STS, 25 de Enero de 2011

PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, Sección Primera, dictó Sentencia, el catorce de abril de dos mil ocho, en el Recurso número 727 de 2005 , en cuya parte dispositiva se establecía: "Que debemos estimar parcialmente el recurso interpuesto por la Entidad Local de Balanegra representada por el Procurador Sr. Ostos contra el Reglamento de Demarcación Municipal de Andalucía y del Registro Andaluz de Entidades Locales de 30 de agosto de 2005 (BOJA nº 187 de 23 de septiembre ) del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía por ser contrario al Ordenamiento Jurídico. Se declaran nulos los preceptos siguientes: Artículos 4.4, 7 y 84. Artículo 8 , apartado segundo, último párrafo que dice "Corresponde a la persona titular de la Dirección General de Administración Local conocer de todas aquellas cuestiones que puede plantear la creación del Municipio". Artículo 13 apartados a) y g) y última parte del apartado d) que dice "A estos efectos, se entenderá incumplido este requisito cuando exista un núcleo de población constituido en suelo no urbanizable con infracción de la normativa de planeamiento, y no se haya iniciado el procedimiento para la restitución de la legalidad urbanística; Apartado e), último párrafo que dice: Dichos recursos deben estar relacionados con la capacidad financiera de la vecindad del nuevo Municipio y la riqueza imponible de su término municipal; Apartado f) y Apartado h). Artículo 14 . Artículo 19.3 en el párrafo que dice "o cuando el número de servicios obligatorios se vea reducido, en función de la población resultante tras la segregación". Artículo 20 a) en el párrafo que dice "Si ello no fuese posible o conveniente, desde el punto de vista de la ordenación territorial de la Comunidad Autónoma, podrá fijarse una compensación económica a cargo del Municipio acrecido, cuya cuantía no será inferior a la que resulte de la capacidad fiscal generada por el territorio segregado, determinada por los ingresos generados por los tributos recaudados en la última anualidad multiplicado por quince." Y el apartado b) del mismo precepto en el párrafo que dice "y, si no fuese posible, mediante compensación económica a cargo del Municipio acrecido, fijada de la forma prevista en la letra anterior. " Artículos 23 y 54.1 Y 2 . Artículos 24.1.b) y 26. 1 y 3 . Artículo 29.1 c) y j), 29.2 b) y c). Artículos 32.2, 43, 45.1 c), 45.2 a) y b). Artículo 48.1 a) segundo párrafo en la expresión que dice: Comisión Gestora. Artículo 49 e). Artículo 52.3 en el párrafo que dice: "siendo preceptivos, en todo caso, los informes de la Secretaría General de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, de la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en la provincia donde radique la pretendida entidad y del Consejo Andaluz de Municipios." Artículo 55.2 . Artículo 60 en el párrafo que dice " En ningún caso será compatible el mantenimiento de acta de persona Concejal con el de Alcaldía o Presidencia de la Entidad Local Autónoma o de vocal de su Junta Vecinal." Artículo 72.4. Todo el TITULO III, Capítulo V "Del procedimiento de adaptación de las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio al régimen de las Entidades Locales Autónomas". Todo el TÍTULO IV. "De la demarcación, deslinde y amojonamiento". Todo el TÍTULO V. "Del nombre y capitalidad de los municipios y de las entidades locales autónomas". Artículo 113 apartado 1 A) letra g) la expresión "Distinguiendo entre Entidades Locales Autónomas, Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio de otros núcleos de población." Apartado 1 letra C la expresión "y Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio". Apartado 1 C) letra O.

Se desestima el recurso en el resto. No hacemos pronunciamiento sobre costas".

SEGUNDO.- En escrito de quince de mayo de dos mil ocho, la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que por su cargo ostenta, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha catorce de abril de dos mil ocho .

La Sala de Instancia, por providencia de dieciséis de mayo de dos mil ocho, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

TERCERO.- En escrito de dieciséis de septiembre de dos mil ocho, la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que por su cargo ostenta, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Auto de veinticuatro de febrero de dos mil nueve.

