STS, 23 de Diciembre de 2010

El 13 de marzo de 2008, la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda dictó Resolución desestimatoria de la solicitud de compensación presentada por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de LŽAmpolla equivalente a las cuotas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) de los ejercicios 2004, 2005 y 2006, por importe de 475.342,65 euros, dejados de percibir por el citado Consistorio, como consecuencia de las bonificaciones reconocidas a la sociedad concesionaria de autopistas de peaje "Autopistas del Mare Nostrum, Sociedad Anónima (AUMAR)", así como los correspondientes intereses de demora.

En la referida Resolución se hacía constar:

1. Que AUMAR era titular de la concesión para la construcción, conservación y explotación de la autopista Tarragona-Valencia (Autopista AP-7), adjudicada por Decreto 2052/1971, concesión que había sido modificada por los Reales Decretos 1668/1993, 1674/1997 y 1061/2001, por lo que disfrutaba, conforme a la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Autopistas en Régimen de Concesión, de una bonificación del 95 por ciento de la cuota tributaria del IBI, para todos los terrenos destinados a la autopista y durante todo el periodo concesional (pág. 1).

2. Que eran aplicables al caso los argumentos contenidos en el fundamento jurídico Segundo de la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 559/1996 ), de acuerdo con los cuales «[n]o procede la compensación prevista en el artículo 721 de la Ley de Régimen Local de 1955, ni en el artículo 187 del Texto Refundido de disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, entonces vigentes, pues se referían al otorgamiento futuro de beneficios fiscales sobre tributos locales ya existentes, "con el fin de sustituir los rendimientos dejados de percibir, mientras que, [en este caso], al convertirse la Contribución Territorial Urbana en impuesto local ya existía el beneficio fiscal a favor del concesionario de la autopista, sin que, por tanto, el Ayuntamiento dejase de percibir rendimiento tributario alguno, puesto que con anterioridad no existían, dado que la Entidad local no percibía los rendimientos de la Contribución Territorial, al no ser un impuesto propio de ésta"».

3. Que «la Ley de Autopistas de 1972 no podía recoger expresamente ninguna compensación a favor de las Entidades locales, porque en aquel momento las Contribuciones Territoriales eran impuestos estatales y aquellas entidades no eran sujetos activos de las correspondientes relaciones jurídico-tributarias» (pág.4).

4. Que «no ha existido, ni existe, previsión presupuestaria ni voluntad por parte del poder legislativo para que se lleve a [e]fecto la pretendida compensación genérica a los ayuntamientos por los beneficios fiscales disfrutados por las concesionarias de autopistas» (pág. 5).

5. Que la obligación de compensación «no puede surgir de una genérica invocación del artículo 9, y menos aún, de la no exclusión expresa de la aplicación del mencionado artículo de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales», pues la «pretensión de inferir del silencio una voluntad favorable a la compensación contradice no sólo la reserva de Ley para el nacimiento de la obligación a compensar, sino además los principios básicos de interpretación de las normas admitidos en derecho y que se resumen en el apotegma de que del silencio nada puede inferirse» (pág. 6).

Disconforme con la anterior Resolución, la representación procesal del Ayuntamiento de LŽAmpolla interpuso, en fecha 19 de mayo de 2008, recurso contencioso-administrativo núm. 381/2008, formulando demanda mediante escrito presentado el 3 de septiembre de 2008 en el que alega que, «a la vista de la legislación y la jurisprudencia aplicables, resulta que el Ayuntamiento actor tiene derecho a que el Estado le compense por el importe de las bonificaciones fiscales de IBI de las que ha gozado la concesionaria de la autopista que transcurre por su término municipal durante los ejercicios 2004 a 2007, por cuanto se trata de unos beneficios fiscales concedidos por el Estado antes de la entrada en vigor de la LHL de 1988, que afectan directamente a la recaudación que, en caso de ausencia de tales beneficios, obtendría el Ayuntamiento actor, y sobre la base de la previsión normativa de compensación contenida en la legislación de Haciendas Locales previa a la LHL, en relación a unos ejercicios en los que el rendimiento del IBI correspondía claramente a la Hacienda municipal. Y que tal derecho debe extenderse también a los ejercicios futuros en los que la concesionaria de la autopista siga gozando del beneficio fiscal, hasta la extinción de éste» (pág. 10).

