STS, 20 de Julio de 2009

Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila de 22 de diciembre de 2000 se aprobó definitivamente la modificación de Ordenanzas y Regulación de Precios Intervenidos por la Administración para el ejercicio 2001.

Contra el citado Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila de 22 de diciembre de 2000 la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Avila interpuso, el 24 de febrero de 2001, recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción con sede en Burgos, que, con fecha 7 de abril de 2003, dictó sentencia, cuyo fallo era del siguiente tenor literal: "Que con parcial estimación del recurso contencioso-administrativo nº 0094/2001 interpuesto por la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Avila contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila de 22 de diciembre de 2000 que aprueba definitivamente la modificación de Ordenanzas y Regulación de Precios intervenidos por la Administración para el ejercicio de 2001 debemos:

Declarar la nulidad absoluta de las siguientes Ordenanzas: Ordenanza número 7 "Tasa por Documentos que expida o extienda la Administración municipal o las autoridades municipales a instancia de parte"; Ordenanza número 8 "Tasa por Licencias Urbanísticas"; Ordenanza número 9 "Tasa por licencia de Apertura de establecimientos o industrias"; Ordenanza número 10 "Tasa por acometida a la red de alcantarillado"; Ordenanza número 11 "Tasa por recogida de basuras"; Ordenanza número 15 "Tasa por licencia de Autotaxi y demás vehículos de alquiler"; Ordenanza número 17 "Tasa por instalación de quioscos u otras instalaciones en la vía pública", Ordenanza número 18 "Tasa por apertura de calicatas o zanjas en terrenos de uso público y cualquier remoción del pavimento o aceras en la vía pública"; Ordenanza número

19 "Tasa por ocupación de la vía pública con vallas u otras instalaciones"; Ordenanza número 20 "Tasa por entrada de vehículos a través de las aceras y la reserva de vía pública parra aparcamiento exclusivo, para carga y descarga de mercancías de cualquier clase"; Ordenanza número 21 "Tasa por ocupación de terrenos de uso público por mesas y sillas con finalidad lucrativa"; Ordenanza número 22 "Tasa por puestos, barracas, casetas de venta y espectáculos o atracciones situados en terrenos de uso público e industrias callejeras y ambulantes y rodaje cinematográfico"; Ordenanza número 23 "Tasa por Acometida a la red de agua"; Ordenanza número 24 "Tasa por ocupación de puestos, almacenes y servicio en cámaras frigoríficas del Mercado Central de Abastos"; Ordenanza número 25 "Tasa por servicio de mercado y situado de ganados"; Ordenanza número 27 "Tasa por vertido de escombros"; Ordenanza número 28 "Tasa por ocupación de subsuelo, suelo y vuelo de la vía pública" y la Ordenanza número 31 "Tasa por instalación de carteles sobre terrenos de uso público y otras instalaciones para la exhibición de anuncios" aprobadas por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila de 22 de diciembre de 2000 para el ejercicio 2001, quedando en consecuencia sin efecto jurídico alguno.

Declarar la nulidad radical del art. 6 de la Ordenanza nº 2, reguladora del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, aprobada por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila de 22 de diciembre de 2000 para el Ejercicio 2001, quedando en consecuencia sin efecto jurídico alguno.

Declarar la nulidad radical de las Normas Reguladoras del suministro de agua potable, Normas Reguladoras del Precio por servicio de saneamiento, las normas Reguladoras del Precio por servicios de matadero y acarreo de carnes y las Normas Reguladoras del Precio por Estacionamiento de vehículos en las vías públicas municipales, aprobadas por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila de 22 de diciembre de 2000 para el ejercicio 2001, quedando en consecuencia sin efecto jurídico alguno.

Declarar la nulidad radical de la norma Reguladora del "aparcamiento subterráneo del Rastro y Los Jerónimos" aprobada por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila de 22 de diciembre de 2000 para el Ejercicio 2001, quedando en consecuencia sin efecto jurídico alguno.

Desestimar el resto del recurso interpuesto, declarando la conformidad a derecho de la Ordenanza nº 3º reguladora del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, aprobada por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila de 22 de diciembre de 2000 para el Ejercicio 2001.

No hacer expresa imposición de costas procesales".

Contra la anterior sentencia el AYUNTAMIENTO DE AVILA preparó ante el Tribunal "a quo" el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado en providencia de 10 de mayo de 2003, fue interpuesto en plazo ante esta Sala; admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por Auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 22 de diciembre de 2004 y formalizado por la representación procesal de la parte recurrida su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 13 de mayo de 2009, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

En la tramitación de este recurso han sido observadas las prescripciones legales, salvo la relativa al plazo para dictar sentencia, dictada el día de la fecha debido a la sobrecarga de trabajo que ha pesado sobre la Sala en dicho período.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martinez Mico, quien expresa el parecer de la Sección.

La parte recurrente articula su escrito de interposición del recurso de casación en base a los siguientes motivos :

1. ) Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia (art. 88.1.c ) de la LJCA); se consideran infringidas las siguientes normas determinantes del fallo recurrido: art. 11.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial ; art. 218.1 y 2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ; art. 209.2 y 3 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil y art. 120.3 de la Constitución; 33.1 de la LJCA.

   La Corporación recurrente alega incongruencia del fallo con la pretensión de la actora.

   La actora pretende "la nulidad de los aumentos y modificaciones de tarifas, en su caso", operados por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila de 22 de diciembre de 2000 de modificación de Ordenanzas y Regulación de Precios intervenidos por la Administración para el ejercicio de 2001, y la sentencia anula las Ordenanzas aprobadas por dicho Acuerdo plenario. Dicho Acuerdo no aprueba Ordenanzas sino modificaciones de Ordenanzas ya vigentes con anterioridad y la pretensión de la actora se circunscribe únicamente a los aumentos y modificaciones de tarifas, en su caso, operados por dicha modificación, y no a todas las modificaciones operadas por dicho Acuerdo.

2. ) Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia (art. 88.1.c ) de la LJCA) por infracción de las siguientes normas determinantes del fallo recurrido: arts. 216 y 218.2 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil .

   Se alega que la sentencia recurrida no menciona ni ha entrado a valorar la prueba aportada por el Ayuntamiento de Avila y que fue admitida por Auto de 12 de marzo de 2002 .

3. ) Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate (art. 88.1.d ) de la LJCA); se consideran infringidos el art.

   62.1.e) de la Ley 30/1992 y los arts. 24.1 y 25 de la LHL .

   Dice la entidad recurrente que el art. 25 de la LHL exige el informe técnico económico en los casos de acuerdos de establecimiento de tasas, no en el caso de su modificación.

4. ) Se alega, al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, infracción de los arts. 20.1 y 41 de la Ley de Haciendas Locales por infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo concretada en las sentencias que se citan.

   El Ayuntamiento recurrente sostiene que los servicios de suministro de agua potable, servicios de matadero, estacionamiento de vehículos en las vías públicas y servicio de saneamiento del Ayuntamiento de Avila (que la sentencia recurrida cree que son o deben ser una tasa) se prestan en régimen de concesión por empresas, lo que excluye la aplicación de los arts. 20 y 41 de la LHL y, en el caso de suministro de agua, del art. 20.4.t) de la LHL, por tratarse de precios privados, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo.

