STS, 21 de Octubre de 2010

En el recurso contencioso administrativo nº 8882/2002, seguido ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 20 de junio de 2005, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO. Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo núm. 8882/2002 interpuesto por D. Victoriano, contra Acuerdo de 15-5-02 que estima las Rec. NUM000 y acumuladas interpuestas contra otro de la Agencia Estatal Administración Tributaria de Vigo sobre sanciones por infracciones tributarias graves; dictado por Tribunal Económico Administrativo Regional de Galicia. Sin imposición de costas".

Contra dicha sentencia, la representación procesal de D. Victoriano, presentó con fecha 8 de septiembre de 2005 escrito de interposición del recurso de casación para la unificación de doctrina, por entender que la sentencia de instancia, respecto de litigantes en idéntica situación y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, había llegado a pronunciamientos distintos a los de las sentencias que aporta de contraste (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 4 de octubre de 2002, Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 4 de noviembre de 1996, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de fecha 11 de octubre de 2002 y del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León -Sede de Burgos- de fecha 26 de marzo de 1997 ), suplicando a la Sala "dicte en su día Sentencia por la que se declare haber lugar al recurso, casando y anulando la impugnada, modificando las declaraciones contenidas en ella, quedando establecidas en el sentido de que se estime el recurso interpuesto y se revoque el fallo del TEAR decretando la nulidad de pleno derecho de las resoluciones sancionadoras y de las actuaciones posteriores dictadas por la Administración Tributaria en ejecución del fallo dictado por el TEAR en los expedientes de reclamación administrativa, subsidiariamente, en caso de confirmar el carácter de causa de anulabilidad y de no nulidad de pleno derecho de la omisión del trámite de audiencia, entrando a conocer de los restantes motivos de recurso alegados ya ante el TEAR y no resueltos por el mismo, ni por el tribunal Superior, que el procedimiento está viciado por los defectos formales alegados, que por su cantidad y cualidad, equivalen a una omisión del procedimiento legalmente establecido para sancionar, decretando la nulidad de pleno derecho de lo actuado.- Con imposición de costas a la parte adversa".

El Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, mediante escrito presentado con fecha 5 de enero de 2006 formuló oposición al presente recurso, suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que inadmita el presente recurso o, en su defecto, lo desestime, confirmando la sentencia impugnada e imponiendo las costas al recurrente".

Recibidas las actuaciones, por Providencia de fecha 14 de Junio de 2010, se señaló para votación y fallo el día 20 de Octubre de 2010, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación para unificación de doctrina, se interpone contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 20 de junio de 2005, que desestimó la demanda dirigida contra resolución del TEAR de Galicia de 15 de mayo de 2002, que estimó las reclamaciones económico administrativas anulando "los actos administrativos impugnados así como las resoluciones sancionadoras de que fueron causa por defectos de forma, sin perjuicio de que el órgano de gestión proceda en la manera prevista en el último fundamento de derecho de la presente resolución".

Dicha resolución, con mención expresa del artº 63.2 de la Ley 30/1992, consideró que el defecto, la falta de audiencia en el procedimiento sancionador, era causa de anulación, por consiguiente, no de nulidad radical, y señaló que la interposición de la reclamación interrumpió el plazo de prescripción. En definitiva, acogió el motivo opuesto, pero considerándolo como causa de anulabilidad y no de nulidad de pleno derecho, y aunó a dicha declaración los efectos propios de la anulabilidad y no de la nulidad radical.