El 19 de noviembre de 2009, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó Sentencia estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo. El Tribunal, acogiéndose a determinados pronunciamientos de este Tribunal Supremo (Sentencia de 27 de mayo de 2002 ), comienza señalando que « no estamos » ante « un beneficio derivado de una norma tributaria, sino delante de un beneficio que procede específicamente de la Ley de Autopistas » (FD Segundo). Y, a continuación, añade que « [y]a desde el art. 721 del texto refundido de la ley de Régimen Local de 1955 venía establecido que el Estado quedaría subrogado en la obligación de pagar a las entidades Locales los importes de las exenciones que en lo sucesivo estableciera sobre tributos locales», y tal disposición normativa « tuvo continuación en el art. 187 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local »; posteriormente, « el art. 9.2 » de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), « que coincide en su redacción con la contenida en el art. 9.2 del real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en el que se apoya en sus razonamientos la Administración y el Abogado del Estado, está haciendo referencia a las leyes futuras, pero no afecta a lo que existía con anterioridad ». Por eso, « incluso la Disposición Transitoria Segunda 2 de la LHL, consagraba la continuación del beneficio del 95%» al que se refiere este recurso, « en el caso de que lo consideráramos, como pretende indebidamente la Administración, que tiene carácter tributario » (FD Tercero).

Sentado lo anterior, expone que « [c]uando se hace ampliación de la autopista para la construcción de nuevos carriles con posterioridad a la promulgación de la LHL, tiene la misma situación jurídica que la concesión primitiva » (FD Cuarto).

Finalmente concluye la Sala de instancia que « [n]uestra legislación responde ya de antiguo al principio de que, en aras de preservar la suficiencia financiera de los Entes Locales, en caso de que el Estado establezca un beneficio fiscal sobre tributos locales, el importe de tal beneficio debe ser compensado por el Estado al Ente local correspondiente », añadiendo que « la falta de previsión expresa en la Ley de Autopistas de 1972 de la compensación a las Corporaciones Locales por los beneficios, no significa que no proceda ésta, tanto más cuando la necesidad de compensar genéricamente a los Ayuntamientos por los beneficios fiscales disfrutados por las concesionarias de autopistas ha hallado su reflejo legislativo », por lo que « la Administración ha de satisfacer a las Corporaciones locales las cantidades que procedan por la compensación de la bonificación en el IBI establecida en la Ley de Autopistas » (FD Quinto ).

Contra la anterior Sentencia de 19 de noviembre de 2009, el Abogado del Estado, preparó, mediante escrito presentado el 3 de diciembre de 2009, recurso de casación, formalizando la interposición por escrito presentado el 19 de febrero de 2010, en el que, al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, formula un único motivo de casación en el que denuncia que la Resolución impugnada infringe el art. 9.2 y Disposición Transitoria 2ª.2 de la LRHL, y el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local.

El defensor de la Administración, una vez transcrito el art. 9.2 de la LRHL, invoca la Sentencia dictada por esta Sala el 18 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 559/96 ), FD 2, para distinguir claramente dos tipos de beneficio fiscal en relación con el impuesto sobre bienes inmuebles: «los establecidos en la propia [L]ey» de Haciendas Locales («exenciones y bonificaciones», previstas en los arts. «64 y 74, respectivamente») y «los que se establezcan, en el futuro, por otras leyes, único caso en el que la misma ley que otorgue el beneficio, deberá arbitrar fórmulas compensadoras», señalando que no sucede así «en el primer caso, ya que se encuentran compensados internamente por el sistema de financiación que la propia ley configura» (pág. 7 ).

A juicio del abogado del Estado, la norma rige «desde su entrada en vigor y para situaciones futuras» y, sin embargo, el caso aquí considerado se refiere a «situaciones anteriores, de beneficios fiscales reconocidos antes de esta Ley y cuya vigencia sanciona la Disposición Transitoria 2ª.2 » de la LRHL, «en términos de respeto de los derechos adquiridos, en virtud de normas anteriores que hubieran concedido beneficios en la antigua Contribución Territorial Urbana y que seguirán disfrutándolos en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles que sustituyó a la Contribución».

Dado que el Ayuntamiento de LŽAmpolla asocia el derecho a la compensación a una tesitura tal, el defensor de la Administración considera imprescindible «acudir a los orígenes del beneficio y contemplar, ya que el mandado del art. 9.2 no le es aplicable, si la normativa bajo la que se otorgó el beneficio del 95%, establecía la exigencia de compensación» (pág. 7). Y, después del relato histórico de la normativa que regula el beneficio fiscal, el Abogado del Estado constata que «en ningún momento las normas aplicables durante la vigencia de la concesión y del beneficio fiscal establecieron compensación mediante la subrogación en el caso de beneficios fiscales que no fuer[a]n exclusivamente exenciones» (pág. 9), siendo la Ley 39/1988 la que, por primera vez, en su art. 9 extendió «la posibilidad de compensar beneficios fiscales que no sean exenciones, en el bien entendido que el procedimiento de compensación es bien distinto».

Así -prosigue-, hasta esa Ley, «el procedimiento era el de la subrogación del Estado y ésta se producía automáticamente y por imperativo legal ( ex arts. 721 LRL 1955 y 187 de la Ley de Régimen Local de 1986 ), de tal modo que reconocida u otorgada la exención por el Estado éste quedaba subrayado en la obligación de compensar, en la Ley de Haciendas Locales (ex. Art. 9.2), será la propia ley que conceda el beneficio, la que determine la fórmula de compensación, hasta el extremo de que no establecida la fórmula, la compensación no tendría lugar» (pág. 10).

