STS 3567/2007, 8 de Noviembre de 2010

En el recurso nº 6/2007, seguido en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional por el trámite especial para la protección de los derechos fundamentales, el 26 de febrero de 2009 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO

DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la REAL FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE FUTBOL (RFEF), contra la ORDEN ECI/3567/2007, de 4 de diciembre a que las presentes actuaciones se contraen, y sin que se aprecien las vulneraciones de derechos fundamentales denunciadas.

Sin imposición de costas".

Contra dicha resolución preparó recurso de casación la Real Federación Española de Fútbol, que la Sala de la Audiencia Nacional tuvo por preparado por providencia de 13 de marzo de 2009, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 6 de mayo de 2009, el procurador don Isacio Calleja García, en representación de la Federación recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, pidió a la Sala que

"a) se sirva tenerme por comparecido y parte en la representación que ostento, ordenando que se entiendan conmigo las sucesivas actuaciones; y,

2. por interpuesto en tiempo y forma recurso de casación en su día preparado contra la Sentencia de 26 de febrero de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Tercera) de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo 6/2007, que se ha seguido por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales, interpuesto contra la Administración del Estado, lo admita y, previos los trámites legales,

3. dicte sentencia dando lugar al mismo, casando y anulando la Resolución judicial recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho".

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones, en principio, a la Sección Sexta y, posteriormente, a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos, y, por providencia de 11 de diciembre de 2009, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y al Ministerio Fiscal para que formalizaran su oposición.

Evacuando el traslado conferido, el Abogado del Estado se opuso al recurso por escrito presentado el 2 de febrero de 2010 en el que suplicó a la Sala que desestime el recurso y confirme la sentencia recurrida, con imposición de las costas causadas.

El Fiscal, con fundamento en las consideraciones expuestas en su escrito de 1 de febrero de 2010 solicitó sentencia declarando no haber lugar al recurso, asimismo, pidió que se impongan las costas a la parte recurrente.

Mediante providencia de 9 de junio de 2010 se señaló para la votación y fallo el día 3 de noviembre de este año, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.

La Real Federación Española de Fútbol (RFEF) impugnó por el procedimiento de protección de los derechos fundamentales la Orden ECI/3567/2007, de 4 de diciembre, por la que se regulan los procesos electorales en las Federaciones Deportivas Españolas. A su entender, era contraria al derecho de asociación que reconoce el artículo 22 de la Constitución. Subsidiariamente, pretendía que se declararan nulos por la misma razón los artículos 2.3 (celebración de las elecciones coincidiendo con el año de celebración de los Juegos Olímpicos de Verano), 3 (contenido del reglamento electoral); 4 (procedimiento de aprobación del reglamento electoral); 10.3 (porcentajes de representación de los distintos estamentos en la Asamblea General); 12 (Comisión Gestora) y su disposición transitoria única (plazo de tres meses para la adaptación de los Estatutos).

En la demanda la RFEF explicaba que la Orden infringía el derecho fundamental de asociación porque interfería la libertad de organización y funcionamiento interno que le corresponde como asociación privada imponiéndole determinadas reglas y procedimientos para la elección y sustitución de los miembros de los órganos de gobierno y representación.

La sentencia cuya casación se pretende desestimó el recurso en virtud de los siguientes fundamentos. En primer lugar, recuerda que en nuestro ordenamiento las federaciones deportivas son entidades privadas con personalidad jurídica propia que, además de sus propias funciones ejercen por delegación funciones públicas, condición en la que actúan como agentes colaboradores de la Administración. Todo ello según el artículo 30 de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte .

Subraya que no es lo mismo una asociación deportiva que una federación deportiva y critica a la demanda que su argumentación no tenga en cuenta esas funciones públicas administrativas confiadas a las federaciones. Cita al respecto la sentencia del Tribunal Constitucional 67/1985 de la que reproduce parte destacando que son asociaciones distintas de las previstas en el artículo 22 de la Constitución y que las las leyes pueden establecer para ellas requisitos no previstos en ese precepto. Llama la atención la Audiencia Nacional sobre la circunstancia de que la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, disponga en su artículo 1.3 que se regirán por su legislación específica, además de los partidos políticos, los sindicatos y las organizaciones empresariales, las iglesias, confesiones y comunidades religiosas y las asociaciones de consumidores y usuarios, las federaciones deportivas así como cualesquiera otras reguladas por leyes especiales. Esa circunstancia lleva a la sentencia a rechazar todos los argumentos que la RFEF hacía valer contra la Orden en virtud de las que consideraba infracciones de esa Ley Orgánica 1/2002 .

