STS, 11 de Noviembre de 2010
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 11 Noviembre 2010 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Noviembre de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 5200 de 2006, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, representada por el Letrado de la Junta de Galicia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 1 de junio de 2006, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo número 5666 de 2002 , sostenido por la representación procesal de Doña Adelina , Doña Bernarda , Don Ángel , Don Calixto , Don Donato , Don Federico y Don Hilario contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Santiago de Compostela, de fecha 31 de octubre de 2002, que aprobó definitivamente la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana en el ámbito del Suelo Urbanizable no Programado -12 Lamas de Abade.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, con fecha 6 de junio de 2006, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 5666 de 2002 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por Doña Adelina , Doña Bernarda , Don Ángel , Don Calixto , Don Donato , Don Federico y Don Hilario contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Santiago de Compostela de 31 de octubre de 2002 que aprobó definitivamente la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana en el ámbito del SUNP-12, Lamas de Abade; acto que anulamos por no ser conforme a derecho; sin costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente razonamiento, recogido en el fundamento jurídico 5º bis : «Efectivamente, como parte integrante de la aprobación de la modificación del Plan, se da nueva redacción al artículo 139 disponiendo que en la actuación en el SUNP que nos ocupa se destinará un mínimo del 30 % para viviendas de promoción pública y de protección oficial --régimen general-- y un máximo del 70 % para viviendas declaradas protegidas. Pues bien, hay una reiterada jurisprudencia manifestada en la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 1999 y las que en ella se citan en el sentido de que las determinaciones de los planes de ordenación que implican una afectación de suelo urbanizable privado a la construcción de viviendas de protección oficial carecen de apoyo legal, puesto que si bien el artículo 33.2 de la Constitución establece que la función social de la propiedad delimitará su contenido de acuerdo con las leyes, es lo cierto que el artículo 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo contiene una habilitación legal a favor de los planes que sólo se refiere a los contenidos urbanísticos del derecho de propiedad y no se extiende a otras limitaciones distintas, como son las del régimen especial de viviendas de protección pública, que afectan a la construcción, financiación, enajenación y uso arrendaticio del inmueble construido al amparo de dicho régimen, que tiende a favorecer la promoción de aquel tipo de viviendas, y que en nuestro ordenamiento discurre por el cauce de las actividades de fomento y no por el de la técnica urbanística, y que por tanto no hay posibilidad normativa de que un Plan General o un Programa de Actuación Urbanística contengan determinaciones o calificaciones que supongan dicha afectación; esta doctrina, expresamente dictada en función de la normativa estatal ha de cohonestarse con la organización territorial del Estado y las competencias transferidas a las Comunidades Autónomas, cuya legislación puede contemplar otras opciones (así, por ejemplo, el artículo 55.3 de la Ley autonómica gallega 9/2002 , no aplicable por razones temporales), no obstante lo cual puede convenirse en que los porcentajes marcados en el precepto cuestionado son desmesurados al admitir la posibilidad de que la totalidad de las viviendas a construir estén sujetas a algún tipo de protección pública, lo que determina la anulación de la modificación del Plan en cuanto afecta a este SUNP».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración autonómica demandada presentó ante la Sala de instancia escrito, solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 27 de julio de 2006, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, la Administración de la Comunidad autónoma de Galicia, representada por el Letrado de la Junta de Galicia, y, una vez recibidas las actuaciones, se le dio traslado para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso de casación preparado y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito en el plazo de treinta días, lo que llevó a cabo con fecha 4 de abril de 2007, aduciendo un único motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en el artículo 2.2 del Código civil al utilizar una norma legal derogada y vulnerar también lo establecido en los artículos 27.3 del Estatuto de Autonomía de Galicia y el artículo 148.1.3 de la Constitución por aplicar una norma estatal cuando no es éste el legislador competente, así como por la indebida aplicación del artículo 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, y con ello lo dispuesto en el artículo 9 de la Constitución al considerar desmesurado lo que el legislador no ha limitado, vulnerándose también el artículo 12 de la Ley 6/1998 , que permite que la normativa urbanística recoja determinaciones como la negada por la sentencia recurrida, con lo que se ha vulnerado también, por indebida interpretación, lo establecido en el artículo 33.2 de la Constitución en cuanto a la función social de la propiedad y las posibilidades que ello confiere al legislador urbanístico autonómico, sin haber tenido en cuenta el Tribunal "a quo" que el artículo 3.1 h) de la Ley de Suelo de Galicia 1/1997, de 24 de marzo , aplicable por razones temporales, disponía que «l a competencia urbanística concerniente al planeamiento comprenderá las siguientes facultades: b) calificar terrenos para la construcción de viviendas sujetas a los diferentes regímenes de protección pública », de manera que determinados suelos urbanizables es posible que sean destinados a la construcción exclusivamente de viviendas protegidas, como lo ha reconocido la doctrina jurisprudencial, recogida en la sentencia de esta Sala y Sección, de fecha 27 de marzo de 2000 , terminando con la súplica de que se revoque la sentencia recurrida con desestimación íntegra de la demanda.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, al no haber comparecido parte alguna como recurrida, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 27 de octubre de 2010, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,
En el único motivo de casación esgrimido por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente se reprocha a la Sala de instancia haber infringido lo establecido en el artículo 2.2 del Código civil al utilizar una norma legal derogada y vulnerar también lo establecido en los artículos 27.3 del Estatuto de Autonomía de Galicia y el artículo 148.1.3 de la Constitución por aplicar una norma estatal cuando no es éste el legislador competente, así como por la indebida aplicación del artículo 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, y con ello lo dispuesto en el artículo 9 de la Constitución al considerar desmesurado lo que el legislador no ha limitado, vulnerándose también el artículo 12 de la Ley 6/1998 , que permite que la normativa urbanística recoja determinaciones como la negada por la sentencia recurrida, con lo que se ha vulnerado también, por indebida interpretación, lo establecido en el artículo 33.2 de la Constitución en cuanto a la función social de la propiedad y las posibilidades que ello confiere al legislador urbanístico autonómico, sin haber tenido en cuenta el Tribunal "a quo" que el artículo 3.1 h) de la Ley de Suelo de Galicia 1/1997, de 24 de marzo , aplicable por razones temporales, disponía que «l a competencia urbanística concerniente al planeamiento comprenderá las siguientes facultades: b) calificar terrenos para la construcción de viviendas sujetas a los diferentes regímenes de protección pública », de manera que determinados suelos urbanizables es posible que sean destinados a la construcción exclusivamente de viviendas protegidas, como lo ha reconocido la doctrina jurisprudencial, recogida en la sentencia de esta Sala y Sección, de fecha 27 de marzo de 2000 .
