STS, 7 de Julio de 2010

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sección Primera, dictó Sentencia, el cuatro de junio de dos mil ocho, en el Recurso número 563 de 2006, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por MONTEHANO S.A. representada por el Procurador Don Fernando García Viñuela contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por la mercantil recurrente ante el Gobierno de Cantabria, interesando el reconocimiento de indemnización por los daños y perjuicios derivados de la inactividad legislativa de esta Comunidad Autónoma, por importe de 2.252.763 euros; sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".

En escrito de uno de julio de dos mil ocho, el Procurador don Fernando García Viñuela en nombre y representación de la mercantil Montehano, S.A., interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha cuatro de junio de dos mil ocho .

La Sala de Instancia, por Providencia de diez de julio de dos mil ocho, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de uno de octubre de dos mil ocho, la Procuradora Doña Beatríz Sánchez-Vera Gómez-Trelles, en nombre y representación de la mercantil "Montehano, S.A", procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de seis de febrero de dos mil nueve.

En escrito de veinte de mayo de dos mil nueve, el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, en nombre y representación de la misma, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veintitrés de junio de dos mil diez, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

Constituye el objeto de este recurso de casación la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en Cantabria de cuatro de junio de dos mil ocho

, interpuesto por la representación procesal de Montehano S.A., contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial instada por la demandante solicitando el reconocimiento de indemnización por los daños y perjuicios derivados de la inactividad legislativa de la Comunidad Autónoma por importe de 2.252.763 #.

La Sentencia de instancia da noticia inicial de lo acontecido en el largo devenir de la cuestión debatida en el segundo de sus fundamentos, y dice que: "La pretensión de la parte recurrente tiene su causa última en la aprobación de la Ley 6/1992, de 27 de marzo, por la que se declaró Reserva Natural las Marismas de Santoña y Noja, a consecuencia de la cual la Dirección Provincial de Industria y Energía de la Administración Central del Estado, mediante Resolución de 19 de febrero de 1993, acordó la suspensión provisional de todas las actividades extractivas y de movimiento de tierras que venía realizando la mercantil minera recurrente desde el año 1967.

Tal actuación administrativa dio lugar a un largo rosario de procesos contencioso-administrativos entre Montehano y la Administración del Estado, cuyo resultado fue, en definitiva, la desestimación por el Tribunal Supremo de las pretensiones resarcitorias ejercitadas contra el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo mediante Sentencia de 23 de diciembre de 2002, declarando conforme a Derecho la orden de paralización de las labores mineras acordada por la Administración Central del Estado, entendiéndose, por tanto, que no existe daño antijurídico que el particular no tenga obligación de soportar".

Seguidamente expone la Sentencia las diferentes demandas de responsabilidad patrimonial deducidas por la recurrente frente a la Administración del Estado y el resultado de las mismas, y ello lo expresa en el tercero de sus fundamentos: "Sin embargo, dicha reclamación de responsabilidad patrimonial es formulada ya de forma directa por Montehano S.A. ante el Ministerio de Industria y Energía con fecha 18 de febrero de 1994, articulada de forma independiente a la impugnación de la orden de paralización de las labores mineras de 19 de febrero de 1993 a la que hemos hecho referencia en el precedente fundamento de Derecho y contra la que se formuló el citado recurso contencioso-administrativo el día 27 de abril de 1993 con el resultado finalmente desestimatorio antes reseñado.

Dicha demanda de responsabilidad patrimonial seguida contra la Administración del Estado concluye con la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de mayo de 2004, que desestima la pretensión de responsabilidad patrimonial y consiguiente indemnización de daños y perjuicios solicitada por Montehano S.A., ya que los mismos dimanan de una orden de paralización declarada conforme a Derecho, amén de que dichos daños no eran sino hipotéticos a la fecha de formulación de aquélla en febrero de 1993 y sólo podrían concretarse a la fecha de aprobación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales para las Marismas de Santoña, que exige la previa declaración por la Comunidad Autónoma del régimen de protección aplicable a las mismas, esto es, la de Parque o la de Reserva Natural, reconociendo tan sólo el derecho al abono del canon arrendaticio.

Como corolario de las actuaciones procesales dirigidas contra la Administración del Estado, la parte recurrente formula una nueva demanda de responsabilidad patrimonial contra aquélla el día 15 de abril de 1996, finalmente resuelta en sentido desestimatorio por la Sentencia dictada en casación por el Tribunal Supremo datada el 7 de febrero de 2006 .