Seguidamente, señala que el artículo 31.6 de la Ley 10/1990 habilita el desarrollo reglamentario de los criterios legales sobre los estatutos, la composición, funciones y duración del mandato de sus órganos de gobierno y representación, así como sobre la organización complementaria de las federaciones deportivas españolas y que la Orden recurrida hace uso de esa autorización. Insiste en que es el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo por parte de las federaciones deportivas lo que avala las diferentes reglas de tutela y control que la Administración del Estado puede ejercer sobre ellas. Además, apunta que en ese desarrollo reglamentario al que remite la propia Ley 10/1990 se ha dictado el Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre Federaciones Deportivas Españolas, cuya disposición final primera autoriza al Ministro de Educación y Ciencia para dictar cuantas normas sean necesarias para su desarrollo y aplicación. Y que esa disposición general establece (artículo 14 ) que el desarrollo de los procesos electorales se regulará reglamentariamente y que su artículo 15 prescribe esta organización:

"1. La Asamblea General es el Órgano superior de las Federaciones deportivas españolas, en el que podrán estar representadas las personas físicas y Entidades a que se refiere el artículo 1 del presente Real Decreto . Sus miembros serán elegidos cada cuatro años, coincidiendo con los años de juegos olímpicos de verano, por sufragio libre y secreto, igual y directo, entre y por los componentes de cada estamento de la modalidad deportiva correspondiente y de acuerdo con las clasificaciones y en la proporción que establezcan las disposiciones complementarias de este Real Decreto, en razón de las peculiaridades que identifican a cada Federación."

Recuerda después los antecedentes de la Orden impugnada --las de 28 de abril de 1992, 11 de abril de 1996, 8 de noviembre de1999 y la Orden ECD/452/2004, de 12 de febrero, antecedente inmediato de la aquí recurrida. Y que antes de la Ley 10/1990 ya se había regulado la misma materia por la Orden de 2 de julio de 1984 por la que se dictan instrucciones para la elección de los Plenos Federativos y de los Presidentes de las Federaciones deportivas españolas y para la renovación de sus estatutos, la Orden de esa misma fecha que estableció los criterios para la constitución de los Plenos federativos de las Federaciones deportivas españolas, y la Orden de 9 de marzo de 1988 por la que se establecen instrucciones para la elección de Plenos federativos y Presidentes. Pues bien, afirma la sentencia que, en ese panorama, la ahora cuestionada no era una novedad, vista la intervención reguladora fundada en el control estatal del ejercicio de funciones públicas delegadas que expresan esas disposiciones. De ahí que concluya que la Orden ECI/3567/2007, de 4 de diciembre, por la que se regulan los procesos electorales en las Federaciones deportivas españolas, examinada desde la estricta perspectiva propia del proceso especial seguido, no vulnera el artículo 22 de la Constitución cuando regula, dándoles uniformidad, los procesos electorales en las federaciones deportivas españolas.

La RFEF dirige un único motivo de casación contra esta sentencia. Se apoya en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción y consiste en atribuirle la infracción del artículo 22 de la Constitución y de la doctrina que sobre él ha sentado el Tribunal Constitucional, precisamente, en la sentencia 67/1985 . A ese respecto, critica a la sentencia por fijarse solamente en una parte de sus fundamentos de Derecho, obviando que también dice que las federaciones deportivas no son corporaciones de Derecho Público ni asociaciones obligatorias sino instituciones privadas, en particular, asociaciones de carácter privado a las que se atribuyen funciones públicas de carácter administrativo. También recuerda que la exposición de motivos de la Ley Orgánica 1/2002 advierte que el régimen general del derecho de asociación en ella establecido ha de ser compatible con las modalidades específicas reguladas en leyes especiales, entre otras, para las asociaciones deportivas. Y que la exposición de motivos de la Ley 10/1990 expresamente reconoce la naturaleza jurídico-privada de las federaciones al tiempo que precisa que las funciones públicas de carácter administrativo que se les encomiendan y justifican la tutela y el control sobre ellas de la Administración del Estado han de conjugarse "con un absoluto y exquisito respeto de los principios de autoorganización que resultan compatibles con la vigilancia y protección de los intereses públicos en presencia".