La sentencia de instancia desestima las pretensiones actuadas, en primer lugar por considerar que el fallo del TEAR se limita a anular las actuaciones administrativas originariamente impugnadas, sin que la referencia a futuras actuaciones administrativas que versen sobre los mismos hechos puedan dotar al mismo de contenido, estando en presencia de un acto de naturaleza revisora respecto de otros actos cuya conformidad con el ordenamiento jurídico es lo único que se pretende. Estando la resolución estimatoria limitada a lo establecido en el artº 110 del Real Decreto 391/1996 ; ciñéndose el TEAR a apreciar la existencia de un óbice formal, la falta de audiencia, que al estimarse impide examinar las demás cuestiones. Ningún acto de ejecución se deriva del fallo dictado, y a pesar de los términos de la resolución del TEAR que deja a salvo la facultad de iniciar un nuevo procedimiento sancionador, dicha posibilidad no nace de los términos de lo recogido en el Fundamento jurídico sexto, sino que nada impide que anulado un procedimiento sancionador por defecto de forma pueda iniciar el órgano competente un nuevo procedimiento, siempre que no exista prescripción; y sin que le esté vedado a la parte interesada en el nuevo procedimiento alegar todo aquello que sea de su conveniencia. Además el carácter revisor de la jurisdicción, hace que una resolución estimatoria anulatoria de las actuaciones administrativas, su impugnación por quien se vio favorecido, queda ausente de objeto, sin que a ello sea obstáculo que no se haya enjuiciado por innecesario y estéril el resto de las pretensiones.

Esto es al confirmar la resolución del TEAR, por las razones vistas, lo que vino es a ratificar que la falta de audiencia en el procedimiento sancionador era causa de anulabilidad con las consecuencias inherentes a dicha declaración.

La parte recurrente se opone a la sentencia de instancia por dos motivos. Uno por infracción del artº 24 de la CE, aportando como sentencia de contraste la de la Sección 2ª, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Asturias, de fecha 11 de octubre de 2002, que en un supuesto similar, en el que el TEAR había estimado la reclamación anulando la sanción, en lugar de declarar el recurso carente de objeto, entra a resolver las cuestiones de fondo. En segundo lugar, porque el TEAR de Galicia había estimado la reclamación anulando los actos impugnados por vulneración del principio de audiencia, cuando lo procedente era declarar la nulidad de pleno derecho, por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido y con lesión de los derechos susceptibles de amparo constitucional; planteado en dichos términos la cuestión ante la Sala de instancia se pronunció en los términos vistos, cuando en asuntos idénticos de procedimientos sancionadores y ausencia del trámite de audiencia otros Tribunales han dictado sentencia conforme a la tesis de la recurrente, presentando como sentencias de contraste la de los Tribunales Superiores de Justicia, Sala de lo Contencioso Administrativo, de Castilla y León de fecha 26 de marzo de 1997, del País Vasco de 4 de noviembre de 1996 y de la Audiencia Nacional de 4 de octubre de 2002 ; en todas ellas se trata de procedimientos sancionadores en los que se ha omitido el trámite de audiencia y en todas ellas se declara la nulidad de pleno derecho.

Considera el Sr. Abogado del Estado que el recurso no cumple las exigencias del artº 97 de la LJCA, procediendo declarar la inadmisibilidad del recurso, puesto que no se fija con claridad la infracción legal cometida por la sentencia recurrida, tampoco se contiene en el escrito de formalización una relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada. Además la ratio decidendi de la sentencia de instancia se asienta sobre la base de que nadie puede recurrir una resolución administrativa que le de la razón, apreciando una falta de legitimación ad causam, sin entrar en el debate de fondo que es en realidad el que se suscita en el recurso.

Prevé el artº 96 de la LJCA que el recurso de casación para la unificación de doctrina podrá interponerse "cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos" en la sentencia recurrida y en aquélla o aquéllas que se invocan como sentencias de contraste. Y conforme al artículo 97 de dicha Ley, tal recurso ha de interponerse "mediante escrito razonado que deberá contener relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida".