Sobre la base de cuanto antecede, la Administración recurrente sostiene que para que «la compensación pudiera operar, deberían darse, como mínimo, los presupuestos que la justificarían, es decir, un quebranto económico nacido del beneficio fiscal y así, si el quebranto no se produjera, la compensación no tendría causa de ser» (pág. 10); y en el presente supuesto -se dice-, el mencionado quebranto no tuvo lugar porque mientras que la Contribución Territorial Urbana fue estatal, esto es, hasta el 1 de enero de 1979, no hubo detrimento municipal alguno ya que «el destinatario de los rendimientos del tributo no era el ente local», y «[a] partir de convertirse en impuesto local, porque como el beneficio ya estaba establecido desde 1971, es claro que no dejó de percibir ningún rendimiento tributario puesto que el beneficio fiscal ya procedía de 1971, por lo que no pudo dejar de percibir un rendimiento que no existía», y así lo entendió la citada Sentencia «de 18 de mayo de 2000 » (pág. 11).

La representación procesal del Ayuntamiento de LŽAmpolla se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 19 de mayo de 2010, en el que se solicita la desestimación del recurso de casación.

En su escrito de oposición argumenta que «resulta evidente que el Ayuntamiento actor ha sufrido este quebranto económico como consecuencia de un beneficio fiscal otorgado en su día por el Estado a la concesionaria de la autopista, que hace en definitiva que el Ayuntamiento deje de percibir, durante toda la duración del beneficio fiscal, el 95% de la cuota del IBI del inmueble al que se circunscribe la autopista»; de modo que «[s]iendo el beneficio fiscal anterior a 1979, cuando en tal año la CTU se convirtió en un tributo local, se empezó a causar al Ayuntamiento actor un perjuicio económico susceptible de ser compensado por el Estado, y los ejercicios ahora reclamados [2004 a 2006] forman parte de ese periodo de generación de perjuicios al Ayuntamiento actor como consecuencia del establecimiento y mantenimiento de un beneficio fiscal a la concesionaria de la autopista por parte del Estado, que por ello debe compensar dicho perjuicio» (pág. 3).

En este sentido, la representación procesal del Ayuntamiento de LŽAmpolla sostiene, en primer lugar, que la «interpretación de los arts. 721 de la Ley de Régimen Local de 1955 y 187 del Real Decreto Legislativo 781/1986 es, además de excesivamente literalista, errónea». Por un lado, porque «una cosa es técnicamente una "exención" de un tributo, y de otra una "exención en el pago de los tributos", que bien puede comprender la exención total de dicho pago o una exención parcial», lo que supone que «incluso desde un punto de vista de la interpretación literal, la propuesta por la recurrente supone una limitación excesiva del concepto de "exención" tal como lo usa la legislación aplicable» (pág. 3). Y, por otro, porque «tampoco resulta admisible la interpretación que ofrece la recurrente si se tiene en cuenta el criterio interpretativo teleológico y sistemático», de acuerdo con el cual, «la intención del legislador era que el Estado, cuando concediese un beneficio fiscal que disminuyese los ingresos de un determinado Ayuntamiento, debía compensarlo (mediante subrogación en la obligación de pago) en la cantidad que el Ayuntamiento dejase de percibir», debiendo entenderse que esta previsión de subrogación «abarca todas las situaciones de concesión de beneficios fiscales por el Estado a favor de Empresas o Entidades sobre tributos locales, salvo previsión legal en contrario (que en este caso no se da)» (pág. 4).

En segundo lugar, opone la parte recurrida que, al igual que sostuvo la sentencia impugnada, «la continuación hasta determinada fecha, por mor de la Disposición Transitoria Segunda de la LHL, de un determinado beneficio fiscal sobre un tributo local, que resultaba compensable conforme al art. 187 del RDL 781/1986, sigue siendo también compensable por el Estado justamente hasta que dicho beneficio fiscal, en aquel caso concreto, deje de tener virtualidad y resultar aplicable» (pág. 4); de no entenderlo así, se produciría una «diferencia de trato» con otros Ayuntamientos en los que, por ejemplo, «se concediera la construcción de una autopista de peaje justo después de la promulgación de la LHL, los cuales cobrarían el 100% de las cuotas de IBI (como ya ocurre ahora respecto a las autopistas de peaje otorgadas después de 1988), sin soportar reducción alguna sobre ellas».

Por ello -concluye la parte recurrida-, «resulta indiferente la exégesis sobre el art. 9.2 de la LRHL, porque» no se está «ante un supuesto en el que proceda aplicar sus previsiones directamente (no se trata de un beneficio fiscal establecido ex novo con posterioridad a su promulgación para que [se] deb[a] atene[r] a las previsiones compensatorias de la norma legal que lo establezca), sin perjuicio de que reiter[a] la negación de que no se haya producido un detrimento económico para el Ayuntamiento reclamante de la compensación por el hecho de subsistir más allá de 1979 los efectos del beneficio fiscal previamente concedido a la concesionaria» (pág. 5).