También la Sentencia en el cuarto de sus fundamentos hace unas consideraciones acerca de la razón por la que da cuenta de las reclamaciones dirigidas frente al Estado así como en relación con la exención de responsabilidad del mismo por lo acaecido con posterioridad, y manifiesta que "aunque pudiera parecer ociosa tal exposición, ya que la misma tan sólo pone de manifiesto el iter procesal seguido ante la Administración del Estado, la misma resulta ser relevante en el supuesto de autos por dos motivos: a) en primer lugar, y dado que en la demanda se apunta la posibilidad de declaración de responsabilidad solidaria de aquella con la Administración Autonómica, la misma queda definitivamente excluida en lo que se refiere a la Administración Central se refiere, y, por tanto, a las actuaciones realizadas en el ejercicio de sus competencias antes de que el Tribunal Constitucional atribuyese las mismas a la Comunidad Autónoma de Cantabria, responsabilidad que ha sido rechazada de forma inequívoca y reiterada por el Tribunal Supremo, sin que puedan ahora reproducirse planteamientos ya desechados en orden a relación causa-efecto entre el actuar administrativo y el resultado dañoso irrogado a la recurrente; b) Por otra parte, dicha condena estaría viciada de nulidad desde el punto de vista procesal, ya que el acto administrativo recurrido ya ha sido dictado y es imputable a la Comunidad Autónoma de Cantabria, frente a la que en este proceso se dirige la demanda de responsabilidad patrimonial, sin que pueda condenarse a quien no ha sido parte demandada en las presentes actuaciones".

Se refiere a continuación la Sentencia a las normas dictadas tanto por el Estado como por la Comunidad Autónoma sobre las marismas de Santoña, Victoria y el Joyel y señala que requiere "un análisis, siquiera sintético, de las intervenciones legislativas que se han sucedido en el tiempo y que afectan a dicho Espacio Natural y su contenido, a efectos de determinar si la carencia de alguna de ellas o su aprobación fuera de plazo pudo ser susceptible de causar un daño a la empresa minera recurrente, cuyas actividades extractivas se encontraban suspendidas desde febrero de 1993, a raíz de la aprobación de la Ley 6/1992, de 27 de marzo, la cual, como hemos indicado declaró aquéllas como Reserva Natural".

Pone de manifiesto también la Sentencia que a "a raíz de la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 1 de octubre de 1998, dicha Ley estatal 6/1992 fue declarada inconstitucional, atribuyendo a las Comunidades Autónomas la declaración de Reserva o Parque, si bien y con la exclusiva finalidad de no dejar desprotegidos dichos espacios naturales, los efectos de la declaración de inconstitucionalidad quedaron diferidos al momento de la aprobación por la Comunidad Autónoma de Cantabria de los instrumentos normativos necesarios para la determinación de la figura de protección de aquellos, esto es, la Reserva o el Parque Natural". Y continúa afirmando que antes de esa Sentencia "el Gobierno de Cantabria aprobó el Plan de Ordenación de Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y el Joyel, extremo que se hace notar expresamente en aquella, destacando la disfunción que se ha producido, puesto que la aprobación del PORN se hace sin haberse procedido a la declaración por la Comunidad Autónoma de dicho Espacio Natural como Reserva o Parque, lo que provocó la suspensión de la declaración de inconstitucionalidad de dicha Ley 6/1992 hasta que se procediera a la aprobación de este instrumento normativo, sin que pueda aplicarse el PORN a aquellos hasta que dicha regulación sea aprobada, lo que tiene lugar el día 1 de junio de 2006, fecha en la que se publica la Ley Autonómica 4/2006, de 19 de mayo, que declara Parque Natural las Marismas de Santoña, Victoria y el Joyel, disposición legal de sobra conocida por Montehano, ya que el escrito de interposición de recurso data del 12 de julio de 2006, esto es, de fecha posterior a la Ley 4/2006, sobre cuyo retraso en su aprobación pivota la demanda de responsabilidad patrimonial, ya que a su juicio existe una relación causa-efecto entre la inactividad legislativa y los perjuicios de índole económica que detalla y cuantifica en su escrito de demanda".