5. ) Al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, se alega infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que se cita, entendiendo que la autorización de las Comisiones Regionales de Precios de la Junta de Castilla y León es plenamente aplicable al precio por suministro de agua potable o al precio por saneamiento y no constituye infracción, como entiende la sentencia recurrida, ni de la LHL ni de la Ley 8/1989, de 13 de abril, reguladora de las Tasas y Precios Públicos.

En relación con el primer motivo de casación --incongruencia del fallo de la sentencia recurrida con la pretensión de la parte actora--, es de recordar que

1. En la demanda la actora suplicaba a la Sala que declarase:

   1. En relación con la Ordenanza num. 2, Impuesto sobre Vehículos de tracción mecánica, la "nulidad de los aumentos aprobados en dicha Ordenanza o subsidiariamente sean anulados los aumentos realizados de acuerdo con referencia al IPC y se establezcan los importes de las tarifas de dicho impuesto para el año 2001 de conformidad con el cuadro de tarifas a que se refiere el art. 96.1 y 5 de la Ley de Haciendas Locales ".

   2. En relación con la Ordenanza num. 3, Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras, la "nulidad de los aumentos de tarifa de la Ordenanza reguladora del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras o subsidiariamente anulación del tipo establecido, siendo establecido como cuota de dicha Ordenanza para el año 2001 el tipo de gravamen del 3,06%".

   3. En relación a las Tasas Municipales, la "nulidad de los aumentos y modificaciones de tarifas, en su caso, experimentados en las Tasas nums. 7, 8, 9, 10, 11, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28 y 31" o subsidiariamente y para cada tasa se acuerde como aumentos de las distintas tarifas de dichas tasas para el año 2001 el 2% máximo sobre la cuota del ejercicio anterior para cada una de ellas. IV.- En relación con los acuerdos reguladores de los precios sometidos a intervención administrativa, la " nulidad de los aumentos experimentados en las tarifas de los Precios sometidos a intervención administrativa (Suministro por agua potable, Aparcamientos Subterráneos; servicio de matadero; estacionamiento de vehículos y servicios de saneamiento) o subsidiariamente se acuerde como aumentos de las distintas tarifas de dichos Precios para el año 2001 el 2% máximo sobre la cuota del ejercicio anterior para cada una de ellos".

   Del examen del suplico de la demanda reproducido, resulta evidente que la actora no solicitaba la nulidad de las ordenanzas aprobadas por el Acuerdo plenario, sino, lo que es bien distinto, de "los aumentos y modificaciones de tarifas, en su caso" operados por la modificación de Ordenanzas objeto de dicho Acuerdo.

2. Según recoge el encabezamiento del fallo de la sentencia, el tribunal estima parcialmente el recurso interpuesto por la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Avila contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila de 22 de diciembre de 2000 que aprueba definitivamente la modificación de Ordenanzas y Regulación de Precios intervenidos por la Administración para el ejercicio de 2001.-Sin embargo, la dicción literal del fallo es la siguiente:

   "Primero.- Declarar la nulidad absoluta de las siguientes Ordenanzas: (a continuación se enuncian las Ordenanzas nº 7, 8, 9, 10, 11, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28 y 331) aprobadas por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila de 22 de diciembre de 2000 para el ejercicio 2001, quedando en consecuencia sin efecto jurídico alguno.

Declarar la nulidad radical de las Normas Reguladoras del suministro de agua potable, Normas Reguladoras del Precio por servicio de saneamiento, las normas Reguladoras del Precio por servicios de matadero y acarreo de carnes y las Normas Reguladoras del Precio por Estacionamiento de vehículos en las vías públicas municipales, aprobadas por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila de 22 de diciembre de 2000 para el Ejercicio 2001, quedando en consecuencia sin efecto jurídico alguno.

Declarar la nulidad radical de la norma Reguladora del "aparcamiento subterráneo del Rastro y Los Jerónimos" aprobada por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila de 22 de diciembre de 2000 para el Ejercicio 2001, quedando en consecuencia sin efecto jurídico alguno.

3. Siendo el objeto de dicho Acuerdo plenario la modificación de Ordenanzas fiscales ya establecidas con anterioridad y no su establecimiento, la dicción literal del Fallo adolece de incongruencia con el objeto del recurso contencioso-administrativo al declarar la nulidad de las Ordenanzas aprobadas por el Acuerdo plenario y no la nulidad de las modificaciones de tales Ordenanzas aprobadas por dicho Acuerdo.

Con independencia de la falta de claridad y precisión del fallo, coincidimos con la Corporación recurrente en que concurre el motivo de incongruencia "ultra petita partium" o "extra petitum" por resolver la sentencia sobre pretensiones no formuladas en el recurso.

Quedando circunscrita la pretensión de la actora a la nulidad de los aumentos y modificaciones de tarifas, la Sala acuerda en su fallo la nulidad de las Ordenanzas (o de las modificaciones de las Ordenanzas) aprobadas por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila de 22 de diciembre de 2000 para el ejercicio 2001, quedando en consecuencia sin efecto jurídico alguno cuando dichas modificaciones lo son de tarifas pero también de otros aspectos tributarios que nada tienen que ver con aquéllas y sobre las que las actora nada ha planteado o pretendido.

Así, conforme consta en la publicación definitiva de las modificaciones acordadas en el Boletín Oficial de la Provincial de Avila de 26 de diciembre de 2000 (Folios 173 y siguientes del Expediente Administrativo) se acuerdan las siguientes modificaciones:

1. - Página 13 del BOP de 26 de diciembre de 2000, Ordenanza nº 11 reguladora de la tasa por recogida de basuras; se incorpora el apartado E) al art. 9 .

2. - Página 19 del BOP de 26 de diciembre de 2000, Ordenanza 20 reguladora de la Tasa por entrada de vehículos a través de las aceras y la reserva de vía pública para aparcamiento exclusivo, carga y descarga de mercancías de cualquier clase; se modifica el art. 6 .

3. - Páginas 20 y 21 del BOP de 26 de diciembre de 2000, Ordenanza 21 reguladora de la Tasa por ocupación de terrenos de uso público por mesas y sillas con finalidad lucrativa; se modifica el art. 5 .

Más allá de la pretensión de la actora --que se declare la nulidad del aumento y modificaciones de tarifas, en su caso--, la Sala acuerda implícitamente en el fallo la nulidad absoluta del apartado E) del art. 9 de la Ordenanza nº 11, del art. 6 de la Ordenanza nº 20 y del art. 5 de la Ordenanza nº 21 reproducidos anteriormente, relativas a otros aspectos ajenos a las tarifas, sobre los que nada ha pedido la actora.

La jurisprudencia de esta Sala ha dicho insistentemente que el principio de congruencia en la jurisdicción contencioso- administrativa es más riguroso que en la jurisdicción civil, porque en ésta la congruencia debe ceñirse a la demanda y demás pretensiones deducidas en el pleito y en aquélla hay que tener en cuenta los motivos que sirven de fundamento a la pretensión. El principio de congruencia mira directamente a que entre las pretensiones de las partes y el fallo de la sentencia exista el debido ajuste y en el presente caso el análisis de la sentencia recurrida permite afirmar que la misma incurre en el vicio de incongruencia, porque la sentencia no concreta de manera clara el objeto de la litis, fallando más allá de la pretensión que de forma clara formula la actora.