Desde estos presupuestos dice la RFEF que la peculiaridad de las federaciones en la que insiste la sentencia, si bien justifica la tutela y el control administrativo no ampara "la facultad omnímoda de la Administración para imponer una organización determinada absolutamente por ella ni mucho menos "dirigir" sus procesos electorales hasta el grado máximo que lo ha hecho con la Orden Ministerial impugnada". Subraya, además, que sólo las funciones que les encomienda el artículo 33 de la Ley 10/1990 justifican ese control y ninguna de ellas se refiere a la elección de los responsables federativos. Del mismo modo, el artículo 3 del Real Decreto 1835/1991 únicamente se refiere a la Junta de Garantías Electorales. De ahí que diga la RFEF, que de esas previsiones a la creación de un Derecho de los procesos electorales por Orden Ministerial hay un larguísimo trecho constitucionalmente inaceptable.

Cuanto está planteando, nos dice la recurrente, no son cuestiones de legalidad ordinaria ajenas a este proceso especial ya que ponen de relieve la falta de respeto al contenido esencial del derecho de avocación por parte de esta Orden. Orden que, además, no se ajusta a la Ley. En efecto, continúa el motivo, no sólo infringe la Ley Orgánica 1/2002 sino también la Ley 10/1990 pues una simple Orden no es cauce adecuado para una regulación tan pormenorizada de la organización de los procesos electorales federativos. Ni en la Ley ni en el Real Decreto 1835/1991, insiste, se autoriza a reglamentar la materia electoral sino solamente el desarrollo de los procesos electorales. Y no es legalidad ordinaria cuanto afecta al respeto del sistema de fuentes del Derecho.

Por último, rechaza que la falta de impugnación de las Órdenes precedentes determine la constitucionalidad de la vigente y niega que el propósito de regular los procesos electorales de las federaciones deportivas para dotarles de uniformidad sirva para excluir la infracción del derecho fundamental de asociación.

El Abogado del Estado se ha opuesto a este motivo.

Además de remitirse a los que considera acertados razonamientos de la sentencia recurrida, indica que esta Sala en su sentencia de 16 de diciembre de 2009 (recurso 178/2007 ) ya se ha pronunciado sobre la cuestión debatida al enjuiciar el Real Decreto 1026/2007, de 20 de julio, en cuyo desarrollo se dictó la Orden aquí impugnada. Reproduce estos párrafos de su fundamento cuarto:

"Del examen pormenorizado de la Ley del Deporte no puede obtenerse otra conclusión que no sea la de que el Real Decreto cuya impugnación decidimos es conforme a Derecho. De los principios que rigen la Ley del Deporte es posible concluir la muy importante trascendencia social que supone el fenómeno deportivo en la sociedad española, que va desde la práctica del deporte como medio de proporcionar valores de convivencia, hasta la imperiosa necesidad de regular innumerables aspectos del deporte en relación con las asociaciones deportivas, clubes, federaciones, sociedades anónimas deportivas, ligas profesionales, presencia del deporte español en el ámbito internacional precisamente a través de las respectivas federaciones españolas únicas representantes del deporte nacional en ese ámbito, prohibición del uso de sustancias nocivas, tributación y financiación de esas sociedades y muchos otros que justifican la necesidad de regulación por las distintas Administraciones de algunos aspectos de esa actividad sin interferir en la libertad de autoorganización que en la mayor medida posible debe salvaguardarse en lo esencial".

Y añade que, más adelante, esa misma sentencia "deja claro que las Federaciones deportivas no son asociaciones del artículo 22 de la Constitución".

El Ministerio Fiscal propugna la desestimación del recurso de casación.

Al explicar su posición distingue las dos cuestiones o problemas planteados por el motivo: la vulneración del principio de jerarquía normativa por la Orden recurrida y la directa vulneración del contenido esencial del derecho de asociación en su vertiente de derecho a la libre organización interna. La primera la considera de legalidad ordinaria y ajena a este proceso sin perjuicio de que la sentencia la examinase y resolviese correctamente. En todo caso, afirma el Ministerio Fiscal que, aun desde esa perspectiva de legalidad ordinaria, la Orden, aparte de contar con habilitación legal, "no regula más ni distinto de lo establecido por normas de rango jerárquico superior (Ley 10/1990 y R.D. 1835/1991 ) que le han servido de cobertura".