A nuestro entender la sentencia de contraste procedente del Tribunal Superior de Justicia de Asturias sí resulta sustancialmente idéntica a la que se nos somete a consideración. La sentencia de la Sala de Asturias de 11 de octubre de 2002, se pronuncia, al igual que hace la recurrida, respecto de un fallo estimatorio del TEAR anulando la sanción impuesta, al igual que la recurrida la resolución del TEAR lo que hacía era declarar la anulabilidad, en ambos casos se hacía referencia a la posible reanudación o inicio de expediente sancionador y en ambas se pretendía que se atendiera a una causa de nulidad radical para que la sentencia declarara nula la resolución del TEAR por causa de nulidad radical. Las identidades se dan y la distinta solución adoptada por ambas sentencias en supuestos idénticos, resulta evidente, puesto que mientras que la sentencia de instancia considera que carece de objeto el recurso y la imposibilidad de recurrir actos favorables, la de contraste, al entrar sobre la cuestión de fondo planteada, la concurrencia de nulidad de pleno derecho, está admitiendo abiertamente la existencia de objeto y la legitimación ad causam de la parte recurrente.

Siendo supletoria la LEC, procede recordar lo dispuesto en su artº 488, que sólo admite la interposición de los recursos cuando la resolución a impugnar afecte desfavorablemente a las partes. Lo que conecta, mutatis mutandi, con la construcción doctrinal delimitando el interés legítimo como presupuesto necesario para la interposición del recurso contencioso administrativo, de ahí que, en principio, un acto favorable a los intereses de la parte actora recurrente, determina la carencia de interés legítimo. Mas ello no cabe confundir con lo que, en puridad, es simplemente una estimación parcial, puesto que no pueden identificarse una pretensión de simple anulabilidad del acto administrativo, con otra de nulidad radical, puesto que una declaración en uno u otro sentido produce consecuencias distintas que afectan de manera diferente al ámbito de intereses de la parte impugnante. Así, limitándonos al caso que nos ocupa y atendiendo a la declaración del TEAR, que en definitiva es ratificada por la Sala de instancia, la declaración de anulabilidad le llevó a declarar expresamente que se había interrumpido el plazo de prescripción, cuando una declaración de nulidad radical excluye dicho efecto. Es evidente que al no declarar la resolución del TEAR la nulidad radical, le estaba infringiendo perjuicio o gravamen en la esfera jurídica del reclamante que sólo cabía corregir mediante el recurso contencioso administrativo y una sentencia favorable, sin que una declaración de mera anulabilidad diera satisfacción a sus intereses; de suerte que la estimación del recurso contencioso sí le suponía una utilidad jurídica. En definitiva, la propia naturaleza de cualquier recurso, exige que concurra un interés para recurrir, un gravamen ocasionado por la resolución a recurrir, siendo el fundamento y la finalidad del recurso la eliminación de ese posible perjuicio u, al menos, obtener un beneficio propio; si nada hay que corregir, para evitar el perjuicio o para obtener una ventaja, carece de virtualidad el instrumento legalmente previsto al efecto, pero al contrario si del mismo pudiera desprenderse un beneficio o la evitación de un perjuicio, como es el caso, ni el recurso puede carecer de objeto, ni puede negarse el interés legítimo del impugnante.

En cuanto a la segunda cuestión planteada, ya se ha dicho que la sentencia de instancia al confirmar la resolución del TEAR, hace suya y aplica la doctrina que se desarrolla en la citada resolución, esto es que la falta de audiencia en el procedimiento sancionador, es causa de anulabilidad del artº 63.2 de la Ley 3971992, y no causa de nulidad radical. Las identidades exigidas legalmente han de resultar sólo de las situaciones contempladas en la sentencia de instancia en relación con las aportadas de contraste, por lo que en el necesario juicio de contradicción que debe hacerse no es posible intromisiones críticas a la sentencia de instancia por lo que no dijo o no entró y debió decir o entrar, en este caso la sentencia de instancia desde el punto y hora que confirma la resolución del TEAR, tácita pero indudablemente está haciendo suya la doctrina recogida en dicha resolución de que la falta de audiencia en el expediente sancionador es simplemente causa de anulabilidad; las sentencias de contraste aportadas por la parte recurrente se pronuncian sobre dicha concreta cuestión; la de la Audiencia Nacional, dictada en recurso de apelación, sobre sanción impuesta por la Dirección General de la Guardia Civil por inobservancia del trámite de audiencia, la del País Vasco por sanción impuesta por el Presidente del Instituto Nacional de Estadística, por no haber tenido en cuenta las alegaciones trasladadas por el interesado, la de Castilla-León por sanción impuesta por la Alcaldía de Burgos por no admitirse el escrito de alegaciones presentado en plazo, en todas ellas se declaró la nulidad de pleno derecho.