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 22 de diciembre de 2010, se celebró la referida actuación en la fecha acordada.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Aguallo Aviles, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se interpone por el Abogado del Estado contra la Sentencia de 19 de noviembre de 2009, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, estimatoria parcial del recurso contencioso-administrativo núm. 381/2008 interpuesto por el Ayuntamiento de LŽAmpolla contra la Resolución de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, de 13 de marzo de 2008, sobre denegación del beneficio fiscal, compensación del IBI, ejercicios 2004 a 2006, ambos inclusive.

La referida Sentencia llegó a la conclusión de que, « [n]uestra legislación responde ya de antiguo al principio de que, en aras de preservar la suficiencia financiera de los Entes Locales, en caso de que el Estado establezca un beneficio fiscal sobre tributos locales, el importe de tal beneficio debe ser compensado por el Estado al Ente local correspondiente », de modo que « la falta de previsión expresa en la Ley de Autopistas de 1972 de la compensación a las Corporaciones Locales por los beneficios, no significa que no proceda ésta, tanto más cuando la necesidad de compensar genéricamente a los Ayuntamientos por los beneficios fiscales disfrutados por las concesionarias de autopistas ha hallado su reflejo legislativo » (FD Quinto).

Como se ha explicitado en los Antecedentes, contra la citada Sentencia de 19 de noviembre de 2009, el Abogado del Estado formula un único motivo de casación al amparo del art. 88.1. d) de la Ley Jurisdiccional, en el que alega la infracción del art. 9.2 y de la Disposición Transitoria 2ª.2, de la LRHL, así como del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local.

Aduce el defensor del Estado, en síntesis, que: a) desde la concesión del beneficio en 1971 hasta el 1 de enero de 1979, la cuestión de la compensación no se planteaba por tratarse a la sazón de un tributo estatal; b) a partir del 1 de enero de 1979, en que la contribución territorial urbana pasó a ser local y hasta la entrada en vigor del nuevo sistema instaurado por la Ley 39/1988, la compensación no estaba contemplada para casos que no fueran exención y sólo si se daban los supuestos de quebranto legitimadores de una compensación por subrogación; y c) durante la vigencia de la Ley 39/1988 tampoco existía norma que pudiere dar origen a una compensación hasta entonces inexistente, pues la fórmula que en ella se establece es para beneficios fiscales otorgados por leyes posteriores a la misma.

Frente a dicho recurso, la representación procesal del Ayuntamiento de LŽAmpolla presentó escrito solicitando la desestimación del mismo, por las razones que se han expuesto en los Antecedentes.

Descritos someramente los hechos sobre los que se plantea el debate, esta Sala ha de decidir si el Ayuntamiento de LŽAmpolla tiene derecho, como entiende el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a ser resarcido por el Estado debido a las sumas que dejó de percibir durante los años 2004 a 2006 como consecuencia del reconocimiento a la compañía concesionaria de autopistas AUMAR de una bonificación del 95 por 100 sobre la cuota de la contribución territorial urbana.

Para despejar la incógnita, no está de más dejar constancia de la evolución del marco normativo en la materia, a la que han atendido la Sala de instancia y las Administraciones que contienden en este litigio:

1) La Ley 55/1960, de 22 de diciembre, de carreteras en régimen de concesión, contempló la posibilidad de que el Gobierno concediese determinados beneficios fiscales a las personas físicas o jurídicas que se dedicasen a la explotación de carreteras en ese régimen (art. 6 ). En particular, aludió a las exenciones y bonificaciones previstas en la Ley de 24 de octubre de 1939 de protección a las nuevas industrias de interés nacional, que preveía una reducción de hasta el 50 por 100 en los impuestos, sin mayor precisión [art. 2.b)].

2) La Ley 41/1964, de 11 de junio, de Reforma del Sistema Tributario, dio a la contribución territorial urbana, en los artículos 28 y siguientes, la configuración que como impuesto estatal tuvo hasta el 1 de enero de 1979, en que pasó a ser un tributo local. Su texto refundido fue aprobado por Decreto 1251/1966, de 12 de mayo.

3) El Decreto 2052/1971, de 23 de julio, adjudicó inicialmente la concesión de la construcción de la autopista AP-7. En el art. 11 dispuso una bonificación fija del 95 por 100 en las cuotas que gravasen la riqueza urbana representada por la obra y los terrenos ocupados por la misma durante el plazo de la concesión.

4) La Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, explotación y conservación de autopistas, en régimen de concesión, ya con carácter general, contempló como beneficio fiscal una reducción de hasta el 95 por 100 en la base imponible de la contribución territorial urbana que recayese sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje [art. 12.a)], respetando los derechos adquiridos al amparo de la legislación anterior (disposición adicional 7ª ).

