STSJ Cantabria , 12 de Julio de 1999
| Ponente | FRANCISCO JAVIER BARCELONA LLOP |
| Número de Recurso | 1862/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 12 de Julio de 1999 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso |
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CANTABRIA SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO SENTENCIA Iltmo. Sr. Presidente Doña María Teresa Marijuán Arias Iltmos. Sres. Magistrados Don Santiago Pérez Obregón Don Javier Barcelona Llop En la ciudad de Santander, a 12 de julio de 1999 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria ha visto el recurso número 1862/97, interpuesto por la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA (ARCA), representada por la Procuradora de los Tribunales Doña Belén de la Lastra Olano y defendida por la Letrada Doña Rocío San Juan Alonso, contra el GOBIERNO DE CANTABRIA, representado y defendido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos. Comparece como parte coadyuvante el AYUNTAMIENTO DE LAREDO, representado por la Procuradora de los Tribunales Doña Carmen Quirós Martínez y defendido por la Letrada Doña María Paz Villalobos Nicieza. La cuantía del recurso es indeterminada. Es Ponente el Iltmo.
Sr. Magistrado Don Javier Barcelona Llop, quien expresa el parecer de la Sala.
El recurso contencioso-administrativo se interpone el día 16 de julio de 1997 contra el Decreto regional 341997, de 5 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel.
En su escrito de demanda, la Asociación recurrente interesa el dictado de una Sentencia estimatoria por la que se acuerde la nulidad parcial del Plan recurrido y se ordene la nueva zonificación de los espacios a los que se refiere la demanda, así como la inclusión dentro del perímetro afectado por el Plan de la zona de Cabajo, término municipal de Noja, y de la Marisma Sur de Colindres.
En su escrito de contestación, el Gobierno de Cantabria solicita el dictado de una Sentencia desestimatoria por la que se declare la conformidad a Derecho del Decreto autonómico impugnado. Similar petición obra en el escrito de contestación elaborado por el Ayuntamiento de Laredo, si bien añade la imposición de las costas procesales a la parte actora.
Solicitado el recibimiento del proceso a prueba y practicadas las que en autos obran, se señala fecha para la celebración de la vista oral en el día 1 de julio de 1999 en el que, efectivamente, se deliberó, votó y falló.
En el presente proceso, y a diferencia de lo que ha sucedido en otros asimismo concernientes al Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel (en lo sucesivo, PORN), no se debate si el instrumento de planificación ambiental mencionado es o no globalmente ajustado al ordenamiento jurídico, cuestión ésta que, por lo demás, ya hemos dejado resuelta en nuestra Sentencia de 1 de junio de 1999, recaída en el recurso número 1821/97. Tampoco se discute acerca de si una o varias fincas en particular deben descender un peldaño o más en la escala de protección que el PORN diseña y modificarse la clasificación que les ha sido asignada al objeto de rebajar el listón de usos y aprovechamientos prohibidos y permitir otros que, de conformidad con la zonificación realizada por el Plan, no son posibles. Ahora, y esta es la peculariedad del proceso en el que estamos inmersos, se imputan al PORN insuficiencias en lo que a la protección dispensada a ciertas zonas concierne, e incluso se postula, como veremos, que sus límites exteriores debieran abarcar espacios inicialmente no comprendidos en el ámbito territorial del Plan. Vale decir que en lugar de combatir el PORN por estimar que ha ido demasiado lejos en sus afanes conservacionistas, que es lo que ha sucedido en otros muchos casos, la Asociación recurrente considera que se ha quedado corto, que la protección ambiental que suministra a los espacios referidos en su escrito de demanda es insuficiente, que el PORN, en suma, debiera intensificar respecto de ellos el grado de protección y alcanzar a otros a los que, en su versión aprobada y oficialmente publicada, no afecta.
