STS, 29 de Marzo de 2011

En el recurso contencioso-administrativo número 1524/2006 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con fecha 18 de marzo de 2009, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS : 1) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sección Sindical del STAPV-IV del Consorcio Provincial de Bomberos de Castellón contra Acuerdo de la Asamblea General del Consorcio Provincial de Bomberos de Valencia de fecha 13 de julio de 2006 por el que se aprobaba definitivamente el presupuesto general de dicha entidad para el ejercicio 2006 (Boletín Oficial de la Provincia de Valencia número 177 de fecha 27 de julio de 2006); y 2) No efectuar expresa imposición de costas".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal del SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VALENCIANA-INTERSINDICAL VALENCIANA (STAPV-IV), interponiéndolo en base al siguiente motivo de casación:

Único .- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al entender infringido el artículo 19.2 de la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006, en relación con el 170.2.b) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprobaba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, y en relación con el artículo 9.3 de la Constitución Española y la Jurisprudencia aplicable a este último.

Y termina suplicando a la Sala que "...dicte sentencia por la que case y anule la sentencia recurrida, resolviendo de conformidad a la súplica del escrito de demanda".

La representación procesal del CONSORCIO DE PREVENCIÓN Y EXTINCIÓN DE INCENDIOS Y SALVAMENTO DE LA PROVINCIA DE VALENCIA se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia desestimando el recurso interpuesto con imposición de costas a la parte recurrente, con todo lo demás que en derecho proceda".

Mediante providencia de fecha 2 de febrero de 2011 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 15 de marzo del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.

La Sala de instancia desestima en su sentencia el recurso que la denominada "Sección Sindical del Sindicato de Trabajadores de la Administración Pública Valenciana-Intersindical Valenciana (STAPV-IV) del Consorcio Provincial de Bomberos de Valencia" interpuso contra la aprobación definitiva del presupuesto general de dicho Consorcio para el ejercicio 2006.

El motivo de impugnación y la razón de decidir en aquel sentido se perciben con claridad en dicha sentencia, conviniendo por ello su trascripción en lo necesario. Dice así:

"[...] La parte actora ciñe su impugnación al Capítulo I del Presupuesto General del Consorcio Provincial de Bomberos de Valencia para el ejercicio 2006, referente a Gastos de Personal, en base a lo establecido en el artículo 170.2.b) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo , a cuyo tenor "únicamente podrán entablarse reclamaciones contra el presupuesto: ... b) Por omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles a la entidad local, en virtud de precepto legal o de cualquier otro título legítimo"; y a tal efecto alega que en el referido Presupuesto no se ha previsto el crédito necesario para hacer frente a los incrementos retributivos que respecto de las pagas extraordinarias preveía el artículo 19.2 de la Ley 30/2005 de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2.006 - que establece lo siguiente:

" Con efectos de 1 de enero del año 2006, las retribuciones del personal al servicio del sector público, incluidas, en su caso, las diferidas, no podrán experimentar un incremento global superior al 2 por ciento con respecto a las del año 2005, en términos de homogeneidad para los dos periodos de la comparación tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.

Con independencia de lo establecido en el párrafo anterior, las pagas extraordinarias de los funcionarios en servicio activo a los que resulte de aplicación el régimen retributivo de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, tendrán un importe, cada una de ellas, de una mensualidad de sueldo y trienios, más un 80 por ciento del complemento de destino mensual que perciba el funcionario, en la paga correspondiente al mes de junio, y el 100 por ciento de este complemento en la del mes de diciembre. Estos aumentos retributivos se aplicarán al margen de las mejoras retributivas conseguidas en los pactos o acuerdos previamente firmados por las diferentes Administraciones Públicas en el marco de sus competencias.

[...]".

Y cuya falta de previsión asocia al hecho de que, a tenor de la Memoria del Presupuesto, el devengo de las pagas extraordinarias se produciría conforme a lo establecido en el Acuerdo de La Eliana de 17 de marzo de 2.004 cuyo artículo 17 preveía el "complemento singular de puesto" a percibir en los meses de junio y diciembre y calculado sobre el límite máximo que supone la diferencia entre una paga extraordinaria y otra ordinaria, entendida ésta como la suma de los conceptos mensuales de sueldo base, antigüedad, complemento de destino y complemento específico todos ellos una vez ya redistribuida entre dichos complementos las pagas de productividad; lo que, según alega, no excluye el abono del incremento previsto en el artículo 19.2 de la Ley 30/2005 ya que éste dispone que "estos aumentos retributivos se aplicarán al margen de las mejoras retributivas conseguidas en los pactos o acuerdos previamente firmados por las diferentes Administraciones Públicas en el marco de sus competencias".

