SAN, 10 de Marzo de 2011
| Ponente | FRANCISCO DIAZ FRAILE |
| Emisor | Audiencia Nacional. Sala Contencioso Administrativo, Sección 3ª |
| ECLI | ES:AN:2011:1259 |
| Número de Recurso | 254/2008 |
SENTENCIA
Madrid, a diez de marzo de dos mil once.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional y bajo el núm 254/08 a instancia de D. Constantino , D. Gumersindo , Dª Julia , D. Obdulio , D. Jose Antonio , D. Alvaro , Dª Visitacion Y D. Elias . representados/as por la Procuradora
Dñª. ANA BELEN GÓMEZ MURILLO y defendidos/as por el Letrado D. Alvaro contra LA
ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO ( MINISTERIO DE PRESIDENCIA), representada y asistida por el ABOGADO DEL
ESTADO, sobre RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTACIÓN DEL ESTADO.
Ha sido Ponente del presente recurso, el Ilmo. Sr. Magistrado de esta Sala y Sección D. FRANCISCO DIAZ FRAILE.
PRIMERO.- RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA
La parte actora dirigió varios escritos a la Administración General del Estado en reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, con ocasión de la intervención de las entidades Forum Filatélico, SA y Afinsa Bienes Tangibles, SA.
SEGUNDO.- ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA RECURRIDA
La Orden de 25-9-2008 del Ministerio de la Presidencia desestimó las susodichas reclamaciones administrativas.
La antedatada resolución administrativa puede resumirse, esencialmente, en los siguientes términos:
1) La presente resolución se refiere exclusivamente a la reclamación planteada contra diferentes organismos de la Administración general del Estado -Ministerio de Economía y Hacienda, Comisión Nacional del Mercado de Valores (en adelante CNMV), Agencia Estatal de la Administración Tributaria (en adelante AEAT) y Ministerio de Sanidad y Consumo sin que proceda analizar ni resolver las pretensiones que se plantean contra el Banco de España, ya que, en virtud de lo previsto en la Ley 13/1994, de 1 de julio, de Autonomía del Banco de España (en adelante Ley 13/1994 ), se trata de una entidad de Derecho Público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada que, en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, debe actuar con autonomía respecto de la Administración general del Estado. Tampoco se procede en esta resolución al examen de las pretensiones formuladas contra las Comunidades Autónomas, que son las únicas competentes para resolver las reclamaciones por responsabilidad patrimonial que se dirigen contra la Administración Autonómica, en virtud de lo previsto en los artículos 143 y siguientes de la Constitución, y en sus respectivos estatutos de autonomía.
2) No cabe apreciar relación de causalidad entre los perjuicios patrimoniales sufridos por los reclamantes a consecuencia de la actividad desarrollada por la entidad Forum Filatélico S. A. (en adelante Forum) y Afinsa Bienes Tangibles S.A. (en adelante Afinsa) y el funcionamiento de los servicios públicos, ya que aquellos perjuicios se produjeron como consecuencia de la comisión de unos hechos presuntamente delictivos por cargos directivos de las referidas entidades, hechos por los cuales se siguen actuaciones penales en los Juzgados Centrales de Instrucción números 1 y 5 de la Audiencia Nacional.
3) De lo anterior cabe extraer que no cabe apreciar responsabilidad de la Administración del Estado por la distinta calificación otorgada a la actividad de Forum y Afinsa desde dos departamentos ministeriales implicados: el Ministerio de Sanidad y Consumo, que vino entendiendo que la actividad desarrollada por ambas entidades era no financiera y en tal sentido estaba regulada, y la AEAT, que calificó la actividad realmente desarrollada como financiera, manteniendo un criterio que, compartido por el Ministerio Fiscal, determinó la presentación de la querella y subsiguiente intervención de dichas empresas. La distinta calificación expresada no intervino en el nexo causal determinante del perjuicio reclamado, y de hecho, los tipos penales en que presuntamente incurrieron los cargos directivos de Forum y Afinsa, son susceptibles de ser cometidos tanto en una actividad financiera como no financiera.
4) Por lo que se refiere a la imputación de responsabilidad patrimonial al Ministerio de Sanidad y Consumo por la falta de desarrollo reglamentario de la disposición adicional cuarta de la Ley 35/2003, de 4 de noviembre, de Instituciones de Inversión Colectiva (en adelante Ley 35/2003 ) disposición hoy derogada por la Ley 43/2007 de 13 de diciembre , de protección de los consumidores en la contratación de bienes con oferta de restitución del precio (en adelante Ley 43/2007 ) - deben hacerse las siguientes consideraciones:
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A la vista del contenido de la disposición adicional cuarta de la Ley 35/2003 , debe advertirse que toda la actividad a la que se refiere y, por tanto, el propio precepto, quedan al margen de la actividad financiera.