Por otra parte, al anular todas las modificaciones de las Ordenanzas, la sentencia anula, contrariamente a lo pretendido por la actora, determinados epígrafes que no han experimentado aumento de tarifa:

Así, conforme hace constar la actora en la demanda en el minucioso comparativo de tarifas del ejercicio 2000 con el de 2001, los siguientes epígrafes sufren incremento porcentual 0:

-- En la modificación de la Ordenanza nº 7, según hace constar la actora en la demanda, en la pág. 9, sufren variación % 0: letras c) y g) del Epígrafe Quinto.

-- En la modificación de la Ordenanza nº 19, según hace constar la actora en la demanda, en la pág. 16, sufre variación % 0: Epígrafe A) punto 2 y Epígrafes C) y D).

-- En la modificación de la Ordenanza nº 22, según hace constar la actora en la demanda, en la pág. 18, sufre variación % 0: El Epígrafe de rodajes cinematográficos dentro del caso de la ciudad.

-- En la modificación de la Ordenanza nº 24, según hace constar la actora en la demanda, en la pág. 20, sufre variación % 0: Epígrafe 6.

-- En la modificación de la Ordenanza nº 25, según hace constar la actora en la demanda, en la pág. 21, sufre variación % 0: Epígrafe servicio de estancia y embarcadero, por cada res lanar o cabría, por día.

-- En la modificación de las Normas reguladoras del Precio por suministro de agua potable, según hace constar la actora en la demanda, en las págs. 25 y 26, sufre variación % 0: en las tarifas de la cuota doméstica de 0-25 cm3 y 26-50 cm3 y en las tarifas de la cuota no doméstica de 0-25 cm3.

-- En la modificación de las Normas reguladoras del Precio por utilización de aparcamientos subterráneos de los edificios del Rastro y Los Jerónimos, según hace constar la actora en la demanda, en la pág. 26, sufre variación % 0: en el aparcamiento de San Jerónimo, en la tarifa de Automóviles, cada hora o fracción; en el aparcamiento del Rastro, en la tarifa de Automóviles, cada hora o fracción y en la tarifa de Autobuses y vehículos de gran tonelaje, cada hora o fracción.

-- En la modificación de las Normas reguladoras del Precio por servicios del matadero y acarreo de carnes, según hace constar la actora en la demanda, en las págs. 27 y 28, sufre variación % 0: Epígrafe 1, apartado ganado vacuno y terneras, peso en canal por kg. y apartado cerdos por kg. (peso canal). El Epígrafe 2. El Epígrafe 3. El Epígrafe 4, apartados 1, 2 y 4. Epígrafe 5, apartado 2.

-- En la modificación de las Normas reguladoras del Precio por Estacionamiento de vehículos en las vías públicas municipales, según hace constar la actora en la demanda, en la pág. 29, sufre variación % 0: Epígrafe Tarifa General, los dos primeros apartados (25 minutos y 60 minutos). Epígrafe Tarifa Post-pagada, apartado primero. Epígrafe Tarifa Residente, apartado primero.

Incluso, al anular todas las modificaciones de las Ordenanzas, la sentencia anula, contrariamente a lo pretendido por la actora, determinados epígrafes que han experimentado disminución de tarifa.

Así, en la Ordenanza nº 11 correspondiente a la Tasa por recogida de basuras, en el Epígrafe C) Bares, Cafeterías y similares, según hace constar la actora en la demanda, en la pág. 12, en cafeterías de una taza la tarifa disminuye un -5,84% para el año 2001 respecto del año 2000. Lo que constituye del mismo modo incongruencia "extra petita" del fallo, con infracción de los artículos ya citados.

A la vista de las consideraciones que anteceden, debe reconocerse el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por vulneración de las normas reguladoras de la sentencia, lo que obliga a esta Sala, a tenor de lo dispuesto en el art. 95.2.c) de la Ley de la Jurisdicción, a casar la sentencia recurrida y a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, bien entendido que el planteamiento de éste deberá ser el que hubiera quedado hecho en la instancia.

1. El primer problema que plantea la parte recurrente es el de la apreciación y valoración de la prueba por ella aportada en la instancia consistente en una "Copia del Estudio Económico para el cálculo del Valor de los terrenos destinados a Vía Pública elaborado por los Servicios Técnicos del Ayuntamiento en septiembre de 1998 --de acuerdo con el art. 24 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales-- que sirvió de base para el cálculo de las tarifas fijadas para el establecimiento de las Ordenanzas fiscales de 1999 correspondientes a las Tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local (Ordenanzas 17, 18, 19, 20, 21, 22, 28 y 31 recurridas) y que sin formar parte del expediente concreto de modificación de Ordenanzas fiscales para 2001, le sirven de base por no haberse modificado tal Estudio, al objeto de acreditar que el importe de dichas tasas no excede del valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento si los bienes afectados no fuesen de dominio público, como preceptúa dicho art. 24, desvirtuando así el hecho alegado por la actora consistente en que los aumentos de tarifas fijados en dichas Ordenanzas carecen de cualquier justificación (folios 14 a 18 y folios 22 a 24 de la demanda".

La parte recurrente alega que la sentencia de instancia no ha entrado a valorar o ponderar la prueba aportada por ella, que fue admitida por Auto de 12 de marzo de 2002 . Antes al contrario, la sentencia declara lo siguiente en su Fundamento de Derecho Cuarto (pág. 18) refiriéndose a las Ordenanzas nº 17, 18, 19, 20, 21, 22 y 28:

"(...) si se analizan los hechos imponibles que sus respectivos artículos describen, todos ellos suponen o bien una utilización privativa o bien un aprovechamiento especial del dominio público local, sin que en ningún apartado del estudio económico- financiero obrante en autos se haya determinado el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento. Respecto de estas concretas ordenanzas, resulta muy clara la insuficiencia (por simple omisión) del mencionado estudio o memoria económica-financiera para sustentar su modificación".

Como se ve, dice la recurrente, la Sala obvia la existencia del estudio económico aportado como prueba en sede judicial que sirve de base a dichas Ordenanzas y que sin formar parte del expediente concreto de modificación de Ordenanzas fiscales para 2001, le sirven de base por no haberse modificado tal Estudio y estar las modificaciones de tarifas operadas para 2001 dentro de los límites del valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento.

La existencia de dicho estudio económico y el hecho de que las modificaciones de tarifas operadas para 2001 estén dentro de los límites del valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento del dominio público local son factores bastantes para determinar la legalidad de los aumentos y modificaciones experimentados en las Tasas correspondientes a las Ordenanzas nº 17, 18, 19, 20, 21, 22, 28 y 31.

2. A la vista de la argumentación de la recurrente, y con independencia de que la sentencia debió, ciertamente, entrar a valorar la prueba aportada, es lo cierto que el art. 20.1 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, en su redacción por Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del régimen legal de las tasas estatales y locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público, dice que "toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa o de modificación específica de las cuantías de una preexistente deberá incluir, entre los antecedentes y estudios previos para su elaboración, una memoria económico-financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta.

La falta de este requisito determinará la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias que determinen las cuantías de las tasas".