La Sentencia recurrida parte del hecho de que la concesión minera de la que era titular la demandante estuvo suspendida desde febrero de 1.993 y que las órdenes de paralización fueron declaradas conformes a Derecho por lo que nada había que indemnizar en relación a esa paralización puesto que en ese punto no hubo un funcionamiento anormal de la Administración del Estado. Y partiendo de ello plantea en el fundamento octavo "si la actuación del Gobierno de Cantabria, a partir del momento en que el Tribunal Constitucional declaró su competencia para la regulación de la forma de protección de las Marismas de Santoña y Noja que indebidamente habían sido declaradas como Reserva por la Ley Estatal 6/1992, es constitutiva de un funcionamiento anormal de la Administración Autonómica, que la parte recurrente hace descansar, como anteriormente hemos señalado, en la inactividad legislativa a la hora de aprobar la Ley Autonómica declarando Parque Natural las Marismas de Santoña, Victoria y el Joyel, lo que no se produce hasta el 19 de mayo de 2006, mediante la Ley 4/2006 ".

Para responder a esa cuestión manifiesta que el Tribunal Constitucional "mantuvo la protección como Reserva de dichos Espacios Naturales, lo que quiere decir que todas las consecuencias limitativas de las actuaciones contrarias a dicha declaración y la protección medioambiental que lleva aparejada se mantuvo vigente hasta la fecha indicada, por lo que las iniciales órdenes de paralización mantenían idénticos fundamentos, puesto que las causas por las que se acordaron fueron las mismas, esto es, la protección de un Espacio Natural declarado como Reserva".

Añade a lo anterior que "la aprobación del PORN por Decreto Autonómico 34/1997, de 5 de mayo, anterior, por tanto, a la Sentencia del Tribunal Constitucional, excluía directamente su aplicación a los terrenos que la Ley 6/1992, de 27 de marzo, declaró como Reserva Natural, quedando sujetos al mismo en el momento en que aquélla deje de ser de aplicación, lo que acaeció, como hemos indicado con la aprobación de la Ley Autonómica 4/2006 ".

Y continúa, partiendo de ahí, diciendo que "ello significa que, bien durante el período de vigencia de la Ley 6/1992, que declaraba dichas Marismas como Reserva, hasta la Ley 4/2006, que opta por el régimen de protección del Parque Natural, quedaban proscritas las actuaciones de extracción minera y movimiento de tierras que venía llevando a cabo la recurrente, consecuencia de la protección medioambiental de aquéllas mediante la figura de la Reserva, no se alcanza a ver en qué forma la demora legislativa en la aprobación de aquélla, que se dilata desde la Sentencia del Tribunal Constitucional de 1 de octubre de 1998 hasta el 19 de mayo de 2006, haya podido impedir la actividad propia de la mercantil recurrente en forma distinta a la que hubiera podido resultar de haberse aprobado con anterioridad la Ley 4/2006, ya que la actividad extractiva resulta incompatible tanto si se opta por la protección como Parque o como Reserva, sin que pueda apreciarse, en consecuencia, una relación directa causa-efecto entre dicha inactividad administrativa y los perjuicios económicos generados por la falta de explotación de la concesión. En otras palabras, la recurrente no ha acreditado, ni siquiera alegado, que la consideración como Parque Natural de las Marismas de Santoña y Noja, hubiera tenido la virtualidad jurídica necesaria para haber podido alzar la suspensión de las tareas extractivas y, en consecuencia, que los posibles efectos beneficiosos derivados de aquélla hubieran comenzado a producirse con anterioridad, siendo indemnizables, por tanto, los daños derivados de la demora, que, de no haberse producido, hubiera posibilitado la realización de las labores mineras desde la aprobación de la Ley demorada, argumentación jurídica ésta que no es esgrimida en el escrito de demanda y que, a juicio de la Sala, es la única que podría llevar a plantearnos la responsabilidad patrimonial de la Administración Autonómica derivada de la inactividad legislativa".

Y partiendo de los anterior afirma que "ningún mandato imperativo se dirigió al legislador autonómico ni por el Tribunal Constitucional ni por disposición legal o reglamentaria posterior que obligase al Gobierno de Cantabria a la aprobación de la declaración de Reserva o Parque Natural de las Marismas de Victoria, Santoña y el Joyel en un plazo determinado, lo que sin duda sería también relevante a efectos de apreciar una posible relación causa-efecto entre la inactividad administrativa y los daños derivados de la paralización, la cual hubiera debido necesariamente mantenerse hasta la aprobación de aquélla, como así se hizo, si bien, tal y como acabamos de exponer, aunque la aprobación de la Ley reguladora no se hubiera demorado en el tiempo la protección medioambiental de dichos Espacios Naturales hubiera determinado necesariamente la persistencia en la paralización de las labores mineras inicialmente acordadas, ya que su fundamento no ha experimentado variación alguna derivada de su clasificación como Parque Natural, frente a la inicial protección como Reserva".