5) A partir del 1 de enero de 1979 y en virtud de Disposición Transitoria 1ª, punto 1, letra b), de la Ley 44/1978, de 8 de septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, la contribución territorial urbana pasó a ser un tributo local de carácter real, gestionado por el Estado.

6) El texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, abordó una nueva regulación de la contribución territorial urbana y derogó la ordenación de 1966. En el art. 263 reconoció una bonificación del 95 por 100 de las cuotas de la contribución territorial urbana sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje, cuando se hubiere reconocido expresamente en virtud de precepto legal, a favor de las entidades concesionarias de la construcción, conservación y explotación de dichas infraestructuras. La Sentencia dictada por esta Sala el 9 de diciembre de 1997 (rec. cas. en interés de la ley núm. 3944/96 ), FD Cuarto, consideró que este último precepto incurrió en ultra vires por volver al sistema de bonificación fija de un 95 por 100 en la cuota, previsto inicialmente, en lugar de mantener la bonificación variable de hasta un 95 por 100 en la base imponible dispuesta en la norma refundida.

7) La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL ), sustituyó la contribución territorial urbana por el impuesto sobre bienes inmuebles (arts. 61 a 78 ), sin que contemple una bonificación como la litigiosa. No obstante, en la disposición transitoria 2ª.2 reconoció a quienes al comienzo de la aplicación del impuesto sobre bienes inmuebles gozasen de cualquier clase de beneficio fiscal en la contribución territorial urbana el derecho a seguir disfrutándolo hasta la fecha de su extinción y, si no tuvieren fecha de disfrute, hasta el 31 de diciembre de 1992.

Así pues, el Estado otorgó un beneficio fiscal a AUMAR sobre un tributo propio, beneficio que se prolonga hasta la expiración del título concesional una vez que, a partir del 1 de enero de 1979, dicho gravamen paso a ser local, si bien de gestión estatal.

Para solventar el debate suscitado en este recurso de casación, debemos afirmar, de entrada, que no compartimos la premisa mayor de la ratio decidendi de la Sala de instancia, contenida en el quinto fundamento de su Sentencia. No constituye un principio "clásico" de nuestro sistema administrativo, fundado en la suficiencia financiera de los entes locales, que el Estado deba compensarles en todo caso y circunstancia por los beneficios que establezca sobre los tributos locales.

Se ha de recordar que el reconocimiento de la autonomía local, tanto en el plano doméstico (arts. 137 y 140 de la CE ) como en el internacional [Carta Europea de la Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y ratificada por España el 20 de enero de 1988 (BOE de 24 de febrero de 1989)], se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo indisponible por el legislador. Se trata de que tales instancias sean reconocibles como entidades dotadas de autogobierno ( SSTC 159/2001, FJ 4 ; y 240/2006, FJ 8). Nada más y nada menos. El constituyente no fue más allá de la proclamación de esa garantía institucional, a la que no dotó de una configuración concreta, tarea que defirió al legislador ordinario ( SSTC 32/1981, FJ 3 ; y 159/2001, FJ 4).

Así, pues, la autonomía local, una vez asegurado aquel contenido mínimo, constituye un concepto jurídico de contenido legal, de libre configuración para el titular de la potestad legislativa ( SSTC 170/1989, FJ 9 ; y 240/2006, FJ 8). Con carácter general, ese legislador es el estatal, en virtud de su competencia exclusiva en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18ª de la CE ), que ha de ejercer a través de la legislación reguladora de las bases del régimen local ( SSTC 159/2001, FJ 4 ; y 240/2006, FJ 8).

Tratándose de la dimensión económica, esa autonomía de la que gozan los entes locales tiene dos vertientes, la de los ingresos y la de los gastos. En el primer aspecto, el art. 142 de la CE, al señalar que las haciendas locales deben disponer de medios suficientes para el desempeño de sus funciones, no les garantiza la autonomía económico-financiera, sino idoneidad y la capacidad de los recursos propios "patrimoniales o tributarios" para el cumplimiento de sus funciones ( SSTC 96/1990, FJ 7 ; 166/1998, FJ 10 ; y 48/2004, FJ 10). En definitiva, la Constitución garantiza la suficiencia de los medios financieros de los entes locales no su autonomía financiera. Se trata de que dispongan de los caudales precisos para ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas ( SSTC 104/2000, FJ 4 ; y 48/2004, FJ 10). En la otra dimensión, la de los gastos, el art. 142, en conexión con el art. 137, los dos de la Norma Suprema, no sólo consagra el mencionado principio de suficiencia, sino la autonomía, entendiéndola como la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias locales ( SSTC 109/1998, FJ 10 ; y 48/2004, FJ 10).

La misma visión proporciona la Carta Europea de Autonomía Local, cuyo artículo 9 habla de recursos propios suficientes y proporcionados para el ejercicio de las propias competencias (apartados 1 y 2).