CUARTO .- En escrito de diecisiete de marzo de dos mil nueve, la Procuradora Doña Carmen Padillo Landeta, en nombre y representación de la Entidad Local de Balanegra (Almería), manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 18 de enero de dos mil once, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

PRIMERO.- Se recurre por los Servicios Jurídicos de la Junta de Andalucía la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en Andalucía, Sección primera, Sede de Sevilla, de catorce de abril de dos mil dos ocho, pronunciada en el recurso contencioso administrativo 727/2.005 , interpuesto por la Entidad Local de Balanegra (Almería) frente al Decreto 185/2.005 , que aprobó el Reglamento de Demarcación Municipal de Andalucía y del Registro Andaluz de Entidades Locales y que estimando en parte el mismo anuló los siguientes artículos de ese Decreto "4.4, 7 y 84 . Artículo 8 , apartado segundo, último párrafo que dice "Corresponde a la persona titular de la Dirección General de Administración Local conocer de todas aquellas cuestiones que puede plantear la creación del Municipio". Artículo 13 apartados a) y g) y última parte del apartado d) que dice "A estos efectos, se entenderá incumplido este requisito cuando exista un núcleo de población constituido en suelo no urbanizable con infracción de la normativa de planeamiento, y no se haya iniciado el procedimiento para la restitución de la legalidad urbanística; Apartado e), último párrafo que dice: Dichos recursos deben estar relacionados con la capacidad financiera de la vecindad del nuevo Municipio y la riqueza imponible de su término municipal; Apartado f) y Apartado h). Artículo 14 . Artículo 19.3 en el párrafo que dice "o cuando el número de servicios obligatorios se vea reducido, en función de la población resultante tras la segregación". Artículo 20 a) en el párrafo que dice "Si ello no fuese posible o conveniente, desde el punto de vista de la ordenación territorial de la Comunidad Autónoma, podrá fijarse una compensación económica a cargo del Municipio acrecido, cuya cuantía no será inferior a la que resulte de la capacidad fiscal generada por el territorio segregado, determinada por los ingresos generados por los tributos recaudados en la última anualidad multiplicado por quince." Y el apartado b) del mismo precepto en el párrafo que dice "y, si no fuese posible, mediante compensación económica a cargo del Municipio acrecido, fijada de la forma prevista en la letra anterior. " Artículos 23 y 54.1 y 2 . Artículos 24.1.b) y 26. 1 y 3 . Artículo 29.1 c) y j), 29.2 b) y c). Artículos 32.2, 43, 45.1 c), 45.2 a) y b). Artículo 48.1 a) segundo párrafo en la expresión que dice: Comisión Gestora. Artículo 49 e). Artículo 52.3 en el párrafo que dice: "siendo preceptivos, en todo caso, los informes de la Secretaría General de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, de la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en la provincia donde radique la pretendida entidad y del Consejo Andaluz de Municipios." Artículo 55.2 . Artículo 60 en el párrafo que dice "En ningún caso será compatible el mantenimiento de acta de persona Concejal con el de Alcaldía o Presidencia de la Entidad Local Autónoma o de vocal de su Junta Vecinal." Artículo 72.4. Todo el TITULO III, Capítulo V "Del procedimiento de adaptación de las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio al régimen de las Entidades Locales Autónomas". Todo el TÍTULO IV. "De la demarcación, deslinde y amojonamiento". Todo el TÍTULO V. "Del nombre y capitalidad de los municipios y de las entidades locales autónomas". Artículo 113 apartado 1 A) letra g) la expresión "Distinguiendo entre Entidades Locales Autónomas, Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio de otros núcleos de población." Apartado 1 letra C la expresión "y Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio". Apartado 1 C) letra O".

SEGUNDO.- El recurso que interpone la Junta de Andalucía contiene dos motivos de casación, ambos al amparo del apartado d) del número 1 del Art. 88 de la Ley de la Jurisdicción , por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

El primero de ellos "Al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , denuncia la infracción, por indebida aplicación, del artículo 62.2 Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el Principio de jerarquía normativa recogido en el artículo 9.3 de la Constitución, así como los artículos 13.3 y 13.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, según la redacción dada por Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre , en conexión estos últimos con el reparto competencial resultante del artículo 149.1.18 de la Constitución y la regulación contenida en la normativa estatal, particularmente la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en particular, arts, 3 ; 4.1 y 2; 45; 60 y DF Primera) y el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales. Asimismo, resulta infringido el artículo 3.1 del Código Civil y el artículo 41 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, según la redacción dada por Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre ".

Y el segundo, con el mismo amparo que el anterior, "por infracción de lo establecido en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , denuncia, para su análisis pormenorizado, la infracción, por indebida aplicación, del artículo 62.2 Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el Principio de jerarquía normativa recogido en el artículo 9.3 de la Constitución, así como los artículos 13.3 y 13.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, según la redacción dada por Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre , en conexión estos últimos con el reparto competencial resultante del artículo 149.1.18 de la Constitución y la regulación contenida en la normativa estatal, particularmente la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en particular, arts, 3 ; 4.1 y 2; 45; 60 y DF Primera) y el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales. Asimismo, resulta infringido el artículo 3.1 del Código Civil y el artículo 41 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, según la redacción dada por Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre. Se infringe también la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por indebida aplicación, particularmente los artículos 89.4, 35 .f) y 73 del citado cuerpo legal, desconociendo su carácter básico y las competencias de la comunidad Autónoma derivadas de las especialidades de su organización en relación con el procedimiento administrativo; así como de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, entre otras, STC 214/1989, de 21 de diciembre ".