La importancia de la exigencia de elaboración de los estudios y memorias económico-financieras como trámite esencial del procedimiento fijado por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, y la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, justifica la nulidad de las disposiciones reglamentarias --Ordenanzas-- expedidas con omisión de ese trámite, o su insuficiencia, en aplicación del art. 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Pues bien, la parte recurrente da por sentado que el estudio económico aportado en periodo de prueba del recurso jurisdiccional instado sirvió para el cálculo de las tarifas fijadas para el establecimiento de las Ordenanzas Fiscales de 1999 sin que con ello contradiga que las tasas municipales para el ejercicio 2001 se han incrementado con ausencia en el expediente tramitado al efecto de un informe económico o memoria suficientemente motivada, detallada y válida para permitir realizar un cálculo actualizado del valor o coste real o previsible que tendría en el mercado la utilidad derivada de la utilización privativa o aprovechamiento especial en el caso de que los bienes afectados no fuesen de dominio público.

Se explica así que la sentencia de instancia no se detuviese en entrar a valorar una prueba aportada que resultaba inane a los efectos de justificar la ausencia en el expediente de memoria o informe económico que justificase detalladamente los incrementos habidos en relación con determinadas tasas municipales. La receptividad de la memoria económica financiera ante las modificaciones previstas de las tasas locales hacía irrelevante la aportación en sede contencioso-administrativa de informes económicos referidos a ejercicios anteriores.

La existencia al folio 30 y siguientes del expediente de un "Estudio económico financiero de las Ordenanzas Fiscales 2001" no es suficiente. Este estudio económico-financiero, junto con la memoria emitida por la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Avila y el informe conjunto de Secretaría e Intervención, desglosa los costes de personal totales, indicando a su vez los costes directos e indirectos del servicio. Igualmente desglosa los gastos corrientes y sus costes directos e indirectos con indicaciones, por ejemplo, para la administración general, de los costes directos de las tasas municipales que le son aplicables (expedición de documentos, derecho de examen, licencia apertura, expedientes urbanísticos, celebración de matrimonios civiles...). Por su parte, el informe emitido por el aparejador municipal aplica linealmente la previsión de IPC al precio de una plaza de aparcamiento en las zonas de estacionamiento limitado. La memoria elaborada por la Alcaldía-Presidencia de Avila realiza una proposición de modificaciones desglosada para cada impuesto o tasa en el tipo impositivo o tarifa de que se trate, sin mayores explicaciones. Tanto el informe conjunto de Secretaría e Intervención como el informe de Intervención son simples reproducciones de la legislación aplicable.

Se constata de todo lo expuesto que, si bien el estudio o memoria económico-financiera elaborada por el Ayuntamiento de Avila recoge los costes de personal totales (indicando costes directos e indirectos del servicio) y los gastos corrientes (costes directos e indirectos), el indicado estudio o memoria carece de un apartado o contenido esencial como es la justificación de la cuantía de la tasa propuesta (art. 20.1 de la Ley 8/89 ). No hay, pues, en los autos justificación concreta del importe en que ha quedado fijada definitivamente la tasa para el ejercicio de 2001, máxime cuando la memoria elaborada por la Alcaldía-Presidencia de Avila realiza una proposición de modificaciones desglosada para cada impuesto o tasa en el tipo impositivo o tarifa en que definitivamente se aprobó, sin mayores explicaciones.

Procede, pues, declarar la nulidad de los preceptos que introducen modificaciones en las Ordenanzas 17, 18, 19, 20, 21, 22, 28 y 31 .

Cuestiona, a continuación la recurrente la exigibilidad del informe técnico-económico en los casos de modificación de las tasas.

1. El art. 25 de la Ley 39/88, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en la redacción que le ha dado el art. 66 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del régimen legal de las tasas estatales y locales establece que "los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquéllos, respectivamente". Como se ve, el art. 25 expresamente habla de "los acuerdos de establecimiento de tasas" y no de sus modificaciones, respecto de las cuales no se exige expresamente la aportación o elaboración del informe técnico-económico alguno. Ahora bien, dicha circunstancia no puede servir de base para permitir que las modificaciones de las tarifas que puedan producirse en el futuro, se hagan sin la justificación del principio de equivalencia, pues ello supondría dejar al administrado en posible situación de indefensión ante cualquier actuación administrativa de carácter arbitrario.

   Por ello, la normativa local, de forma explícita o implícita, ha exigido tradicionalmente que la modificación de tasas aparezca suficientemente justificada en el expediente administrativo.

2. Con la mejor técnica, la actual redacción del art. 20.1 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, en la redacción recibida por la Ley 25/1998, de 13 de julio, dispone: "Toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa o de modificación específica de las cuantías de una preexistente deberá incluir, entre los antecedentes y estudios previos para su elaboración, una memoria económico-financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta.

   La falta de este requisito determinará la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias que determinen las cuantías de las tasas".

   En cualquier caso, entiende la Sala que el art. 24 de la Ley de Haciendas Locales (heredero del art. 214 del Texto Refundido de 1986, pues la Disposición Derogatoria de la Ley 39/1988, dejó sin efecto, entre otras disposiciones, el Título VIII de aquél), exige, de un lado, que las tasas por la realización de una actividad o por la prestación de un servicio, no excedan, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate, y, de otro, que se tengan en cuenta los gastos directos e indirectos que contribuyen a la formación del coste total del servicio o de la actividad, incluidos los de carácter financiero, amortización e inmobilizado y generales que sean de aplciación, no sufragados por contribuciones especiales (sin olvidar los criterios genéricos de capacidad económica a que hace referencia el apartado 3 del art. 24 ), lo que permite afirmar que en el expediente de modificación de tarifas ha de quedar suficientemente motivado el incremento que se produzca en las mismas, pues en otro caso, no sería posible el control de la regla de equivalencia y supondría permitir la posible indefensión ante actuaciones administrativas arbitrarias.

3. En cuanto a la jurisprudencia, desde luego, esta Sala nunca ha sostenido que en el caso de modificación de tarifas de las tasas no sea necesario justificar el cumplimiento del principio de equivalencia, con base en que la Ley sólo lo requiera en el caso de establecimiento de tasas para financiar los nuevos servicios.

   Pero es que, además, la doctrina jurisprudencial es justamente la contraria a la que sostiene la recurrente.

   1. La sentencia del Tribunal Supremo de 22 de julio de 1995, tras poner de relieve que la primera cuestión que se planteaba por el recurrente era " la aparente falta en el expediente de una detallada indicación de los gastos e ingresos de cada uno de los epígrafes de la Ordenanza que ponga claramente de manifiesto que las Tasas fueron fijadas de acuerdo con el principio de que su rendimiento cubra el coste de los servicios, y la existencia, en todo caso, de un estudio económico extemporáneo, parcial y exagerado", señaló que dicha cuestión "está perfectamente resuelta, en sentido opuesto a lo patrocinado por el recurrente de instancia, en los Fundamentos de Derecho II, III, IV y V de la sentencia apelada, que, por su adecuada atemperación al ordenamiento jurídico aplicable y a los principios tributarios que del mismo se inducen, se hacen propios y se dan -en el sentido y con el alcance dialéctico con el que lo estamos haciendo- por enteramente reproducidos.