De este bloque de doctrina, que hemos reproducido con las mismas o parecidas palabras en nuestras Sentencias de 20 de febrero de 2009 (rec. cas. núms. 3949/2006, FD 5 ; 3966/2006, FD 6 ; 4480/2006, FD 5 ; 4678/2006, FD 6 ; y 5110/2006, FD 6); de 11 de junio de 2009 (rec. cas. núm. 5940/2007), FD 5 ; de 2 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 255/2007), FD 6 ; y de 8 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 5765/1997 ), FD 5, se obtiene que nuestra Constitución y las normas internacionales que nos vinculan garantizan la suficiencia financiera de los entes locales, pero no imponen que, cuando el Estado dispone beneficios fiscales sobre tributos de esos entes, deba compensarles por el importe que dejan de ingresar debido a la ventaja. Esta Sala no encuentra ningún otro origen posible para ese "antiguo principio" de nuestra legislación al que los jueces de la instancia aluden en el frontispicio del quinto fundamento jurídico de su Sentencia.

Siendo así, se ha de concluir que corresponde al legislador ordinario, respetando el núcleo indisponible de la autonomía local y garantizando esa suficiencia, disciplinar los instrumentos para que, en casos como el actual, esa autonomía y esta suficiencia queden salvaguardadas. Alcanza así, protagonismo el art. 9.2 de la LRHL, que la Sala de instancia, de forma consciente, inaplica (véase el antepenúltimo párrafo del fundamento tercero de la sentencia recurrida).

Dicho art. 9.2, (párrafo único, en principio, primero, después) ha permanecido invariable a lo largo de las sucesivas intervenciones legislativas [la de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, art. 18.5º ; y la de Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, siendo su tenor el siguiente:

Las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan: dichas fórmulas tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades locales, procedente de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales

Este precepto no es una creación ex novo del legislador de 1988, sino que tiene precedentes en la legislación en materia de régimen local (tal vez aquí se encuentre la razón por la que la Sala de instancia dice que «nuestra legislación responde ya de antiguo al principio [...]»). En efecto, el art. 721 del texto articulado de 1955 de la Ley de Bases de Régimen local disponía, en su apartado 1, que «en lo sucesivo, cuando el Estado otorgue exención de derechos y tasas y arbitrios provinciales y municipales a alguna Empresa o Entidad, quedará subrogado en la obligación de abonar a la Corporación local respectiva el importe de los mismos con arreglo a los tipos de gravamen vigentes en la fecha del otorgamiento, salvo disposición legal en contrario». El texto refundido de 1986 reprodujo la misma norma en el art. 187.1.

Hemos dicho que esa previsión, que se aplicaba también a las bonificaciones [ Sentencia de 29 de junio de 1989 (rec. apel. núm. 1529/1988 ), FD 3], actuaba cuando el beneficio tributario se otorgaba a título particular, esto es, como rezaba el precepto, a favor de «alguna Empresa o Entidad», «con el carácter singular definido por el adjetivo determinativo "alguna", referente a "determinado" sujeto pasivo» [ Sentencias de 27 de junio de 1988 (rec. apel. núm. 1106/1987), FD 3 ; y de 12 de julio de 1996 (rec. apel. núm. 11086/1991 ), FD 4]. Esta solución jurisprudencial se explica porque, según hemos recordado en la Sentencia de 13 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 3826/2003 ), FD Segundo, en el interrogante de si los Ayuntamientos deben soportar o no la carga o el gasto fiscal inherente a las bonificaciones que haya concedido el Estado, reflejo del enfrentamiento entre los intereses generales de la nación y los locales de los municipios, la repuesta ha de ser positiva, pues «es justo y necesario que los municipios soporten su parte de carga o coste presupuestario de las exenciones y bonificaciones, cuando el motivo o la razón que las justifica es el interés general» [ Sentencias de 17 de enero de 1997 (rec. apel. núm. 11879/1991), FD 5 ; de 26 de junio de 1997 (rec. apel. núm. 4447/1992), FD 2 ; y de 3 de julio de 1997 (rec. apel. núm. 6683/1992 ), FD 2]. Por ello, el «derecho municipal a la compensación» se aplica a los beneficios fiscales de matiz subjetivo, pero no a los que se atribuyen a una actividad provechosa para la economía nacional en general ( Sentencia de 3 de julio de 1997, cit., FD 3).

La idea, presente en los textos normativos de 1955 y 1986, de que no actúa en todo caso y circunstancia la subrogación en el pago de las cantidades dejadas de ingresar a consecuencia de los beneficios sobre los tributos locales otorgados por las administraciones ajenas a la municipal se encuentra presente en el art. 9.2 de la LRHL, al remitir a las fórmulas de compensación que establezcan las propias leyes en las que se disponen los beneficios fiscales, que deben tener en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos locales procedentes de los tributos respecto de los que se reconocen dichos beneficios.