El motivo de casación aducido no puede prosperar porque la razón de la decisión jurisdiccional recurrida no está en lo dispuesto en el artículo 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril , sino en que, si bien la legislación autonómica urbanística puede establecer porcentajes de suelo urbanizable destinado a la construcción de viviendas de protección pública, no es posible, y ello no lo autorizaba la Ley del Suelo de Galicia vigente al tiempo de aprobarse definitivamente el planeamiento urbanístico cuestionado, que todo el suelo urbanizable de un determinado ámbito, cual era el SUNP-12 Lamas de Abade, esté destinado a la construcción de ese tipo de vivienda protegida, por resultar desmesurado o desproporcionado.
En contra del parecer de la Administración autonómica recurrente, al tiempo de aprobarse la modificación del Plan General impugnado, el artículo 76 del mentado Texto Refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril , no estaba derogado, por cuanto la sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad y nulidad del apartado primero de la disposición derogatoria única del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , en el inciso concreto en el que se derogaba el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril , aprobatorio del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de manera que este texto legal estaba vigente, cuando la Sala de instancia dictó la sentencia recurrida y cuando el Ayuntamiento Pleno aprobó la modificación cuestionada del Plan General, con carácter de legislación estatal supletoria del Derecho autonómico (a excepción de las ciudades de Ceuta y Melilla), salvo en aquellos preceptos incompatibles, y por tanto derogados, con los preceptos vigentes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y con los de la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones 6/1998, de 13 de abril , entre los que no se encuentra el precepto (artículo 76), que cita la Sala de instancia del aludido Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , lo que no quiere decir que en Galicia no pudiese el planeamiento urbanístico reservar suelo urbanizable para la construcción de viviendas de protección pública, ya que el artículo 3.1 b) de la Ley del Suelo de Galicia 1/1997, de 24 de marzo , vigente al aprobarse la modificación del Plan General impugnado, disponía que el planeamiento urbanístico estaba facultado a fín de calificar terrenos para la construcción de viviendas sujetas a los diferentes regímenes de protección pública, sin fijar porcentaje alguno.
Como hemos apuntado antes, lo que la Sala de instancia declara en su sentencia no es que el Plan General no esté facultado para destinar suelo urbanizable para la construcción de viviendas de protección oficial, sino que la ilegalidad de las determinaciones urbanísticas declaradas nulas por la sentencia recurrida, está en que destinan la totalidad del suelo urbanizable en un concreto ámbito a la construcción de ese tipo de viviendas protegidas, por entender que tal adscripción es desproporcionada.
La sentencia de esta Sala y Sección que se cita por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente (27 de marzo de 2000 ) no autoriza a destinar todos los terrenos, a los que se extendía un Plan Parcial, a la construcción de viviendas de protección oficial sino ciertos o determinados terrenos , que evidentemente no es todo el suelo urbanizable.
La vigente legislación estatal básica sobre el suelo, constituida por la Ley 8/2007, de 28 de mayo , y su Texto Refundido, aprobado por Real Decreto 2/2008, de 20 de junio , establecen la necesidad de destinar suelo adecuado y suficiente para uso residencial con reserva, en todo caso, de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública (artículo 10. b de la primera y 10.1 b) del segundo).
Estos preceptos estatales continúan disponiendo que tal reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación y, como mínimo, comprenderá los terrenos necesarios para realizar el treinta por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización, preceptos que, aun sin ser aplicables por razones temporales al caso enjuiciado, nos sirven de criterio interpretativo.
No ha sido el destino de una porción determinada de suelo para construir vivienda protegida lo que ha llevado a la Sala de instancia a declarar nula la modificación del Plan General en el ámbito del SUNP-12 Lamas de Abade, sino su falta de proporcionalidad en cuanto destina el cien por cien del suelo urbanizable a la construcción de viviendas de promoción pública y protección oficial (30 por ciento) y de viviendas declaradas protegidas el resto (70 por ciento), de manera que su decisión no ha conculcado los preceptos invocados como infringidos en el único motivo de casación alegado, que por ello debe ser desestimado.
La desestimación del motivo invocado comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición de las costas procesales causadas a la Administración autonómica recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
Que, con desestimación del único motivo aducido, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Junta de Galicia, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 1 de junio de 2006, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo número 5666 de 2002 , con imposición a la Administración autonómica recurrente de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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