Sobre el segundo aspecto dice que, además del Tribunal Constitucional, también esta Sala se ha pronunciado sobre la naturaleza de las federaciones deportivas y subraya que su doctrina ha quedado plasmada en los artículos 30 de la Ley 10/1990 y 1 del Real Decreto 1835/1991 . Y que la clave está en que estas federaciones, además de ser asociaciones privadas, actúan como agentes de la Administración cuando ejercen en la vida social las funciones públicas de carácter administrativo que se detallan en el artículo 33 de la Ley 10/1990. Esa circunstancia, prosigue, habilita al Gobierno para exigirles determinados requisitos, entre ellos los introducidos por la Orden recurrida que --según explica su preámbulo-- se dirigen a solucionar los principales conflictos en materia electoral y a asegurar el debido cumplimiento de la doctrina de la Junta de Garantías Electorales. En definitiva, termina el Ministerio Fiscal, la señalada singularidad de estas federaciones explica que no puedan tener una libertad absoluta de configuración interna ya que su existencia y actividad debe orientarse también al cumplimiento de los fines de interés general reconocidos en el artículo 43 de la Constitución. Y esto significa que

"(...) sus máximos órganos de gobierno y representación, como son la Asamblea General (artículo 15 del R.D. 1835/1991 ) y el Presidente (artículo 17 del R.D. 1835/1991 ) de cada Federación en cuanto que son los que han de tomar las decisiones más importantes que afectan al normal ejercicio de las competiciones deportivas oficiales dentro del Estado, habrán de regirse por un proceso de nombramiento que garantice de modo uniforme para todas las Federaciones Deportivas el principio de representatividad democrática, respondiendo también a los deseos y legítimas expectativas de los componentes de cada estamento de la modalidad deportiva correspondiente que son los que, en definitiva, les eligen".

Efectivamente, como nos advierte el Abogado del Estado, la sentencia de 16 de diciembre de 2009 (recurso 178/2007 ) se ha pronunciado sobre diversos extremos que guardan relación con lo debatido en este proceso. Recordemos que inadmitió el recurso que don Segismundo interpuso a título personal contra el Real Decreto 1026/2007, de 20 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, de Federaciones Deportivas Españolas y Registro de Asociaciones Deportivas, y desestimó el que contra esa misma disposición general interpusieron la RFEF y las Federaciones de Madrid, Comunidad Valenciana, Castilla y León, Asturias, la Vasca, la Guipuzcoana, la Canaria Interinsular de Las Palmas de Gran Canaria y la Melillense.

De ellos conviene tener presente que el recurso atribuía al Real Decreto la vulneración del derecho fundamental de asociación y de la Ley Orgánica 1/2002 porque, para los actores, coarta la libertad de organización y funcionamiento interno de las federaciones deportivas al regular la composición de las Comisiones Gestoras de forma que la Junta Directiva o su Presidente solamente nombren a seis de sus doce miembros designando los otros seis la Comisión Delegada de la Asamblea General. Ese desplazamiento de la Junta infringiría, para los recurrentes, la alegada libertad interna sin que el ejercicio de funciones públicas que corresponde a estas federaciones lo justificase. Pues bien, destaca esta sentencia:

"la muy importante trascendencia social que supone el fenómeno deportivo en la sociedad española, que va desde la práctica del deporte como medio de proporcionar valores de convivencia, hasta la imperiosa necesidad de regular innumerables aspectos del deporte en relación con las asociaciones deportivas, clubes, federaciones, sociedades anónimas deportivas, ligas profesionales, presencia del deporte español en el ámbito internacional precisamente a través de las respectivas federaciones españolas únicas representantes del deporte nacional en ese ámbito, prohibición del uso de sustancias nocivas, tributación y financiación de esas sociedades y muchos otros que justifican la necesidad de regulación por las distintas Administraciones de algunos aspectos de esa actividad sin interferir en la libertad de autoorganización que en la mayor medida posible debe salvaguardarse en lo esencial".