En definitiva, ni los compromisos internacionales asumidos por España, ni nuestra Constitución ni la legislación ordinaria imponen, de forma ineluctable, al Estado la obligación de transferir a los ayuntamientos las cantidades que dejen de percibir como consecuencia de los beneficios fiscales que haya otorgado u otorgue sobre tributos locales. A la luz de los preceptos citados caben otras fórmulas de compensación, pues deben tenerse presente las capacidades de crecimiento futuro de los recursos de las entidades locales procedentes de los tributos respecto de los que establezcan los beneficios fiscales. El único límite estriba en la salvaguarda de la suficiencia financiera de los entes locales afectados y, por su cauce, del núcleo indisponible de la autonomía local. Y desde luego, ningún dato se ha ofrecido en este proceso, ni puede inferirse de los autos, susceptible de autorizar la conclusión de que la denegación por el Estado de la compensación solicitada por el Ayuntamiento de LŽAmpolla haya sido el detonante de que carezca de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido constitucionalmente encomendadas.

Y llegados a este punto, se hace presente una idea que ha inspirado el debate en esta sede y que tiene que ver con la evolución del tributo cuyo beneficio fiscal ordena compensar la Sala de instancia.

Cuando la bonificación fue reconocida, la contribución territorial urbana era un tributo estatal, de modo que su recaudación formaba parte de la partida de ingresos del presupuesto del Estado. Desde el 1 de enero de 1979 se transformó en un impuesto local, aunque siguió gestionándolo el Estado, destinado a nutrir las arcas de los distintos municipios. A partir de 1988 aquella contribución, así como la rústica y pecuaria, desaparecieron para formar e integrar el nuevo impuesto municipal sobre bienes inmuebles, aunque los sujetos pasivos que tenían reconocido el beneficio en aquel impuesto siguieron disfrutando del mismo en relación con el nuevo hasta el 31 de diciembre de 1992 o, en su caso, hasta la expiración del tiempo por el que la ventaja fue otorgada.

De este modo, cuando el Ayuntamiento de LŽAmpolla comenzó a cobrar la cuota debida por «AUMAR» no dejó de ingresar sumas que antes recibiera, circunstancia que nos permite negar [ Sentencia de 18 de mayo de 2000 (rec. contencioso-administrativo 559/1996 ), FD 2] que, en tal tesitura, haya sufrido un detrimento patrimonial, «pues la cuota tributaria que, desde un primer momento, percibió [...] reflejaba la reducción propia del referido beneficio fiscal». En otras palabras, los ayuntamientos, por la permanencia del beneficio no pasaron a recaudar «menores rendimientos de los que venían recibiendo, porque el beneficio existía con anterioridad respecto de los que la nueva figura tributaria venía a sustituir».

Siendo así, resulta imposible concluir que por el establecimiento del beneficio y por su transitoria continuidad se ponga en entredicho la suficiencia financiera de los Ayuntamientos afectados, quedando, por imposición constitucional, obligado el Estado a compensarles. Tampoco, ya desde la legalidad ordinaria, nace ese deber, puesto que el art. 9.2, como antes el art. 721 del texto articulado de 1955 y el 187 del texto refundido de 1986, se refiere a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales, « vinculando la compensación a la sustitución de los recursos dejados de percibir », sin perjuicio de que tal precepto, el art. 9.2 de la LRHL, « no se refiere a los beneficios fiscales regulados por dicha Ley ni a los ya creados en ella ni al reconocimiento de la vigencia transitoria de los existentes con anterioridad: se constriñe a los que puedan establecerse más allá de sus previsiones » (véase la Sentencia de 18 de mayo de 2000, cit., FD 2).

Como ya hemos señalado, el art. 9.2 de la Ley 39/1988 se refiere únicamente a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales. Pero es que, además, resulta más que dudosa la eficacia vinculante que la citada Ley Reguladora de las Haciendas Locales puede tener en este punto sobre el legislador estatal futuro. Tal vinculación, en principio, sólo podría ser mantenida si se llegara a la convicción de que la Ley 39/1988 forma parte del llamado "bloque de la constitucionalidad" o que, al menos, en virtud de la Constitución, tiene una peculiar naturaleza y fuerza de obligar. Sin embargo, esta especial posición sólo ha sido expresada por nuestro Tribunal Constitucional en relación con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que ha sido definida como el « cauce y el soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional » de la autonomía local ( STC 159/2001, FJ 4); norma que, aunque, según la última doctrina, no se integraría en dicho "bloque de la constitucionalidad" (pese a que así lo sostuvieron las SSTC 27/1987, FJ 5 ; 109/1998, FFJJ 5 y 12; y 159/2001, FJ 4, parece que se tal tesis se ha abandonado en la STC 240/2006, FJ 8), por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el art. 137 de la CE, « tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico » ( SSTC 259/1988, FJ 2 ; y 159/2001, FJ 4).

