Procedimiento sancionador y jurisdicción penal

AutorIsaac Merino Jara
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Financiero y Tributario UPV/EHU
Páginas437-474

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1. El plazo de prescripción de las infracciones y de las sanciones

El artículo 189 de la Ley General tributaria (en lo sucesivo, LGt) regula la extinción de la responsabilidad de las infracciones tributarias, estableciendo en su apartado 1 que ello se producirá por el fallecimiento del sujeto infractor y por

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el transcurso del plazo de prescripción para imponer las sanciones. La verdad es que está regulación es incompleta habida cuenta que la responsabilidad de las infracciones también se extingue por otras causas (arts. 179.3, 209.3 y 211.4 LGt).

Las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves. En otros sectores del ordenamiento administrativo se contiene una clasificación similar, lo cual, generalmente, entre otras cosas, suele traducirse en el establecimiento de un plazo diferente de prescripción, plazo, como es natural, que está en función de la mayor o menor gravedad de la infracción. No sucede lo mismo en materia tributaria; no tiene mucho sentido, desde nuestro punto de vista, que una infracción leve prescriba a los cuatro años, deberían establecerse distintos plazos de prescripción, más cortos para las infracciones leves. Esos plazos de prescripción se pueden interrumpir, en todo caso por las causas previstas en el artículo 189.3 LGt. El cómputo del plazo comienza desde el momento en que se cometan las distintas infracciones, tanto da de la clase que sean.

En coherencia con la no diferenciación entre clases de infracciones, no se distingue entre la extinción de unas y otras.

Como declara la StS de 23 de marzo de 2011, el establecimiento de un plazo común para la prescripción de la acción para sancionar las infracciones tributarias simples y graves no es inconstitucional:

En el siguiente motivo se alega infracción del art. 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, que establece el plazo de seis meses para la prescripción de las infracciones leves, lo que determinaría que las presuntas infracciones tributarias estaban prescritas cuando el 27 de julio de 1999 se inicia el expediente sancionador. Pide el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del artículo 64.c) de la Ley General tributaria 1/1998 de 26 de febrero, en cuanto no establece diferencia en el plazo de prescripción de las infracciones tributarias graves y leves, siendo para ambas el común de cuatro años.

El motivo debe desestimarse por los propios fundamentos de la sentencia recurrida, pues es claro que la Disposición Adicional Quinta de la Ley 30/92, excluye la aplicación de sus disposiciones a los procedimientos tributarios, los cuales se regirán por su propia normativa, y en materia de prescripción el art.
64.c) de la Ley General tributaria establece un plazo único de cuatro años para la prescripción de toda clase de infracciones tributarias. No puede admitirse que este precepto sea inconstitucional, pues la alegada infracción de los principios de proporcionalidad e igualdad que se dicen conculcados, no puede ser contemplada en relación con diferentes campos del actuar administrativo, que responden a diferentes estructuras y finalidades, máxime cuando se trata de materia tributaria en la que la complejidad de los procedimientos de inspección y comprobación

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hace necesario una mayor amplitud de plazos, por lo que no puede resultar extra-ño que una norma con rango de ley pueda apartarse de lo establecido con carácter general para el resto de procedimientos. No procede, por ello, plantear cuestión de inconstitucionalidad

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Normalmente, las sanciones tienen carácter pecuniario, de ahí que el legislador, pese a que las sanciones no forman parte de la deuda tributaria, haya establecido en el artículo 190 LGt que la prescripción del derecho para exigir el pago de las sanciones tributarias se regulará por las normas que rigen la prescripción del derecho de la administración para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas y autoliquidadas. Ello significa, pues, que la prescripción es de cuatro años (artículo 66, b) LGt), plazo que puede interrumpirse por los motivos expresados en el artículo 68.2 LGt. Estas remisiones confirman que la separación de procedimientos no es real, no se lleva hasta sus últimas consecuencias; el legislador parece estar supeditando todo al procedimiento de liquidación, pocas veces se pone a pensar en clave del procedimiento sancionador Ahora bien, además de las sanciones pecuniarias existen las sanciones no pecuniarias. ¿Cuándo se extinguen éstas?. Las sanciones tributarias se extinguen por el pago o cumplimiento, por prescripción del derecho para exigir su pago, por compensación, por condonación y por el fallecimiento de todos los obligados tributarios, dice el art.1901 LGt. Como tantas otras veces, se está pensando en la hipótesis tipo, las sanciones pecuniarias, pero ¿qué sucede con las no pecuniarias? ¿Cuándo prescriben?. No se pronuncia sobre esta cuestión la LGt (tampoco lo hace sobre las causas de interrupción). Es claro que se extinguen por su cumplimiento, también es evidente que no se extinguen por condonación o por compensación.