      En efecto, hecha la pertinente distinción entre los conceptos técnico-jurídicos de Impuestos, Contribuciones Especiales y Tasas y sentado el criterio (a tenor de los diversos artículos que, en las sucesivas y diversas disposiciones normativas secuencialmente vigentes, han regulado los elementos esenciales del régimen jurídico de la última de las citadas clases de tributos) de que la fijación de las tarifas de las Tasas por prestación de servicios y realización de actividades se ha de efectuar de forma que su rendimiento total cubra, sin sobrepasarlo, el coste de los mismos -para cuya determinación se tendrán en cuenta tanto los costes directos como el porcentaje de costes generales que les sea imputable-, puede -y debe- llegarse a la conclusión, con la misma argumentación utilizada en la sentencia de instancia, de que, en el estudio previo sobre la evolución económica y financiera del coste y rendimientos de los servicios y actividades que obra en el expediente, concurren los suficientes y necesarios datos y elementos de juicio para poder sentar que se ha logrado, en la Modificación de la Ordenanza Fiscal controvertida, una perfecta plasmación, en el grado máximo posible, del principio de autofinanciación, pues, en el «estudio o informe sobre el coste de los servicios y actividades», justificativo de una elevación media aproximada de un 10% de las tarifas, no se pretende ni se parte de un establecimiento o imposición de supuestos o conceptos nuevos a gravar -con una sola excepción-, sino, tan sólo, de meras modificaciones de las Tasas ya preexistentes, con el consecuente y paralelo incremento de sus importes, y, en el «estudio y evolución del rendimiento», aunque más deficiente que el anterior, sus potenciales y parciales imperfecciones no son susceptibles, por su relativa entidad, de determinar la nulidad o anulabilidad global de la Ordenanza, sino, como máximo -y esto es lo que aconteció, en definitiva, en la sentencia recurrida-, la invalidez, puntual, de aquellos artículos y epígrafes en que la omisión o defecto de las valoraciones fuese ocasional y manifiestamente relevante (como fue el caso, entre otros varios, del epígrafe 27 del Grupo 3 del artículo 9 ).

      Es claro, por tanto, que la sentencia referida parte de la exigencia, en el caso de modificación de Ordenanzas, de un estudio o informe sobre el coste de servicios o actividades.

   2. Más recientemente, la sentencia de 19 de octubre de 1999, que tiene su origen en la impugnación de una liquidación por tasa de licencia de obras, puso de relieve la relación entre los arts. 214.1 del Texto Refundido de Régimen Local de 1986, 24.1 y 25 de la Ley de Haciendas Locales al señalar:

      "SEGUNDO.- Aparte lo dicho, es necesario hacer constar que, efectivamente, la modalidad tributaria que la tasa significa responde a la idea de contraprestación por la utilización o aprovechamiento del dominio público, por la prestación de un servicio público o por la realización de una actividad en régimen de derecho público que se refiera, beneficie o afecte al sujeto pasivo -por todos, art. 26 de la Ley General Tributaria en su redacción original y en la recibida después de la Ley de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, Ley 25/1998, de 13 de julio, tras la Sentencia Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre -. De ahí, precisamente, que, en lo que aquí interesa y como ya declaró esta Sala, entre otras y por no citar más que una de las más recientes, en la Sentencia de 6 de marzo de 1999, tanto el art. 214.1 del Texto Refundido del Régimen Local de 1986, como, hoy, el art. 24.1 de la Ley de Haciendas Locales precitados, vedan que el importe estimado de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad pueda exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate; y de ahí igualmente que:

   1. para la determinación de ese coste global, real o previsible, los preceptos acabados de citar impongan tener en cuenta los gastos de personal, de material y de conservación, cargas financieras y amortización de las instalaciones directamente afectadas no sufragadas por contribuciones especiales, así como el porcentaje de los gastos generales de administración que le sean atribuibles o, como, con mejor técnica, establece el precepto de la Ley de Haciendas Locales, «los gastos directos o indirectos que contribuyen a la formación del coste total del servicio o de la actividad, incluso los de carácter financiero, amortización e inmovilizado y generales que sean de aplicación, no sufragados por contribuciones especiales, todo ello con independencia del presupuesto con cargo al cual se satisfagan o del organismo que los soporte»; y que, b) en los arts. 214.2 del Texto de 1986 y en el 25 de la LHL se estableciera y establezca, respectivamente, que «en el expediente de modificación de tarifas se incluirá una evaluación económica y financiera del coste y rendimiento de los respectivos servicios o actividades», que «igualmente, al proyecto de presupuesto de cada año se acompañará un anexo detallando los elementos del coste de aquellas actividades o servicios que se financien mediante tasas», o que «los acuerdos de establecimiento de tasas para financiar total o parcialmente los nuevos servicios deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto la previsible cobertura del coste de aquéllos».

   3. En fin, la sentencia de 14 de abril de 2001, en recurso de casación en el que el Ayuntamiento impugnante alegaba como motivo de casación la infracción "de los arts. 24 y 25 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, puesto que el acuerdo recurrido se refería solamente a la modificación de una Ordenanza Fiscal y se había acreditado que en ningún caso el importe estimado de recaudación excede del coste del servicio", respondió señalando que: "el estudio económico sobre el que se ha llegado a la determinación de las tarifas aplicables no explica en absoluto cómo se ha llegado al coste real o previsible del servicio que se trata de regular", razonando que el estudio acompañado a la modificación de la Ordenanza, realizado por una empresa privada, era "somero" y no proporcionaban a los servicios técnicos municipales "constancia real y efectiva de la valoración detallada y previsible (...) de las distintas partidas que integren el mantenimiento del servicio de alcantarillado, al que a partir de ahora se le añadirán los costes reales del mantenimiento del servicio de depuración que constituye la última fase de la red".

      La conclusión que extrajo la Sala fue la de que el acuerdo recurrido prescindió de un aspecto esencial del procedimiento, cual es el trámite del informe económico, exigido por los artículos 24.1 y 25 de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre, aplicando en consecuencia el art. 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en orden a declarar la nulidad absoluta de la nueva Ordenanza.

      Puesto que en casación no pueden discutirse los hechos fijados por la sentencia impugnada y la apreciación probatoria a que llegó la Sala de instancia, sólo resta declarar que la consecuencia anulatoria está perfectamente ajustada a cuanto dispone el art. citado de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992 ".

      De lo expuesto, se deduce la necesidad de que la aprobación de la modificación de las tarifas correspondientes a las tasas se ve precedida de un estudio económico del coste y rendimiento de los respectivos servicios en la forma expuesta.

      Resultan evidentes las dificultades que en algunos supuestos pueden plantearse al elaborar los estudios económicos justificativos, especialmente en el caso de pequeños municipios. Así lo indicó ya la sentencia de 8 de marzo de 2002, con ocasión de la tasa de apertura de establecimientos, en la que después de relacionar el complejo contenido del estudio económico referido a dicha tasa, se dijo por la Sala, y ahora se insiste en ello, ser consciente de que "los requisitos expuestos son un «desideratum», y que en ciertos aspectos será obligado admitir ciertas aproximaciones, sin base estadística suficiente, pero, en todo caso, exhorta sobre la necesidad ineludible de huir de la arbitrariedad y de evitar la indefensión de los contribuyentes, que son frecuentemente la parte débil e indefensa de la relación jurídico-tributaria".

      Por lo expuesto procede declarar la nulidad de las Ordenanzas números 7, 8, 9, 10, 11, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28 y 31 referentes a determinadas tasas municipales porque los aumentos establecidos se han hechos inmotivadamente por inexistencia de informe económico o memoria suficientemente motivada, detallada y válida para permitir realizar un cálculo del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trata en relación con el importe de la tasa a recaudar.