Se fija, luego, en que el artículo 30 de la Ley 10/1990 las define como "Entidades privadas, con personalidad jurídica propia, cuyo ámbito de actuación se extiende al conjunto del territorio del Estado, en el desarrollo de las competencias que le son propias, integradas por Federaciones deportivas de ámbito autonómico, Clubes deportivos, deportistas, técnicos, jueces y árbitros, Ligas Profesionales, si las hubiese, y otros colectivos interesados que promueven, practican o contribuyen al desarrollo del deporte". Y en que dispone que las "Federaciones deportivas españolas, además de sus propias atribuciones, ejercen, por delegación, funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración pública". Por eso, concluye que es obvio que "una declaración como esa no se hace si de asociaciones a las que se refiere el art. 22 de la Constitución estuviéramos tratando".

También tiene presente que el artículo 31 establece lo siguiente en sus apartados 1 y 2 :

"1. Las Federaciones deportivas españolas regularán su estructura interna y funcionamiento a través de sus Estatutos, de acuerdo con principios democráticos y representativos. 2. Son órganos de gobierno y representación de las Federaciones deportivas españolas, con carácter necesario, la Asamblea General y el Presidente".

Continúa repasando ese artículo que se ocupa en su apartado 3 de los electores y elegibles para esos órganos y en el 4 señala quienes serán también electores y elegibles para los cargos de Presidente mientras que en el 5 permite que los procesos electorales se efectúen, cuando corresponda, a través de las estructuras federativas autonómicas y el 6 se refiere a los estatutos, la composición, funciones y duración del mandato de los órganos de gobierno y representación, así como a la organización complementaria de las Federaciones deportivas españolas, de los que dice que se acomodarán a los criterios establecidos en las disposiciones de desarrollo. Por último, el apartado 7 dispone que los Estatutos de las Federaciones deportivas españolas, así como sus modificaciones, se publicarán en el Boletín Oficial del Estado. Subraya, asimismo, la sentencia que esta Ley, para garantizar la preservación de los principios de participación y transparencia en los procesos electorales en el seno de las Federaciones deportivas españolas, crea --artículo 38 -- una Junta de Garantías Electorales adscrita orgánicamente al Consejo Superior de Deportes, que velará, de forma inmediata y en última instancia administrativa, por el ajuste a Derecho de los procesos electorales en los órganos de gobierno de las Federaciones deportivas españolas. En fin, recuerda que la disposición final primera autoriza al Gobierno para dictar, a propuesta del Ministro de Educación y Ciencia, las disposiciones necesarias para su desarrollo.

Luego se ocupa del desarrollo reglamentario que ha recibido en estos extremos. En particular, destaca que el Real Decreto 1835/1991 dispuso en su artículo 12.1 que "las Federaciones deportivas españolas, de acuerdo con las disposiciones de la Ley del Deporte, y del presente Real Decreto, regularán su estructura interna y funcionamiento, ajustándose a principios democráticos y representativos". Continúa indicando que, sobre la regulación de los procesos electorales a celebrar en las federaciones deportivas españolas cada cuatro años, se han dictado sucesivas órdenes del Ministerio competente. Y que, desde la inicial de 28 de abril de 1992, que estableció los criterios para la realización de los Procesos Electorales de los Órganos de Gobierno y Representación de las Federaciones Deportivas Españolas, hasta la vigente de 4 de diciembre de 2.007, habían mantenido que, convocado el proceso electoral, las Juntas Directivas se constituían en Comisiones Gestoras, siendo ésta última Orden citada la que, para adaptarse al Real Decreto recurrido 1.026/2007, de 20 de julio, dispuso por primera vez en su artículo 12.1 que "una vez convocadas nuevas elecciones, las Juntas Directivas se disolverán, asumiendo sus funciones las Comisiones Gestoras".

Advierte la sentencia que ésta es la norma puesta en cuestión en el recurso pues el Real Decreto impugnado la incorpora al Real Decreto 1835/1991, como apartado 5 de su artículo 18, pero que tal modificación

"viene perfectamente amparada por la autorización que el Gobierno obtuvo de la Ley vigente para el desarrollo reglamentario de la misma y pretende profundizar en la transparencia exigible en cualquier proceso electoral al imponer la disolución de la Junta Directiva y su sustitución por la Comisión Gestora elegida del modo que el propio Real Decreto establece que reserva la elección de la mitad de los miembros de la misma a la Comisión Delegada de la Asamblea General y la otra mitad de los mismos los designará la Junta Directiva disuelta o su Presidente en su caso.