@2. Separación del procedimiento sancionador de los de aplicación de los tributos

El artículo 208.1 LGt establece que «el procedimiento sancionador en materia tributaria se tramitará de forma separada a los de aplicación de los tributos». La separación procedimental es la regla general, si bien está prevista la tramitación conjunta, en dos supuestos: uno, el de las actas con acuerdo, y otro, cuando el obligado tributario renuncia a dicha tramitación separada. Esta renuncia es un derecho que depende de la voluntad del contribuyente y no es necesario que la Administración le indique dicha posibilidad (SAN 2 de febrero de 2011).

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Hoy en día, pues, está prevista la separación procedimental. El AtC 186/2008, de 25 de junio, considera que «dicha garantía tiene sólo naturaleza legal, al haber sido adoptada por el legislador en el ejercicio de su libertad de configuración, sin que se trate de una exigencia constitucional que pueda anclarse en el art. 24 CE. En efecto, lo que este tribunal ha venido requiriendo en materia sancionadora no ha sido la separación de procedimientos, cual pretende la parte actora, sino que se garantice el derecho de defensa del imputado en los procedimientos dirigidos a la imposición de una sanción, razón por la cual no se produce lesión alguna por el solo hecho de que en cualquiera de los procedimientos de aplicación de los tributos pueda imponerse, además, una sanción. La lesión se produciría sólo cuando en la imposición de la sanción se hubiera desconocido alguna de las garantías básicas que integran el derecho de defensa del imputado (entre muchas, StC 236/2002, de 9 de diciembre, F. 3), como son, por ejemplo, el derecho a ser informado de la acusación (entre muchas, SStC 35/2006, de 13 de febrero, F. 3; 226/2007, de 22 de octubre, F. 3; y 32/2008, de 25 de febrero, F. 2), el derecho a la presunción de inocencia (por ejemplo, StC 242/2005, de 10 de octubre, F. 5), el derecho a no declarar contra sí mismo (por ejemplo, SStC 18/2005, de 1 de febrero,F. 2; y 68/2006, de 13 de marzo, F. 2), el derecho a alegar (entre otras, SStC 55/2006, de 27 de febrero, F. 5; y 85/2006, de 27 de marzo, F. 7) y el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa (entre otras, StC 272/2006, de 25 de septiembre, F. 4).

En efecto, la aplicación al procedimiento administrativo sancionador de las garantías previstas en los arts. 25.1 y 24.2, ambos CE, tanto con relación a la potestad sancionadora como respecto del procedimiento sancionador, no sólo supone una garantía material consistente en la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes (por ejemplo, StC 297/2005, de 21 de noviembre , F. 8), y una garantía formal o referida al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y sanciones (entre las primeras, StC 42/1987, de 7 de abril, F. 2), sino también una garantía procedi-mental que conlleva que la imposición de la sanción se haga en un procedimiento contradictorio donde se preserve el derecho de defensa sin indefensión del imputado, sus posibilidades de alegar y probar en contrario, partiendo de la presunción de inocencia y de la inversión de la carga de la prueba (entre muchas, SStC 18/1981, de 8 de junio, F. 3; 291/2000, de 30 de noviembre, F. 12; y 226/2007, de 22 de octubre, F. 3)

En definitiva, el AtC 186/2008, de 25 de junio, lo que viene a decir, en línea con la doctrina, es que «lo relevante es que se siga un procedimiento para imponer las sanciones administrativas. La exigencia del procedimiento es necesaria para garantizar los derechos de defensa del presunto infractor y, entre ellos, los derechos a un proceso contradictorio en el que la carga de la prueba resida en el órgano que

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acusa y el infractor tenga ocasión de presentar alegaciones y probar lo que a su derecho convenga. Por ello (..) las sanciones tributarias pueden ser impuestas de forma conjunta en el marco del procedimiento de inspección, gestión o de recaudación, pero siempre que en la tramitación de esos procedimientos se garanticen los derechos de defensa del presunto infractor». No obstante, es notorio el riesgo de que la tramitación conjunta, en algún caso, lesione los...

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