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Resulta indudable que la disposición adicional cuarta de la Ley 35/2003 se inserta con naturalidad en la disciplina normativa atinente a la defensa de los consumidores y usuarios.
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Aunque el Estado tiene competencia para legislar en materia de consumidores y usuarios, todas las Comunidades Autónomas han asumido competencias en la referida materia, con diferente nivel e intensidad, y las que menos, recogen en sus estatutos competencias de desarrollo legislativo y ejecución en el marco de la legislación básica del Estado sobre defensa de consumidores y usuarios.
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Partiendo del régimen resultante del bloque de constitucionalidad en punto a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de defensa de consumidores y usuarios, debe entenderse que el desarrollo de la disposición adicional cuarta de la Ley 35/2003 correspondía a las Comunidades Autónomas.
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La disposición adicional cuarta de la Ley 35/2003 completaba en si misma la regulación sobre la materia competencia del Estado y su ulterior desarrollo competía a las Comunidades Autónomas. Así lo confirma, por lo demás, la circunstancia de que el Gobierno de la Nación aprobara mediante Real Decreto 1309/2005, de 4 de noviembre , el Reglamento para la ejecución de la Ley 35/2003 , sin que recogiera en el referido Reglamento norma alguna que desarrollara la disposición adicional cuarta de la expresada Ley .
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La anterior conclusión -competencia de las Comunidades Autónomas y no del Estado para el desarrollo de la disposición adicional cuarta de la Ley 35/2003 - tiene como obligada consecuencia que no puede apreciarse responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, al no serle imputable a la misma la referida falta de desarrollo reglamentario.
5) Tampoco es imputable al Estado una omisión del control de las sociedades comercializadoras de bienes tangibles, en los términos de la disposición adicional cuarta de la Ley 35/2003 , por las siguientes razones:
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Para que dicha omisión pudiera ser apreciada no bastaría con una mera inactividad, sino que sería preciso que la Administración del Estado tuviera legal o reglamentariamente el deber de actuar. Y en el presente caso, no existía dicho deber, ya que la Administración del Estado carecía de competencia para ejercer el control de la actividad en los términos de la tan citada disposición adicional cuarta .
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Existían deberes de control y sanción sobre las empresas dedicadas a la comercialización de bienes tangibles atribuidas en la disposición adicional cuarta a las administraciones competentes en materia de consumo, es decir, a las Comunidades Autónomas.
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En cualquier caso, aunque se aceptara la competencia de la Administración del Estado sobre el control e inspección de estas empresas, es oportuno hacer constar, como indica el Consejo de Estado en sus dictámenes 162/2004 y 2350/2006, que "la supervisión e incluso la inspección administrativa no elimina totalmente el riesgo de los administrados, porque, ni la supervisión sustituye a la gestión de las entidades supervisadas, ni el incumplimiento por éstas de la normativa aplicable genera otra responsabilidad que la de los propios infractores, ni los poderes públicos pueden convertirse en garantes absolutos de la situación económica de los depositantes que hacen tales depósitos asumiendo riesgos inherentes a la expectativa de beneficios mayores".
6) No cabe imputar responsabilidad a la Administración Tributaria por no haber ejercido adecuadamente las potestades de inspección y comprobación de los hechos imponibles, al no haber detectado el fraude cometido a lo largo de muchos años de comprobación e inspecciones; así como por la existencia, bien de demora, bien de precipitación injustificada en relación con las fechas en las que decidió poner en conocimiento de la Fiscalía la información obtenida de las actuaciones de comprobación iniciadas en 2003. Dicha responsabilidad no procede por las siguientes razones:
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La labor inspectora de la Administración Tributaria comprende la comprobación e investigación del adecuado cumplimiento de las obligaciones tributarias y, en su caso, la regularización de la situación tributaria del obligado mediante la práctica de las correspondientes liquidaciones (artículos 140 y 145.1 de la anterior y actual leyes tributarias, respectivamente). No compete a la Agencia Tributaria otras funciones diferentes de supervisión o control sobre el obligado tributario. Las funciones de la Agencia Tributaria sólo pueden ejercerse para el cumplimiento de sus fines, y su responsabilidad debe venir referida, necesariamente, al desarrollo (o falta de desarrollo) de las competencias que tiene atribuidas, y nada más que por estas.
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En las actuaciones inspectoras de Forum y Afinsa anteriores al año 2003 no se pusieron de manifiesto datos que indicaran la existencia de un riesgo fiscal especial, y la actuación de la Agencia Tributaria se ajustó, en su función controladora, a las previsiones legalmente establecidas, formulándose las correspondientes actas, y...
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