Como es lógico, la cuestión sometida a nuestro enjuiciamiento sólo puede resolverse en atención a criterios técnicos a la luz de los cuales puedan extraerse las pertinentes consecuencias jurídicas. Por tal motivo, el proceso ha sido recibido a prueba, obrando en autos dos informes periciales, emitido el primero por un Catedrático de Botánica y el segundo por un Arquitecto, a los que habrá que prestar la atención debida y valorar de conformidad con las reglas de la sana crítica como impone el artículo 632 de la más que centenaria Ley de Enjuiciamiento Civil . Pero antes de acometer tal tarea, que es sin duda el eje sobre el que ha de girar la solución que demos al litigio, hemos de realizar una serie de consideraciones de carácter general que nos han de servir para enfocar la controversia desde una perspectiva institucional. Somos conscientes de que quizá pudiéramos eludirlas y resolver, sin más, a la vista de la pericial practicada, pero la entidad de las alegaciones realizadas por la Asociación recurrente, la índole de la actuación administrativa que se combate y, en fin, la indiscutible relevancia de un Fallo eventualmente estimatorio, total o parcialmente, aconsejan que, antes de entrar en el fondo del asunto, delineemos los contornos jurídicos de la planificación ambiental puesto que de ellos habremos de extraer los criterios que nos orienten en la valoración jurídica de la prueba practicada.
Conviene que comencemos recordando que, según la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, de 26 de junio , "la planificación de los recursos naturales no es sino una forma de poner orden y concierto para conseguir la utilización racional que exige la Constitución ". Se refiere el Tribunal Constitucional a que la obligación que incumbe a los poderes públicos de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, con apoyo en la indispensable solidaridad colectiva (artículo 45.2 de la Constitución), puede articularse, además de por otras vías, mediante la planificación de los recursos naturales. Lo que significa que ésta, en la medida en que arbitra técnicas de protección de los recursos, con las correlativas limitaciones o prohibiciones de usos y aprovechamientos, ha de responder a parámetros de racionalidad. Si la ordenación de los recursos naturales sirve y se debe a la utilización racional de éstos, parece evidente que la ordenación misma ha de ser racional. Y no estamos ni ante una frase hecha ni ante un aserto carente de consecuencias jurídicas.
En el contexto que interesa destacar aquí, el concepto de ordenación racional es, en efecto, clave.
Significa, en primer lugar, que, como destaca la Sentencia del Tribunal Constitucional 64/1982, de 4 de noviembre , es necesario compaginar o armonizar la protección del medio ambiente con el desarrollo económico, habida cuenta de que el artículo 130.1 de la Constitución impone a los poderes públicos la tarea de velar por la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos, de donde se infiere que el cuidado de los bienes ambientales no puede entorpecer indebidamente el progreso material. Ya lo hizo notar así el punto 14 de la Declaración de Estocolmo de 1972 sobre el medio ambiente, que fía la solución de cualquier conflicto entre el desarrollo y la protección del medio ambiente a una planificación racional.
Pero no es ésa la vertiente de la noción de ordenación racional aplicada a un PORN que nos interesa ahora, sino la de su coherencia interna. Según la Exposición de Motivos de la Ley 4/1989, de 27 de marzo , de Conservación de los Espacios Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres, la norma "parte de la firme convicción de que sólo una adecuada planificación de los recursos naturales permitirá alcanzar los objetivos conservacionistas deseados". En la caracterización jurídica que el legislador estatal realiza de esta modalidad de planificación administrativa es esencial, según la citada Exposición de Motivos, que se permita "con diverso nivel de intensidad, un tratamiento prioritario e integral en determinadas zonas para la conservación y recuperación de los recursos, espacios naturales y especies a proteger".
De ahí se sigue que la reglamentación que incorpora un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales arranca de una doble elección: qué recursos, espacios y especies se desean proteger y qué grado de protección se dispensa a cada uno de los predios afectados por el Plan, puesto que, evidentemente, no todos tienen por qué ser acreedores del mismo dado que ello depende de su relevancia ambiental objetiva. En el primer caso, se trata de delimitar el ámbito territorial de la ordenación de los recursos naturales; en el segundo, de ubicar a cada una de las fincas afectadas en un rango u otro a los efectos de su conservación ambiental, con las secuelas consiguientes en orden a lo que en ellas se permite y lo que no. Y la racionalidad, la ordenación racional de los recursos naturales, requiere que, por un lado, la determinación de los límites exteriores de un PORN sea coherente con sus .....
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Por otro lado, hemos de salir al paso de las alegaciones que muy particularmente el Gobierno de Cantabria ha opuesto a la demanda. En lugar de contestar punto por punto a las pretensiones de la Asociación recurrente, muy bien circunscritas, se ha limitado a exponer una serie de generalidades. Entre ellas, que los criterios de...
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