Cita la Sentencia el Art. 10 de la Ley 4/2.006, y los efectos que del mismo dimanan y señala que la recurrente "no ha argumentado que dicha limitación de usos, aunque menos restrictiva que la que corresponde a los espacios declarados como Reserva por la Ley 6/1992, permita las actividades extractivas, resultando por tanto, irrelevante a efectos de paralización de aquéllas, que se haya optado por una u otra figura de protección medioambiental, ya que, la suspensión de las labores mineras se hubiera perpetuado, y en consecuencia, la limitación de los derechos de explotación de la concesión no se ha visto afectada por la demora en la aprobación de la Ley 4/2006 ".

Y añade que "la pretendida relación causa-efecto entre la inactividad legislativa o demora de la misma en la aprobación de la Ley 4/2006 no puede predicarse del supuesto de autos, encontrándonos, sin embargo, ante un caso evidente de indemnización, en los que los daños causados por la paralización de las actividades mineras se derivan de las disposiciones establecidas por el PORN, ahora sí directamente aplicable a la explotación que nos ocupa y que restringen los usos autorizados en la zona de concesión minera que nos ocupa que prevé expresamente dicho resarcimiento en su Art. 59 del PORN " que trascribe y afirma que "es, por tanto, desde las previsiones del PORN, los usos autorizados en el mismo en la zona de la concesión minera y la limitación que para la misma se establezcan, como podrá articularse la pretensión indemnizatoria, caso de que el derecho a la misma asista a la parte recurrente conforme a dicha normativa".

Niega la Sentencia que sea aplicable al supuesto la Sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de

2.004 que reconoció el derecho a la indemnización por el concepto del canon arrendaticio y ello porque la misma se dirigía contra la Administración del Estado "que no procedió a la aprobación de un Plan de Ordenación de Recursos Naturales en el plazo de un año, tal y como resultaba obligado por la Disposición Adicional Primera de la Ley 6/1992, incumplimiento que provocó la continuación en la suspensión de los trabajos y que le es atribuible, como hemos indicado, a la Administración Estatal, cuya responsabilidad se extiende hasta el momento de atribución a la Comunidad Autónoma de Cantabria de la competencia para regular dicha materia, por mor de lo dispuesto en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 1998". Y esa obligación según la Sentencia no era "extensible a la Comunidad Autónoma de Cantabria, una vez asumidas dichas competencias, conforme al tenor literal de la Sentencia del Tribunal Constitucional, lo que además resultaría irrelevante ya que antes de dictarse aquélla la Administración Autonómica había procedido a la aprobación del pertinente PORN, único instrumento normativo para cuya aprobación se imponía a la Administración estatal el plazo de un año y cuya demora sólo a la misma le era imputable desde 1992 hasta 1998, ya que la expresión de la Sentencia del Tribunal Constitucional señalando que sus efectos quedan diferidos "al momento en que la Comunidad Autónoma dicte la pertinente disposición", no se refiere al Plan de Ordenación de Recursos Naturales sino a la Ley de Protección de las Marismas, sea como Reserva, sea como Parque Natural".

El recurso que plantea la recurrente se articula en tres motivos de casación que se acogen al amparo del apartado d) del núm. 1 del Art. 88 de la Ley de la Jurisdicción por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate", si bien el primero de ellos se divide en dos apartados o submotivos.

Este primer apartado estima que "la Sentencia recurrida en casación infringe, por interpretación errónea e inadecuada aplicación, el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en relación con el artículo 106.2 de la Constitución Española, además de la jurisprudencia recaída sobre los mismos".

Parte el motivo de la afirmación de la Sentencia de que la concesión quedó suspendida desde las órdenes de 1.993 que fueron declaradas conformes a Derecho y añade que la Sentencia trata de determinar si la actuación del Gobierno de Cantabria una vez que el Tribunal Constitucional le atribuyó la competencia sobre las marismas constituyó un funcionamiento anormal de esa Administración.