1. La sentencia recurrida declara la nulidad radical de las Normas Reguladoras del suministro de agua potable, Normas Reguladoras del Precio por servicio de saneamiento, las Normas Reguladoras del Precio por servicios del matadero y acarreo de carnes y las Normas Reguladoras del Precio por Estacionamiento de vehículos en las vías públicas municipales, adoptadas por el Ayuntamiento de Avila para el ejercicio de 2001 por haber infringido estas normas reguladoras citadas los arts. 20 y 41 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de las Haciendas Locales, los arts. 6 y 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (del Estado), en relación con el art. 62.2 y 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de RJAP y PAC y art. 5 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria .

2. El Ayuntamiento recurrente diferencia dos supuestos:

   1. El servicio puede ser prestado directamente por ente de Derecho público: esto es, por una Administración Territorial o por un Organismo Autónomo. Unos y otros se hallan globalmente sometidos en su actuación externa al Derecho Administrativo, por lo que la contraprestación que puedan percibir de los servicios que rindan a los ciudadanos deben ser calificados necesariamente como tasas.

   2. El Servicio puede ser prestado por entes constituidos en forma privada (sociedades) que "se regirán íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado" como dice la Disposición Adicional Duodécima de la Ley 6/1997, de 14 de abril ; su régimen, tanto interno como externo, es de Derecho privado o común, no de Derecho público, lo que imposibilita, en los términos literales del art. 20 de la LHL, calificar de tasas a las contraprestaciones que perciban por los servicios que lleven a cabo; se trata, en tal caso, de puros precios contractuales, sometidos en su formación y exigencia al Derecho privado, aparte que su determinación pueda estar sometida a autorización administrativa.

   En el caso del servicio por suministro de agua potable, de forma expresa el art. 20.4.t) de la LHL lo configura como tasa siempre que sea presado por las Entidades locales. Su prestación por empresas concesionarias excluye, pues, la configuración de tal servicio como tasa.

   La Corporación recurrente concluye que los servicios por suministro de agua potable, servicios de matadero, estacionamiento de vehículos en las vías públicas y servicio de saneamiento del Ayuntamiento de Avila se prestan en régimen de concesión por las empresas SOGESUR S.A., MATADERO FRIGORIFICO DE AVILA S.L. y DORNIER S.A., lo que excluye la aplciación de los arts. 20 y 41 de la LHL, y en el caso del suministro de agua el art. 20.4.t) de la LHL, por tratarse de precios privados.

3. Para resolver el dilema planteado parece conveniente recordar con cierto detalle lo que hemos dicho en ocasiones anteriores (sentencias de 14 de abril de 2000, recurso num. 4689/1994, y 22 de diciembre de 2001, recurso num. 5759/1996, entre otras, y últimamente, sentencia de 16 de julio de 2009, recurso num. 536/2003 ) acerca de la evolución legislativa que ha tenido lugar en materia de tasas y precios públicos locales. En esa evolución histórica de la regulación legal de las tasas y precios públicos locales podemos encontrar la clave para la resolución del problema que ahora nos ocupa.

   Desde el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924, la utilización privativa o especial del dominio público y la prestación de servicios públicos municipales constituyeron el hecho imponible de los entonces denominados "derechos y tasas"; así continuó en la Ley Municipal de 1935, en las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 de julio de 1955 y 3 de diciembre de 1953, Reglamento de las Haciendas Locales de 2 agosto. 1952, Texto articulado y refundido de Régimen Local de 24 de junio de 1955, y Ley General Tributaria 230/1963 que definió las tasas en su art. 26.1 .a) como "aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización del dominio público, la prestación de un servicio público o la realización por la Administración de una actividad que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo", Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local, cuya base 22ª utilizó solo el vocablo tasas, definiéndolas, en lo esencial, según el art. 26 de la Ley General Tributaria, Real Decreto-Legislativo 3250/1976, de 30 de diciembre, Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.

   Especial mención merecen las sustanciales reformas introducidas por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, y por la Ley 8/1989, de 13 de abril, en materia de tasas y precios públicos, como consecuencia de las Sentencias del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre y 233/1999, de 16 de diciembre

   , ambas posteriores a la sustanciación de este recurso de casación. En efecto, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, introdujo y estableció en su art. 41 un nuevo concepto de precios públicos de naturaleza no tributaria, en sustitución de las tasas tradicionales: "Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por: A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local. B) La prestación de servicios o realización de actividades administrativas de la competencia de la Entidad local perceptora de dichas contraprestaciones, cuando concurra alguna de las dos circunstancias siguientes: a) Que los servicios públicos o las actividades administrativas no sean de solicitud o recepción obligatoria. b) Que los servicios públicos o las actividades administrativas sean susceptibles de ser prestadas o realizadas por el sector privado por no implicar intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación de autoridad, o bien por no tratarse de servicios en los que esté declarada la reserva a favor de las Entidades locales con arreglo a la normativa vigente".

   Esta reforma se justificó en la Exposición de Motivos de la Ley, diciendo que "en el ámbito estricto de las tasas, la exacción de éstas se limita a la prestación de servicios públicos y a la realización de actividades administrativas de competencia municipal que se refieran, afecten o beneficien al sujeto pasivo, cuando uno y otra, por su propia naturaleza o por disposición legal o reglamentaria, no sean susceptibles de ser prestados o realizados por el sector privado, siempre que su demanda no sea voluntaria. Para los demás casos de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia municipal, así como por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público municipal, se instrumenta un sistema de precios públicos, como recurso no tributario, que dota al régimen financiero municipal de mayor dinamismo y de más capacidad de adaptación a la realidad económica".

   La diferencia entre las antiguas tasas es que estas tenían como límite máximo el valor del aprovechamiento del dominio público y el coste de los servicios, y debían regularse por Ordenanzas Tributarias que se aprobaban provisionalmente por mayoría cualificada (mayoría absoluta de los miembros de la Corporación) y que se sometían durante 30 días a información pública, principalmente presentación de reclamaciones, que una vez resueltas, daban lugar a la aprobación definitiva. Es de destacar la participación ciudadana directa en el establecimiento y ordenación de las tasas.

   En cambio, en los precios públicos, el valor del aprovechamiento del dominio público local y el coste de los servicios era el importe mínimo de los mismos, a su vez los precios públicos, al carecer de la naturaleza de tributos, se establecían o modificaban por un acuerdo del Pleno (mayoría de miembros asistentes) o, por delegación, de la Comisión de Gobierno, sin necesidad, de seguir el procedimiento garantista propio de las Ordenanzas fiscales, es mas, sin necesidad siquiera de utilizar la forma de Ordenanzas.

   La innovación introducida por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, fue seguida por la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, que introdujo en la Hacienda estatal y en la de las Comunidades Autónomas el nuevo y "revolucionario" concepto de precio público. Es menester destacar que el texto del art. 24 de la Ley 8/1989 es similar y substancialmente igual al del art. 41 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, al cual copió.

   Como consecuencia de lo anterior, se modificó el art. 26, apartado 1, a) y b), de la Ley General Tributaria, que quedó redactado de la siguiente manera: "26.1. Las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos, cuando concurran las dos siguientes circunstancias: a) Que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados. b) Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado, por cuanto impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación del ejercicio de autoridad o porque, en relación a dicho servicio, esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente". Ante la frontera difusa entre precios públicos y tasas, la mayor parte de los Ayuntamientos convirtieron las tasas tradicionales en precios públicos.