TERCERO.- Esta Sala del Tribunal Supremo en Sentencia del Pleno de 30 de noviembre de 2.007 en su fundamento sexto ha resuelto lo que sigue: "De lo expuesto en los artículos 86.4 y 89.2 de la L.J . se desprende que las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo son recurribles en casación cuando el recurso pretende fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Luego a "sensu contrario", cuando el recurso se funde en infracción de normas de Derecho autonómico, la sentencia no será susceptible de recurso de casación, que es, justamente, lo que aquí acontece. Ambos preceptos tienen inmediato antecedente en los artículos 93.4 y 96.2 de la L.J. de 1956 , modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril , que a su vez venían precedidos por lo que, antes de la introducción del recurso de casación en el orden contencioso-administrativo, disponía respecto de los recursos de apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el Art. 58 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial. De estos preceptos, interpretados en conexión con lo establecido en los artículos 152.1 párrafo segundo y tercero de la CE y 70 de la LOPJ se desprende el propósito legislativo de encomendar, en el orden contencioso-administrativo, a las Salas correspondientes de los Tribunales Superiores de Justicia de las respectivas CCAA la determinación de la interpretación última del derecho de procedencia autonómica.

En coherencia con tal planteamiento, los artículos 99.1 y 101.2 de la L.J . atribuyen el conocimiento de los recursos de casación para unificación de doctrina fundados en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma y del recurso de casación en interés de la Ley en que se enjuicie la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas de las CCAA que hayan sido determinantes del fallo recurrido, a órganos jurisdiccionales que no son la Sala Tercera del Tribunal Supremo sino las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia constituidas con la composición prevista, respectivamente, en los artículos 99.3 y 101.3 de la L.J . La aplicación de esta doctrina a nuestro caso justifica la improcedencia de examinar la cuestión de fondo por estar total, íntegra y exclusivamente regulada por el Derecho autonómico valenciano, lo que nos impone devolver las actuaciones al Tribunal de instancia".

Y previamente esa Sentencia en el fundamento precedente señalaba para fundar esa decisión que "Todas las cuestiones que en el proceso se debaten se encuentran reguladas por normas autonómicas, de suerte que la resolución de fondo requiere interpretar y aplicar, única y exclusivamente, normas de Derecho autonómico valenciano. Es cierto que en el escrito de interposición del recurso se invocan asimismo preceptos de la Constitución Española, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y de la Ley 30/1992. Mas los artículos 14 y 56 del Estatuto de la Comunidad Valenciana citados son preceptos de naturaleza orgánica, respectivamente referentes a las Cortes Valencianas y a la Sindicatura de Cuentas de la Generalidad Valenciana, no aplicables para la resolución de esta controversia. Las normas contenidas en el Art. 62 de la Ley 30/1992 tipifican supuestos de nulidad de pleno derecho aplicables a los actos de todas las Administraciones Públicas (según se desprende del Art. 1 de dicha Ley , in fine). En este caso sucede que el vicio de tal naturaleza que el recurrente imputa a los acuerdos combatidos sería consecuencia de haber incurrido en infracción de normas autonómicas por lo que su aislada invocación no puede sin más servir de fundamento a un recurso de casación, como hemos dicho, entre otras muchas, en las SSTS de 28 de noviembre de 2001 , 30 de enero de 2002 , 16 de mayo de 2003 , 25 de mayo de 2004 y 1 de marzo de 2005 .

Más recientemente en la STS de 14 de noviembre de 2007 hemos afirmado que no cabe invocar la infracción del Art. 62.1 y 2 de la Ley 30/1992 por tratarse de normas de general aplicación que conforman todo procedimiento administrativo y que por si solas no permiten fundar el recurso de casación. Lo mismo acontece en relación con la invocación de los artículos 23 y 103.3 de la CE , pues lo que en el proceso se debate no es propiamente el derecho de acceder en condiciones de igualdad a funciones o cargos públicos, sino algo más limitado referente a la discrepancia que mantiene el recurrente en cuanto funcionario de carrera de la Sindicatura de Cuentas de la Generalidad Valenciana respecto de los procedimientos de acceso a los puestos de trabajo reservados a letrado previstos en la correspondiente relación de puestos de trabajo de aquella Sindicatura, cuestión para cuya resolución son determinantes sólo normas estrictamente autonómicas. Nos hallamos, pues, ante un caso en el que la invocación del Derecho estatal se hace con el propósito de tratar de abrir camino a un recurso de casación que no puede ser conocido por el Tribunal Supremo en virtud de los razonamientos que a continuación exponemos".