Además de impugnar la norma nada dicen las recurrentes acerca del perjuicio que a las facultades de autoorganización de las Federaciones impone esa modificación del Real Decreto, o en que modo o medida perjudica a los sucesivos procesos electorales, de modo que estas alegaciones no pueden estimarse porque en manera alguna se acredita que busquen algo que no sea lícito y que pretenda profundizar aún más en la transparencia de los procesos electorales de las Federaciones deportivas españolas".

En cuanto a la alegación de que el Real Decreto vulnera la Ley 10/1990 por infringir el principio de autoorganización por ella afirmado en su artículo 31.6 sin contar con la necesaria cobertura legal, acoge el argumento de la Administración según el cual "es precisamente en ese precepto de la Ley donde se encuentra la cobertura legal que ampara el Real Decreto" y afirma que "el contenido del nuevo Real Decreto no hace otra cosa más que reforzar los principios democráticos y representativos que en este ámbito son exigibles" y se remite a lo antes dicho sobre su cobertura legal.

Hemos recogido con cierta extensión el contenido de la sentencia de 16 de de diciembre de 2009 porque, por un lado, confirma los aspectos principales del régimen jurídico de las federaciones deportivas y, de otro, afronta, si bien respecto del Real Decreto 1026/2007, los mismos problemas a los que ahora nos enfrentamos a propósito de la Orden de 4 de diciembre de 2007 y lo hace con un enfoque y unos argumentos que, a nuestro parecer, son plenamente aplicables a la controversia que nos ha sometido la RFEF, uno de los recurrentes en el proceso al que puso fin aquella sentencia. Naturalmente, esto supone que también ahora hemos de llegar a la misma solución desestimatoria seguida entonces por la Sala.

Así, por lo que se refiere al marco jurídico trazado por el legislador para las federaciones deportivas, basta con recordar que son asociaciones especiales cuyo régimen jurídico se halla en la Ley 10/1990 y en las normas que la desarrollan. Según se ha visto, la propia Ley Orgánica 1/2002 en su artículo 3.1 establece que se regirán por su legislación específica y, como se ha indicado, en esa regulación propia se han establecido reglas concretas que trazan las líneas maestras de la organización que han de adoptar esas federaciones y se autoriza al Gobierno, primero, y al Ministro, después, para dictar normas reglamentarias que las completen. Esto último es lo que han hecho el Real Decreto 1835/1991, ahora modificado por el Real Decreto 1026/2007, emanados en virtud de la autorización concedida por el artículo 31.6 y por la disposición final primera de la Ley 10/1990, y la Orden de 4 de diciembre de 2007 que el Ministro de Educación y Ciencia ha dictado haciendo uso de la habilitación que le confieren la disposición final primera del Real Decreto 1835/1991 y su artículo 14.2 in fine para establecer previsiones adicionales en lo relativo a los procesos electorales.

A su vez, el ejercicio por estas federaciones de funciones públicas de carácter administrativo (artículo

30.2 de la Ley 10/1990 ), la representación de España que se les atribuye en el plano internacional (artículo

33.2 ) y, en general, la relevancia que el deporte y su organización tienen en la vida social (artículo 43 de la Constitución y preámbulo de la Ley 10/1990 ) no sólo justifican que se las someta a la coordinación y tutela del Consejo Superior de Deportes (artículo 33 de la Ley 10/1990 ), sino también que se les impongan determinadas exigencias en el plano de su organización y funcionamiento y en lo relativo a los procesos electorales correspondientes a sus órganos de gobierno. No debe pasarse por alto, en este sentido, que la Constitución ha impuesto a algunas de las asociaciones y entidades de base asociativa más relevantes por la trascendencia de las funciones que desempeñan --los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones empresariales, los colegios y las organizaciones profesionales-- una estructura interna y un funcionamiento democráticos (artículos 6 y 7 y 36 y 52 ). Ni tampoco que la Ley del Deporte ha querido extender a las federaciones deportivas exigencias de esta naturaleza (artículo 31.1 ) y el Real Decreto 1835/1991 las ha articulado.