[...] Las partes demandadas oponen a la tesis y pretensión de la actora que, frente a lo alegado por ésta, el Presupuesto impugnado contenía dicha previsión como lo demuestra el hecho de que todos los funcionarios del Consorcio percibieron en los meses de junio y diciembre de 2.006 el 100% del complemento de destino y del complemento específico y que para ello no fuera necesario habilitar ningún crédito extraordinario.

[...] Planteado en estos términos el litigio procede el rechazo de dichas tesis y pretensión pues es lo cierto que, afirmado por las partes demandadas y no desvirtuado por la actora que todos los funcionarios del Consorcio percibieron en los meses de junio y diciembre de 2.006 el 100% del complemento de destino y del complemento específico, cabe concluir que se cumplió no sólo con lo previsto en el artículo 19.2 de la Ley 30/2.005 sino con lo establecido en el Acuerdo de La Eliana, máxime si se atiende a que su artículo 17 establece que "este complemento - el complemento singular de puesto - se mantendrá durante los ejercicios siguientes, únicamente mientras prevalezca el supuesto de que el importe de las pagas extras sea inferior a la expresada paga ordinaria"; y, al ser así, que el Presupuesto impugnado contenía previsión suficiente para atender al abono de las referidas retribuciones.

[...]".

Contra dicha sentencia formula la actora al amparo del art. 88.1.d) de la LJ un único motivo de casación, en el que denuncia la infracción de aquel art. 19.2 , en relación con el también citado art. 170.2 .b), y en relación asimismo con el art. 9.3 de la CE y la jurisprudencia aplicable a este último.

Su desarrollo argumental trascribe primero aquellos dos primeros párrafos de ese art. 19.2 , trascritos también en la sentencia de instancia y en nuestro anterior fundamento de derecho.

Se fija después en la Memoria Justificativa del Presupuesto impugnado, subrayando el inciso final de uno de sus párrafos, en el que se dice que " hay que tener en cuenta que en este ejercicio las pagas extras se devengan conforme a lo previsto en el Acuerdo de la Eliana " (se trata, éste, del denominado "Preacuerdo Marco para la regulación de las condiciones de trabajo del personal de los Consorcios Provinciales de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento de Alicante, Castellón y Valencia", firmado el 17 de marzo de 2004 en la Sala Biblioteca del Instituto Valenciano de Seguridad Pública, sito en L'Eliana).

Trascribe acto seguido el art. 14 de ese Acuerdo, que lleva por título el de "Complemento Singular de Puesto", y que es, realmente, al que quiere referirse la sentencia de instancia cuando cita, por mero error, el art. 17 de dicho Acuerdo.

Inicia a continuación la exposición de su tesis, diciendo que "lo que esta parte pretendía era la inclusión en el presupuesto del Consorcio Provincial del incremento previsto en el artículo 19.2 de la Ley 30/2005 , que debía adicionarse a las cantidades y conceptos previstos en relación con las pagas extraordinarias en el artículo 14 ". Sin embargo, la sentencia recurrida, a juicio de la parte, "está interpretando que la subida retributiva prevista en la Ley de Presupuestos es absorbida por la subida que ya tenían pactada los funcionarios en el [citado] Preacuerdo..., y que por tanto no cabía incluir en el presupuesto del Consorcio el incremento del complemento de destino de las pagas extraordinarias que preveía la Ley 30/2005 ". La sentencia, sigue diciendo la parte, justifica esta absorción de cantidades en que aquel art. 14 "establecía que el denominado complemento singular del puesto se mantendría durante los ejercicios siguientes únicamente mientras prevaleciera el supuesto de que el importe de las pagas extras sea inferior a una paga ordinaria".