CUARTO.- A la vista de lo expuesto es claro que el recurso debe inadmitirse de acuerdo con lo dispuesto en el Art. 95.1 en relación con el 93.2.a) y 86.4 de la Ley de la Jurisdicción , puesto que atendiendo a lo afirmado con anterioridad, la Sentencia impugnada no es susceptible de recurso de casación. Esta misma decisión la hemos tomado con anterioridad ante un recurso de casación similar, con identidad de recurrente, reglamento objeto de impugnación originaria y argumentación del escrito de interposición (vid. STS de 15/6/2010, rec. 2540/2008 ).

En efecto, el examen de la sentencia recurrida no hace otra cosa que poner de manifiesto esta evidencia. Los dos motivos de casación invocan prácticamente los mismos preceptos, Art. 62.2 de la Ley 30/1.992, 9.3 de la Constitución, 13.3 y 13.4 y 41 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, Ley Orgánica 6/1.981, de 30 de diciembre, en relación con el Art. 149.1.18 de la Constitución, la Ley 7/1.985 , reguladora de las bases de régimen local. Artículos 3, 4.1 y 2, 45, 60 y Disposición Final Primera, y el Real Decreto 1.690/1.986 , así como el Art. 3.1 del Código Civil . A los que el segundo motivo añade los artículos 89.4, 35.f) y 73 de la Ley 30/1.992 y la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1.989, de 21 de diciembre .

Normas que a estos efectos son citadas de modo instrumental y que no fueron relevantes y determinantes del fallo recurrido y que no constan que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso y que no fueron consideradas por la Sala sentenciadora.

Dejando de lado los primeros fundamentos de Derecho que la Sentencia contiene y que se refieren en general a la doctrina del ejercicio de la potestad reglamentaria de la Administración atendiendo a la distinta naturaleza y clases de reglamentos, cuando la misma se enfrenta al análisis de cada uno de los preceptos del Decreto 185/2005, de 30 de agosto , por el que se aprobó el Reglamento de Demarcación Municipal de Andalucía y del Registro Andaluz de Entidades Locales que fueron impugnados por la recurrente, esos artículos se confrontan con la Ley 7/1993, de 27 de julio , reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía.

De modo que lo que se está aplicando por la Sala de instancia es Derecho autonómico cuya interpretación es de su única y exclusiva incumbencia, y si, en algún momento, se cita en la Sentencia algún precepto de normas estatales como incidentalmente ocurre con la Ley 7/1.985, de Bases de Régimen Local , la mención se ofrece para apoyar lo recogido en la Ley andaluza que es coincidente con la Ley de Bases del Estado.

Una única cuestión que puede resultar dudosa en los términos en los que se desarrolla la argumentación de la Sentencia se puede plantear en relación con lo que expone la misma en el vigésimo cuarto de sus fundamentos. En él se refiere a la impugnación de los Títulos IV y V del Reglamento que respectivamente se ocupan de la demarcación, deslinde y amojonamiento y del nombre y capitalidad de los municipios y de la entidades locales autónomas. Los mismos los declara nulos la Sentencia porque esas cuestiones no se contemplan en la Ley, y por ello el Reglamento no puede regularlo puesto que carece de habilitación legal para ello. También esa cuestión constituye interpretación de derecho autonómico y la Sala de instancia es competente para esa interpretación. Por otra parte esa declaración no deja en situación de orfandad reguladora a esas cuestiones porque al carecer de regulación reglamentaria, de acuerdo con la Disposición Adicional Primera del propio Decreto impugnado sería de aplicación supletoria en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma andaluza el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio , por el se aprobó el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, lo que, por otra parte, se infiere de la cláusula genérica de supletoriedad que al derecho del Estado confieren tanto el Art. 149.3 de la Constitución como el 10.1 del Estatuto de Autonomía andaluz.

Y por último en relación con la mención de la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1.989, de 21 de diciembre , sin perjuicio de que la misma se invoque sin mayor precisión, en nada afecta al contenido del Decreto puesto que el mismo es respetuoso con las declaraciones de aquélla en los puntos concretos en los que pudiera afectarle, como son los relativos a las competencias de la Comunidad Autónoma en relación con las entidades locales.

QUINTO.- Al inadmitirse el recurso procede de conformidad con lo dispuesto en el Art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacerse expresa condena en costas a la recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del precepto citado, señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de dos mil euros, dada la naturaleza del asunto y por ser esa la cifra que esta Sala señala para supuestos similares.

Que debemos declarar y declaramos la inadmisión del recurso de casación núm. 2.537/2.008, interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía, contra la sentencia de catorce de abril de dos mil dos ocho, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 727/2005 , que queda firme. Con expresa condena en costas, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho Quinto.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.