A la luz de la doctrina que acabamos de sintetizar, difícilmente puede mantenerse que el art. 9.2 de la LRHL contenga un mandato vinculante para el legislador estatal que establezca en el futuro beneficios fiscales en los tributos locales, máxime si se tiene en cuenta que, como ya hemos apuntado, es al propio Estado, a tenor de la competencia exclusiva que en materia de hacienda general le otorga el art. 149.1.14ª de la CE, a quien, a través de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias, incumbe en última instancia hacer efectivo el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales [ STC 48/2004, FJ 10; en el mismo sentido, SSTC 179/1985, FJ 3 ; 96/1990, FJ 7 ; 237/1992, FJ 6 ; 331/1993, FJ 2 b); 171/1996, FJ 5 ; 233/1999, FFJJ 22 y 4 b); y 104/2000, FJ 4], valorando en cada momento histórico si los Ayuntamientos disponen de medios suficientes para ejercer sus competencias.

Las anteriores reflexiones conducen a la estimación del recurso del Abogado del Estado y a la casación de la sentencia impugnada, pues en ella la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid resuelve aplicando un criterio contrario al ordenamiento jurídico, criterio que, por cierto, ha modificado recientemente en la Sentencia de 7 de mayo de 2010 (rec. núm. 38/2009 ) en virtud de argumentos semejantes a los que ahora sentamos en esta sentencia.

Resolviendo el debate en los términos en los que viene suscitado [artículo 95.2.d) de la Ley 29/1998 ] hemos de desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de LŽAmpolla (Tarragona) contra la Resolución dictada el 13 de marzo de 2008 por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, que denegó a dicha Corporación local la compensación de 475.342,65 euros, más sus intereses legales, importe de la bonificación en la cuota del impuesto sobre bienes inmuebles de que disfrutó durante los años 2004 a 2006 la compañía AUMAR concesionaria de la autopista AP-7 (Tarragona-Valencia).

Tal desenlace no vulnera, contrariamente a lo pretendido por el recurrente, el principio de igualdad de los Ayuntamientos que soportan calzadas de peaje, cuyos concesionarios disfrutan de la bonificación controvertida, con relación a aquellos otros en los que se concediera la construcción de una autopista de peaje justo después de la promulgación de la LRHL, los cuales cobrarían el 100 por 100 de las cuotas de IBI, porque las respectivas situaciones no resultan comparables a efectos de realizar el juicio de contraste que impone tal principio. Así lo viene considerando el Tribunal Constitucional al señalar que, aunque el art. 14 CE ampara la igualdad ante la Ley, ello « no impide que a través de cambios normativos se ofrezca un tratamiento desigual a lo largo del tiempo ». En efecto, « el principio de igualdad ante la Ley no exige que todas las situaciones, con independencia del tiempo en que se originaron o en que se produjeron sus efectos, deban recibir un tratamiento igual por parte de la Ley, puesto que con ello se incidiría en el círculo de competencias atribuido constitucionalmente al legislador y, en definitiva, en la natural y necesaria evolución del ordenamiento jurídico » . Y añade que, «[l]a desigualdad de trato entre diversas situaciones derivada únicamente de un cambio normativo y producida tan sólo por la diferencia de las fechas en que cada una de ellas tuvo lugar, no encierra discriminación alguna, y no es contraria al principio de igualdad ante la Ley » (entre otras, SSTC 119/1987, de 9 de julio, FJ 3 ; 88/1991, de 25 de abril, FJ 2; en parecidos términos, SSTC 110/2004, de 30 de junio, FJ 5 ; 54/2006, cit., FJ 5 ; y 306/2008, de 7 de octubre, FJ 6; y AATC 113/1996, de 29 de abril, FJ 3 ; y 352/2007, de 24 de julio, FJ 3). La aplicación de la doctrina constitucional conlleva que no se requiera mayor esfuerzo argumental para dejar constancia de que, desde la perspectiva en que lo plantea el Ayuntamiento recurrente, no existe el menor asomo de infracción del art. 14 de la CE.

La estimación del recurso de casación determina, en aplicación del art. 139.2 de la LJCA, que no proceda hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en su tramitación, sin que, en virtud del apartado 1 del mismo precepto, se aprecien circunstancias de mala fe o de temeridad que obliguen a imponer expresamente a una de las partes las costas de la instancia.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución

Estimar el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la Sentencia dictada con fecha de 19 de noviembre de 2009 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 381/2008, Sentencia que casamos y anulamos. Sin costas.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo núm. 381/2008 formulado por el AYUNTAMIENTO DE LŽAMPOLLA contra la Resolución de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, de 13 de marzo de 2008. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Juan Gonzalo Martinez Mico Emilio Frias Ponce Angel Aguallo Aviles Jose Antonio Montero Fernandez Ramon Trillo Torres PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Angel Aguallo Aviles, estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que, como Secretaria de la misma CERTIFICO.