Esa interpretación, añade el desarrollo argumental que estamos exponiendo, infringe aquel art. 19.2 , dado lo dispuesto en el inciso final del segundo de sus párrafos, antes trascrito, del que deriva y resulta palmario que el incremento de las pagas extraordinarias previsto en el precepto debía aplicarse con independencia de las previsiones contenidas en el repetido art. 14 . De ahí que se haya infringido también aquel art. 170.2.b). Y de ahí, asimismo, que se haya infringido el principio de jerarquía normativa que consagra el art. 9.3 de la Constitución, ya que la Sala de instancia "está priorizando la aplicación de un acuerdo suscrito entre la administración y los sindicatos a la aplicación de una Ley General de Presupuestos del Estado"; principio de jerarquía normativa que en la relación entre acuerdos y leyes semejantes ha interpretado pacíficamente la jurisprudencia, prohibiendo la aplicación preferencial del pacto sobre la Ley General Presupuestaria. Momento en que el repetido desarrollo argumental se detiene en la cita y trascripción en parte de las sentencias de este Tribunal Supremo de fechas 21 de marzo de 2002 , 27 de marzo de 2001 y 15 de junio de 2004 , más la del Pleno del Tribunal Constitucional núm. 34/2005, de 17 de febrero .

Añadiendo, por fin, un "otrosí digo" en el que pide que hagamos uso del art. 88.3 de la LJ para integrar en los hechos admitidos como probados por la Sala de instancia otros a los que ahí se refiere.

Ocupándonos ante todo de esto último, por ser éste el orden que nos parece lógico, la integración que la parte pretende es improcedente.

1. De un lado, porque la previsión, vía o mecanismo regulado en el art. 88.3 de la LJ sirve para integrar en los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia otros que hubieran sido omitidos por éste, y no, en cambio, para contradecir aquellos y construir, así, un "supuesto de hecho" de signo contrario al afirmado por él. Para esto, la vía adecuada no es otra que la de combatir con los límites que resultan de la naturaleza propia del recurso de casación y de reiterada jurisprudencia relativa a los mismos, la valoración de la prueba que haya llevado a cabo aquel Tribunal. En este sentido, es elemento útil para la interpretación del citado art. 88.3 el proceso que culminó con su introducción en la Ley 29/1998 , pues la misma es producto de unas enmiendas defendidas en el Senado, las números 10 y 35, que acogieron precisamente lo sugerido en el documento " Modificaciones propuestas al Proyecto de Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ", remitido al Consejo General del Poder Judicial por los Magistrados de la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Aquel artículo, con la sola adición, aquí irrelevante, de un último inciso referido a la desviación de poder, reproduce el texto que sugería ese documento, el cual, además, justificaba la propuesta exponiendo lo siguiente: " se sugiere [...], respondiendo a una preocupación unánime de la doctrina, ampliar las facultades de conocimiento del Tribunal Supremo a aquellas cuestiones de hecho inseparables de la aplicación de la ley cuyo examen pueda realizarse sin contradecir la valoración de la prueba hecha en el proceso de instancia " (el subrayado se incorpora aquí, para resaltar lo que ahora es de interés).

   Esa interpretación del sentido de la norma recogida en el repetido art. 88.3 es, además, la ya afirmada por este Tribunal Supremo; entre otras, en la sentencia de 11 de febrero de 2009, dictada en el recurso de casación núm. 1552/2006 , y antes en la de 24 de noviembre de 2004 (recurso de casación núm. 3548/2002 ), pues se dice en ésta que uno de los requisitos exigidos para su aplicación es que los hechos que se pretende integrar no contradigan los declarados como probados por el Tribunal de instancia.

2. Y, de otro, porque el primero al que se refiere aquel "otrosí digo" no es un hecho que esté suficientemente justificado según las actuaciones, según exige dicho art. 88.3 ; el segundo, es de relevancia desconocida, por no explicada, para esta litis; y el tercero no es ni tan siquiera un "hecho".

   Así, que aquel inciso final de aquel párrafo de la Memoria Justificativa del Presupuesto diga que " hay que tener en cuenta que en este ejercicio las pagas extras se devengan conforme a lo previsto en el Acuerdo de la Eliana ", no acredita en sí mismo que en el Presupuesto no se recogieran los incrementos retributivos relativos a las pagas extraordinarias previstos en el art. 19.2 de la Ley 30/2005 , pues el párrafo en cuestión comienza diciendo que " Las retribuciones se han calculado teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley de Presupuestos del Estado para 2006 y en la Resolución de 30 de diciembre de 2005 , de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos... ".

