, de la sentencia ya citada de 6 de julio de 2009 (casación 3341/2006 ) extraemos las siguientes consideraciones:

(...) SEXTO.- Así resumidas las alegaciones impugnatorias de la Administración recurrente nuestra respuesta ordenada a las mismas ha de comenzar por precisar que en reciente sentencia de 28 de enero de 2009 (RC 4043/2005 ) hemos examinado un asunto que guarda similitudes con este que ahora nos ocupa, pero que no obstante presenta una diferencia relevante, cual es que en aquella sentencia analizamos el caso litigioso desde la perspectiva de la aplicación de la Ley 30/1992 (LRJ-PAC) en la redacción dada por la reforma de 1999 , mientras que en el concreto litigio aquí examinado la norma aplicable al caso es la referida Ley 30/1992 pero en su redacción original, ya que el procedimiento administrativo concernido comenzó el día 12 de abril de 1999, esto es, antes de la entrada en vigor de aquella Ley de 1999 (que se produjo el 14 de abril de 1999 ), siendo, pues, de aplicación al caso su Disposición Transitoria Segunda, párrafo primero , que señaló que "a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior".

Y no es esta una cuestión indiferente, ya que entre una y otra Ley (mejor, entre una y otra redacción de la misma Ley) existen diferencias relevantes en cuanto a la caducidad de los procedimientos, pues, como señalamos en la precitada sentencia de 28 de enero de 2009 , el artículo 44.2 LRJ-PAC, después de la reforma operada por Ley 4/1999 , no se refiere, como el anterior artículo 43.4 , a procedimientos iniciados de oficio "no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos", sino, pura y simplemente, de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras "o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen", lo que permite referir la naturaleza y efectos del procedimiento no a la ciudadanía en general sino a la persona concreta afectada por la actuación administrativa. Por tanto, la aplicación de uno u otro precepto puede conducir a conclusiones diferentes.

Así las cosas, siendo aplicable al caso la Ley 30/1992 (LRJ-PAC) en su redacción originaria, el precepto verdaderamente relevante para apreciar la caducidad del expediente es el artículo 43.4 , donde se establecía, en lo que ahora interesa, que "cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada ".

Y partiendo de esta base, es claro que la propia y específica naturaleza del procedimiento de clasificación, en cuanto a través del mismo "se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria" (artículo 7 de la Ley 3/1995 ), siendo las vías pecuarias bienes de dominio público (artículo 2 ), promueve y defiende intereses generales que revierten en beneficio de los ciudadanos, y esta constatación es la que nos lleva a excluir, en definitiva, la aplicabilidad del tan citado artículo 43.4 al caso (así nos hemos pronunciado nuestra reciente STS de 18 de mayo de 2009, RC 1323/2006 ) referida a un procedimiento de deslinde de vías pecuarias).

En consecuencia, hemos de estimar el motivo casacional, pues la Sala de instancia aplicó indebidamente el tantas veces mencionado artículo 43.4 LRJ-PAC en su redacción originaria. Huelga, pues, estudiar si efectivamente el expediente administrativo se tramitó o no en plazo, pues en todo caso subsiste el dato de que no era de aplicación al mismo el instituto de la caducidad, y es este dato el que, como decimos, determina la estimación del motivo.

(Maticemos, en este sentido, que no ignoramos que el Decreto autonómico 155/1998, en su artículo 16 , tras establecer un plazo de tramitación del procedimiento de clasificación de 18 meses, añade que si en el plazo citado no se hubiera dictado la resolución de clasificación, "el procedimiento se entenderá caducado"; ahora bien, esta previsión reglamentaria no podía prevalecer al tiempo de los hechos frente al artículo 43.4 de la Ley -ya derogado pero entonces vigente-, tan citado, que excluía la producción del efecto de caducidad)

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Pues bien, todas las consideraciones que acabamos de transcribir, incluidas las que se contienen en el paréntesis del último párrafo, son enteramente trasladables al caso que nos ocupa. En consecuencia, debemos concluir que la Sala de instancia no debió declarar la caducidad del procedimiento de deslinde y que, por tanto, el motivo de casación debe ser estimado.

La estimación del motivo de casación conduce a que debamos resolver lo que corresponda dentro de los términos en que se planteó el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).

Ahora bien, como en la demanda formulada por Dª Petra en el proceso de instancia el único argumento de impugnación que se esgrime consiste en aducir la caducidad del expediente, las mismas razones que hemos expuesto para fundamentar la estimación del motivo de casación conducen a la desestimación del recurso contencioso-administrativo, pues, según ha quedado explicado, en el caso examinado no cabe apreciar la caducidad del procedimiento.

De conformidad con lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 139 la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas del proceso de instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en cuanto a las causadas en este recurso de casación.