Los pronunciamientos de esta Sala en la línea apuntada por la parte recurrente son numerosísimos. Como doctrina general se ha dicho que el trámite de audiencia, al igual que el recurso administrativo, tiene como finalidad permitir al interesado hacer valer frente a la Administración las alegaciones y pruebas que puedan ser útiles para sus derechos sin necesidad de afrontar los gastos y gravámenes de un proceso jurisdiccional; y, por ello, la eventual posibilidad de acudir a este último proceso no dispensa a la Administración de su obligación de ofrecer y hacer efectivo aquel trámite; y se ha añadido que el proceso jurisdiccional puede entablarse también con la exclusiva finalidad de denunciar esa omisión del trámite de audiencia y de reclamar que se declaren las consecuencias invalidantes que por ello puedan resultar procedentes para la actuación administrativa de que se trate. Por lo cual, el proceso jurisdiccional instado con esa sola finalidad no comporta la necesaria subsanación de la invalidez e indefensión que se haya producido en la vía administrativa como consecuencia de la omisión del trámite de audiencia.

Ya la lejana en el tiempo sentencia del Tribunal Constitucional de 1 de junio de 1981, se planteaba si la Administración, después de la Constitución, puede o no imponer a los ciudadanos sanciones "de plano" por razones de orden público, en la medida en que se entiendan o no aplicables a la Administración, en materia sancionadora, los principios establecidos en el art. 24 CE . Para esta sentencia el mencionado precepto contempla de forma directa e inmediata, el derecho a la tutela efectiva de los jueces y tribunales y a determinadas garantías de tipo procesal, entiende el Tribunal Constitucional que los principios esenciales reflejados en el art. 24 CE en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 CE . "... tales valores no quedarían salvaguardados si se admitiera que la Administración, por razones de orden público, puede incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar procedimiento alguno, y, por tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de la decisión, con la consiguiente carga de recurrir para evitar que tal acto se consolide y haga firme. Por el contrario, la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga". "Las garantías omitidas no hacen sólo referencia a la audiencia del interesado..., sino a la omisión de todo procedimiento y, dentro del mismo, del trámite de audiencia".

Pues bien, la omisión de este trámite esencial en todo expediente sancionador, infringen manifiestamente lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución, al quedar privado de cualquier posibilidad de defensa. Causa de nulidad radical contemplada en el artº 62.1.a), "los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional " La sentencia de instancia debió estimar el recurso de la parte recurrente y en su consecuencia declarar la nulidad de la resolución del TEAR, y en su lugar declarar la nulidad de pleno derecho, con las consecuencias inherentes a dicho pronunciamiento, de las sanciones por infracciones tributarias graves por importes de 44.163,08 euros, 19.779,89 euros,

33.739,76 euros y 44.436,05 euros.

Por cuanto queda expuesto el recurso de casación para la unificación de doctrina del que nos venimos ocupando debe ser estimado. Y siendo esto así, sólo resta añadir que, en cuanto a las costas de este recurso, no deben ser impuestas a la parte recurrente, artº 139 de la LJCA .

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución

Que rechazando la inadmisibilidad opuesta, debemos estimar y estimamos el recurso de casación para unificación de doctrina formalizado contra la sentencia, de fecha 20 de junio de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, la que casamos y anulamos.

Que estimando el recurso contencioso administrativo debemos anular la resolución del TEAR de Galicia de 15 de mayo de 2002, y en su legar declaramos la nulidad de pleno derecho de las resoluciones sancionadoras de las que trae causa la anterior resolución.

Sin imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Juan Gonzalo Martinez Mico Emilio Frias Ponce Angel Aguallo Aviles Jose Antonio Montero Fernandez Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Jose Antonio Montero Fernandez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.