   Que el Presupuesto General del Consorcio para el ejercicio 2007 contemple el incremento previsto en los apartados Dos y Cuatro del art. 21 de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, no es algo cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar la infracción alegada en este recurso de casación. O al menos no es algo cuya relevancia se nos explique.

   Y considerar que el complemento singular de puesto previsto en aquel art. 14 "es una de las mejoras retributivas a las que se refiere el artículo 19.2 de la Ley 30/2005 ", ni es un hecho en sí mismo, sino, más bien, una cuestión de interpretación jurídica de los términos en que se expresan esos dos preceptos, ni es, además, algo que la sentencia de instancia ponga en duda.

Abordando ya el motivo de casación, debe ser desestimado al no ofrecer argumentos que acrediten la infracción de los preceptos a que se refiere. Y más en concreto, al no ofrecer unos que acrediten que la sentencia de instancia incurre en error cuando concluye que el Presupuesto impugnado "cumplió no sólo con lo previsto en el artículo 19.2 de la Ley 30/2005 sino con lo establecido en el Acuerdo de La Eliana".

En efecto, de entrada y como punto de partida esencial, por ser ahí donde hallamos, o así parece, el sustento del motivo y de las infracciones que denuncia, hemos de resaltar que el estudio de la sentencia de instancia no avala la afirmación que se hace en él de que la misma "está interpretando que la subida retributiva prevista en la Ley de Presupuestos es absorbida por la subida que ya tenían pactada los funcionarios en el Preacuerdo..., y que por tanto no cabía incluir en el presupuesto del Consorcio el incremento del complemento de destino de las pagas extraordinarias que preveía la Ley 30/2005 ".

El sentido de aquella sentencia no es ese, sino, más bien, que dado que todos los funcionarios del Consorcio percibieron en los meses de junio y diciembre de 2006 el 100% del complemento de destino y del complemento específico, y dado también lo dispuesto en el art. 14 (por error se cita el 17 ) del Acuerdo de La Eliana sobre la condición a la que se sujetaba el mantenimiento del complemento singular de puesto, el Presupuesto impugnado cumplió, tal y como antes hemos resaltado, "no sólo con lo previsto en el artículo 19.2 de la Ley 30/2005 sino con lo establecido en el Acuerdo de La Eliana", conteniendo "previsión suficiente para atender al abono de las referidas retribuciones".

Que la Sala de instancia incurra en error cuando hace una y otra afirmación no es algo que resulte de lo que se trae a nuestra consideración en el único motivo de casación.

Además, hay en el motivo, en concreto a lo largo del folio 12 del escrito de interposición del recurso, unas afirmaciones que, o no comprendemos, o, en otro caso, nos desconciertan, pues parece decirse ahí que aquella condición de mantenimiento del complemento singular de puesto contradice lo señalado por el art. 19.2 de la Ley 30/2005 , con el consecuente deber de aplicar ésta y no aquel Acuerdo.

Si lo que se dice o quiere decirse es eso, no llegamos a entender la razón de ser del motivo de casación, pues el inciso final del párrafo segundo del art. 19.2 de la Ley 30/2005 lo que quiere decir es que las mejoras retributivas conseguidas en los pactos o acuerdos previamente firmados por las diferentes Administraciones Públicas en el marco de sus competencias se apliquen, adicionándolas, en los términos, y no en otros, de lo pactado o acordado; o lo que es igual, respetando también las condiciones a las que en el pacto o acuerdo se hayan sujetado dichas mejoras.

Dada la conclusión a la que llegamos y que adelantamos al inicio de este fundamento de derecho, y dada la naturaleza jurídica de aquel Presupuesto General, no es ocioso recordar, como ya hemos dicho en otras ocasiones, que cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, por pretenderse la expulsión de él de una norma o disposición de carácter general, es carga del recurrente no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar de una carga del recurrente y, en los casos en que no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar.

La desestimación del único motivo de casación alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de Abogado de la parte recurrida, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al indicado recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,