En este contexto se inserta la Orden de 4 diciembre de 2007. Se trata de una disposición general que, según anuncia su preámbulo, no altera los aspectos esenciales de la regulación precedente y cuyas principales novedades consisten en que (1º) fija el comienzo de los procesos electorales en el primer trimestre del año de celebración de los Juegos Olímpicos de Verano; (2º) exige a las federaciones un censo permanentemente actualizado, (3º) modifica la representatividad en la Asamblea General de los técnicos y entrenadores; (4º) racionaliza los plazos de los procesos electorales y adapta las normas sobre Comisiones Gestoras; (5º) regula las agrupaciones de candidaturas; (6º) regula el voto por correo según el modelo de la legislación electoral general para garantizar la identidad del elector y la recepción, custodia y cómputo de estos votos así como establece un censo especial de voto no presencial, además de exigir sobres y papeletas de carácter oficial; (7º) refuerza la posición de la Junta de Garantías Electorales y extiende a sus miembros las causas de abstención y recusación de los artículos 28 y 29 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Pues bien, examinada en el contexto en el que se integra, se ha de señalar, en primer término que la Orden cuenta con la cobertura que precisa: el artículo 14.2 in fine y la disposición final primera del Real Decreto 1835/1991 autorizaban al Ministro a dictarla. Antes, la Ley 10/1990 defirió al reglamento el desarrollo de sus prescripciones en la materia (artículo 31.6 y disposición final primera ), siendo conveniente destacar en este punto que, junto a la autorización general para desarrollar las normas legales se incluyeron las especiales o concretas respecto de los estatutos y de los procesos electorales. En segundo lugar, ha de indicarse que, por su contenido, no vulnera el derecho fundamental de asociación ni la Ley Orgánica 1/2002

.

Es cierto que la regulación dispuesta por la Orden alcanza cierto grado de detalle. No obstante, lo relevante no es lo pormenorizado de sus preceptos que denuncia la RFEF sino que se integra, complementándolo, en el régimen jurídico preestablecido sin alterar sus elementos esenciales tal como resultan de normas superiores legales y reglamentarias. Como hemos visto, se limita a sentar reglas concretas sobre aspectos muy señalados que guardan todos ellos relación directa con el establecimiento en las federaciones de procesos electorales libres y transparentes, con igualdad de condiciones y garantía del sufragio expresado por los electores. Es decir, unos procesos electorales coherentes con los principios de democracia y representatividad impuestos legalmente. La Orden se limita, por tanto, a concretar unas previsiones de naturaleza organizativa y procedimental en plena sintonía con las pautas sentadas por el legislador, además de proceder a adaptar la regulación precedente al Real Decreto 1026/2007 .

En consecuencia, no sólo se ha dictado esta disposición en virtud de específicas habilitaciones sino que sus prescripciones son respetuosas con las previsiones legales y reglamentarias a las que está subordinada y todo ello se produce sin que apreciemos la vulneración denunciada del derecho fundamental de asociación de las federaciones deportivas y de la Ley Orgánica 1/2002 . De esta última porque no es aplicable tal como hemos visto. Y del derecho fundamental porque el que corresponde a las federaciones ha sido sometido a modulaciones en el aspecto relativo a su estructura interna y funcionamiento que han de ser democráticos y representativos por voluntad del legislador quien ha considerado imprescindible --en sintonía con lo dispuesto para otras asociaciones o entidades asociativas cuyos cometidos son singularmente importantes para los intereses generales-- que observen ese régimen de organización dada la relevancia que han adquirido y su condición de colaboradores de las Administraciones Públicas en razón del ejercicio que llevan a cabo de funciones públicas de carácter administrativo.

Por lo demás, no deja de ser significativo que, fuera de la invocación del contenido esencial del derecho de asociación que la RFEF considera infringido en su dimensión de libertad de organización, no nos diga en qué medida o aspecto concretos la Orden rebasa la concreción de los principios de democracia y representatividad que por mandato de la Ley deben regir en el seno de las federaciones deportivas y han de plasmarse especialmente en los procesos electorales o desnaturaliza las prescripciones que sobre ellos ha establecido el legislador.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.500 #. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,