   Estos vientos mas que de reforma, de heterodoxia fiscal, llegaron incluso a la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, adaptando mediante la Ley Orgánica 1/1989, de 13 de abril, el art. 7, apartado 1, regulador de las tasas como ingreso tributario de las Comunidades Autónomas, el hecho imponible de "utilización privativa de su dominio público" y la prestación de servicios públicos y realización de actividades económicas en las circunstancias expresadas, que se incluyeron en la órbita del nuevo concepto de "precio público".

   Años mas tarde, el Tribunal Constitucional resolvió varios recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra el art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, y en su sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, declaró la inconstitucionalidad de la letra a) (precios públicos por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público), y de la letra b) (precios públicos por prestaciones de servicios públicos), del apartado 1, del art. 24, lo cual implicaba volver al concepto tradicional, constitucionalmente correcto de las Tasas.

   A partir de la Sentencia 185/1995, del Tribunal Constitucional, se inició una auténtica contrarreforma mediante:

   1. ) El Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de enero, que dotó de cobertura legal, con carácter inmediato y provisional a todos aquellos precios públicos de la Hacienda del Estado, nacidos al amparo del art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, afectados por la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 .

   2. ) Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, que restableció en el ámbito de las Haciendas de las Comunidades Autónomas las tasas por la utilización de su dominio público, (con igual redacción que el texto original de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas y por prestación de servicios públicos en las condiciones exigidas por la Sentencia 185/1989 ).

   3. ) La Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, que restableció la ortodoxia en materia de tasas, que volvieron a comprender la utilización del domino público, suprimiéndose en este punto concreto los precios públicos, y redactando de nuevo el art. 24 de dicha Ley, con el siguiente texto: "Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados", y así se redactaron de nuevo el artículo 26.1 de la Ley General Tributaria, el art. 6 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y los arts. 20 y 24, entre otros, de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales .

   La Ley 25/1998, de 13 de julio, tuvo presente la identidad absoluta, sin diferencia alguna, entre las normas definitorias y reguladoras de los precios públicos contenidas en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de las Haciendas Locales, y las de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (del Estado), que copió literalmente a la primera, de modo que si aquélla era inconstitucional, la segunda lo era también, por ello la Ley 25/1998, de 13 de julio, respetando la doctrina de la sentencia 185/1995, del Tribunal Constitucional, modificó entre otros los arts. 20 y 41 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, adaptándolos a la doctrina de dicha sentencia, anticipándose así a la esperada sentencia del Tribunal Constitucional resolutoria de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra dichos artículos, y consciente de la situación anormal de los precios públicos locales establecidos al amparo del art. 41 de la Ley 39/1988, en su versión original preceptuó en su Disposición Transitoria segunda : "1. Antes del 1 de enero de 1999, las Entidades Locales habrán de aprobar definitivamente y publicar los acuerdos precisos de imposición y ordenación de tributos al objeto de poder exigir tasas con arreglo a las modificaciones introducidas por la presente Ley en la Sección 3ª del Capítulo III del Título I de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales . Asimismo, y antes de la fecha indicada, las entidades locales podrán continuar exigiendo tasas y precios públicos con arreglo a la normativa anterior", extendiendo así un manto protector sobre las situaciones creadas al amparo de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, que sólo podía desaparecer, si, a su vez, se hubiera declarado inconstitucional, la Disposición Transitoria Segunda, reproducida.

   Pendían en 1995 del Tribunal Constitucional tres recursos de inconstitucionalidad y cinco cuestiones de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Hacienda Locales, entre ellos el artículo 41 (recurso de inconstitucionalidad núm. 591/1989 ), y cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de Galicia y Canarias --con sede en las Palmas y en Santa Cruz de Tenerife--. El Tribunal Constitucional resolvió los recursos en su sentencia 233/1999, de 16 de diciembre, en la que, pese a ser el art. 41 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, igual al 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, fue declarado constitucional dicho precepto en el Fundamento de Derecho 16 de la sentencia, si bien la Ley 25/1998, de 13 de julio, lo había modificado con anterioridad para adaptarlo a la sentencia num. 185/1995 del Tribunal Constitucional .

   En definitiva, que la Ley 25/1998, de 13 de julio, ha cortado de raíz toda impugnación o discusión de los Precios Públicos establecidos con anterioridad basada en la doctrina de la Sentencia 185/1995 del Tribunal Constitucional, o dicho de otro modo: estos Precios Públicos han continuado en vigor, por razones de seguridad jurídica, hasta el 31 de diciembre de 1998, sin que pudieran ser impugnados por razón de las nuevas circunstancias definidoras de las tasas y de los precios públicos.

   Lo que resulta incomprensible es que, reconocido por la Ley 25/1998, de 13 de julio, que los arts. 20 (tasas) y 41 (precios públicos) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, habían resultado afectados por la Sentencia núm. 185/1995, del Tribunal Constitucional, que declaró inconstitucionales las normas definidoras de las tasas y de los precios públicos del Estado, pudiera posteriormente dictarse la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 233/1999, de 16 de diciembre, que declaró contrariamente que el art. 41 (precios públicos locales) era constitucional ; no obstante, como esta segunda Sentencia no se pronunció sobre la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 25/1998, ha de concluirse, por lo que respecta al caso que nos ocupa, que en el ejercicio 2001, que es cuando iban a regir las modificaciones de Ordenanzas y Regulación de Precios Intervenidos acordada por el Ayuntamiento de Avila en su reunión del Pleno de 22 de diciembre de 2000, varios de los precios públicos cuya modificación se cuestiona debían ser tasas y no precios públicos.

   Así, el servicio de suministro y distribución de agua potable, debe ser objeto de una tasa (art. 20.4.t ) LHL). Poco importa que el servicio público de suministro de agua potable sea prestado mediante concesión administrativa. Las contraprestaciones que satisface el usuario del servicio de suministro de agua potable prestado mediante concesión deben ser calificadas como tasas, con independencia de la modalidad de gestión empleada. Incluso en los casos en que el servicio es gestionado por un ente público que actúa en régimen de Derecho privado --las entidades públicas empresariales--, a través de sociedades municipales o por un concesionario, lo exigido a los ciudadanos tiene la calificación de tasa, no de precio privado o tarifa. La forma de gestión del servicio no afecta a la naturaleza de la prestación, siempre que su titularidad siga siendo pública, como sucede en los supuestos de concesión.

   El servicio de saneamiento, consistente en la prestación del servicio de alcantarillado municipal para la devolución de las aguas residuales a los cauces convenientemente tratadas y depuradas, es hecho imponible de una tasa (art. 20.4.r ) de la LHL. La sentencia de esta Sala de 22 de diciembre de 2001 (rec. num. 5759/1996 ) consideró que a partir del 1 de enero de 1999 el servicio de suministro y saneamiento del agua, cuando tales servicios o suministros son prestados por los Entes locales, es un hecho imponible de la tasa correspondiente.

   Lo que el Ayuntamiento de Avila denomina precio por servicio de matadero y acarreo de carnes debe ser también una tasa (art. 20.4.u ) de la LHL).

   El estacionamiento de vehículos de tracción mecánica en las vías públicas municipales, dentro de las zonas que a tal efecto se determinen, puede ser susceptible de una tasa (art. 20.3.u ) de la LHL.

   El establecimiento de precios públicos en 2001 por el suministro de agua potable, por el saneamiento del agua, por el servicio de matadero y por el estacionamiento de vehículos en las vías públicas municipales es contrario a los arts. 20 y 41 de la Ley 39/1988, de las Haciendas Locales, y a los arts. 6 y 24 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos.

   No se ve, en cambio, obstáculo alguno para que la Norma Reguladora del aparcamiento subterráneo del Rastro y Los Jerónimos configure como precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por los administrados que lo soliciten. Ahora bien, el establecimiento o modificación de la cuantía de los precios públicos debe ir acompañada de una memoria económico financiera que justifique el importe de los mismos que se proponga y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes. Por otra parte, el art. 151.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales otorga intervención a las empresas concesionarios en el expediente de modificación del precio público de que se trate.

   Del certificado del Secretario General del Ayuntamiento de Avila de 17 de abril de 2002 se deduce que la empresa concesionaria del aparcamiento subterráneo del Rastro y Los Jerónimos --DORNIER S.A.--no ha tenido intervención en la modificación de los precios o tarifas. Se ha omitido también el trámite del informe económico, por lo que procede declarar la nulidad de la Norma Reguladora de referencia.

1. Alega el Ayuntamiento de Avila, en base al bloque jurisprudencial que cita, que la autorización de la Coomisión de Precios de Castilla y León debería haber producido un fallo distinto en la sentencia recurrida. La normativa de control de precios por la Comisión de Precios --Real Decreto 2695/1977, de 28 de octubre -- está vigente, sin que deje sin efecto la LHL o la Ley de Tasas y Precios Públicos. Por ello las normas reguladoras del precio por suministro de agua potable no conculcan la legalidad dado que la Comisión Regional de Precios de Castilla y León aprobó las tarifas correspondientes y ese acuerdo es válido y eficaz.

2. El argumento del Ayuntamiento de Avila nos resulta inoperante porque, ciertamente, el hecho de que el precio por el suministro de agua potable o el precio por saneamiento haya sido autorizado por la Comisión Regional de Precios de Castilla y León no puede convalidar, en absoluto, que se haya infringido tanto la Ley reguladora de las Haciendas Locales como la Ley reguladora de las Tasas y Precios Públicos. Si el servicio de suministro de agua potable, de tratamiento y depuración de aguas residuales, de matadero y acarreo de carnes y de estacionamiento de vehículos en las vías públicas municipales se han de considerar, a partir del 1 de enero de 1999, como hechos imponibles de las tasas correspondientes, el Ayuntamiento de Avila no puede configurarlos como precios públicos en el ejercicio 2001 aunque hayan sido aprobados como tales para ese ejercicio por la Comisión Regional de Precios. No cabe ampararse en una interpretación del Real Decreto 2695/1977 para dejar sin efecto las Leyes anteriormente indicadas.

Respecto de los extremos planteados por la parte recurrente en la instancia en relación con determinadas tasas y precios públicos, cuyo tratamiento y resolución por la sentencia recurrida no ha sido cuestionado por el Ayuntamiento de Avila en casación, nos remitimos a las consideraciones expuestas en los Fundamentos de Derecho Segundo, Tercero, Cuarto, Quinto y Sexto de la sentencia recurrida, cuya argumentación damos por reiterada aquí por su adecuación a Derecho.

A la vista de las consideraciones que anteceden, procede estimar el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Avila contra la sentencia recurrida por vulneración de las normas reguladoras de la sentencia, debiendo la Sala resolver lo que corresponda a la vista de los términos en que ha quedado planteado el debate, sin que haya lugar a hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas en el mismo y en el recurso contencioso-administrativo de instancia.

La parte dispositiva de la presente sentencia se publicará en el Boletín Oficial de la Provincia de Ávila, como dispone el art. 72.2 de la Ley de la Jurisdicción, al ser el periódico oficial en el que fue publicado el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila de 22 de diciembre de 2000 que aprobó definitivamente la modificación de Ordenanzas y Regulación de Precios Intervenidos por la Administración para el ejercicio 2001.

Por lo expuesto,

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD EL REY Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCION

Declarar la nulidad del art. 6 de la Ordenanza nº 2, reguladora del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.

Declarar la nulidad de los aumentos y modificaciones de tarifas, en su caso aprobados en las siguientes Ordenanzas: Ordenanza núm. 7 "Tasa por Documentos que expida o extienda la administración municipal o las autoridades municipales a instancia de parte".

Ordenanza núm. 8 "Tasa por Licencias Urbanísticas".

Ordenanza num. 9 "Tasa por licencia de Apertura de establecimientos o industrias".

Ordenanza num. 10 "Tasa por acometida a la red de alcantarillado".

Ordenanza num. 11 "Tasa por recogida de basuras".

Ordenanza num. 15 "Tasa por licencia de Autotaxi y demás vehículos de alquiler".

Ordenanza num. 17 "Tasa por instalación de quioscos u otras instalaciones en la vía pública".

Ordenanza num. 18 "Tasa por apertura de calicatas o zanjas en terrenos de uso público y cualquier remoción del pavimento o aceras en la vía pública".

Ordenanza num. 19 "Tasa por ocupación del vía pública con vallas u otras instalaciones".

Ordenanza num. 20 "Tasa por entrada de vehículos a través de las aceras y la reserva vía pública para aparcamiento exclusivo, para carga y descarga de mercancías de cualquier clase".

Ordenanza num. 21 "Tasa por ocupación de terrenos de uso público por mesas y sillas con finalidad lucrativa".

Ordenanza num. 22 "Tasa por puestos, barracas, casetas de venta y espectáculos o atracciones situados en terrenos de uso público e industrias callejeras y ambulantes y rodaje cinematográfico".

Ordenanza num. 23 "Tasa por Acometida a la red de agua".

Ordenanza num. 24 "Tasa por ocupación de puestos, almacenes y servicio en cámaras frigoríficas del Mercado Central de Abastos".

Ordenanza num. 25 "Tasa por servicio de mercado y situado de ganados".

Ordenanza num. 27 "Tasa por vertida de escombros".

Ordenanza num. 28 "Tasa por ocupación de subsuelo, suelo y vuelo de la vía pública" y

Ordenanza num. 31 "Tasa por instalación de carteles sobre terrenos de uso público y otras instalaciones para la exhibición de anuncios", quedando en consecuencia sin efecto jurídico alguno.

Declarar la nulidad de los aumentos de las Normas Reguladoras del suministro de agua potable, Normas Reguladoras del Precio por servicio de saneamiento, las Normas Reguladoras del Precio por servicios del matadero y acarreo de carnes y las Normas Reguladoras del Precio por Estacionamiento de vehículos en las vías públicas municipales.

Declarar la nulidad de los aumentos de las tarifas de la Norma Reguladora del "aparcamiento subterráneo del Rastro y Los Jerónimos".

Desestimar el resto del recurso interpuesto, declarando la conformidad a derecho de la Ordenanza num. 3 reguladora del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.

No hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en este recurso y en la vía jurisdiccional de instancia.

Ordenar la publicación de la parte dispositiva de esta sentencia en el Boletín Oficial de la Provincial de Ávila.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Juan Gonzalo Martinez Mico, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.