Afirma el motivo que el "artículo 106.2 configura un régimen objetivo de responsabilidad extracontractual de la Administración en el que es indiferente el fin que ésta persiga con su actuación o el origen de la lesión antijurídica, pudiendo ser ésta tanto una actuación administrativa lícita como ilícita, dado que dicho régimen de responsabilidad se basa en la idea de lesión y no de culpa.

Se reputa la lesión como antijurídica, no porque sea causada por un acto ilícito, sino porque el particular que lo sufre, en nuestro caso, una sociedad mercantil, no tiene el deber jurídico de soportarla.

Así lo recuerdan las Sentencias de ese Alto Tribunal, de fechas 20 de febrero de 1989 y 14 de junio de 1990 .

Y en el caso de "Montehano, S.A.", se ha producido una privación singular de derechos consolidados, originada por un cambio de criterio en lo referente a la defensa medioambiental de la zona concreta donde se ubica la explotación de mi mandante, que se plasmó en la Ley 6/1992, de 27 de marzo, que declaró Reserva las Marismas de Santoña y Noja.

La explotación, que la Administración había declarado durante cincuenta años compatible con el medio físico que la circundaba, al promulgarse la Ley 6/1992 pasó bruscamente a ser absolutamente incompatible, sin que mi representada tuviera el deber jurídico de soportar las consecuencias dañosas para su patrimonio derivadas del cambio de prevalencia.

Por tanto, la responsabilidad patrimonial de la Administración, como se ha indicado, ha sido configurada en nuestro sistema legal y jurisprudencial como de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser indemnizada porque tal como señala el Tribunal Supremo en múltiples sentencias "de otro modo se produciría un sacrificio individual a favor de una actividad de interés público que debe ser soportada por la comunidad".

Cita Sentencias de esta Sala que avalan a su juicio esas afirmaciones y concluye que "la sentencia no ha realizado análisis alguno en relación con el funcionamiento de los servicios públicos y la aprobación de la expresada Ley 4/2006, de 19 de mayo, que supuso la entrada en vigor del Decreto 34/1997, de 5 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel (PORN)" que no resultaba de aplicación al ámbito territorial ordenado por la Ley 6/1992 - y del que, sin embargo, se hizo depender la decisión definitiva respecto a la suspensión provisional en las Concesiones de Explotación "DOLOMITICA" y "AUMENTO A DOLOMITICA" (folios 81 a 86 del expediente administrativo), así como las medidas compensatorias e indemnizatorias derivadas de sus determinaciones, teniendo siempre en cuenta que a la espera de su entrada en vigor, venció el contrato de subarriendo de los referidos derechos mineros". Seguidamente el motivo introduce una infracción que atribuye a la Sentencia de los mismos preceptos al no estimar la existencia de relación directa de causa-efecto entre la lesión y el funcionamiento de los servicios públicos.

La Sentencia según el motivo reconoce que por las actuaciones de las Administraciones Públicas que intervinieron sobre la actividad de su representada la misma sufrió unos perjuicios evidentes, pero acaba concluyendo que no se aprecia una relación directa causa-efecto entre dicha inactividad administrativa y los perjuicios económicos generados por la falta de explotación de la concesión.

Tras citar una serie de Sentencias de esta Sala sobre esa relación directa causa-efecto afirma que "la relación de causalidad entre la inactividad administrativa y las lesiones producidas a mi mandante no se anuda a la posibilidad de llevar a cabo o no, o de reanudar, las actividades extractivas una vez fuera dictada la correspondiente Ley de protección por la Administración Autonómica de Cantabria sino a la imposibilidad de que entrara en vigor y resultara de aplicación el PORN, aprobado mediante Decreto 34/1997, a las Marismas de Santoña y Noja en tanto no fuera dictada dicha Ley, puesto que es en el citado PORN en el que se determinan con precisión las limitaciones generales y específicas con respecto a los usos y actividades permitidos y prohibidos en su ámbito lo que condicionaba tanto el futuro de la explotación como las indemnizaciones que pudieran derivarse como consecuencia de la imposibilidad de explotar las Concesiones mineras incluidas en su ámbito de protección".

Y es que las órdenes de suspensión disponían su mantenimiento hasta que se publicase el Plan de Ordenación de recursos naturales. Y añade que "el PORN ha entrado en vigor, resultando de aplicación al ámbito de las Marismas de Santoña y Noja única y exclusivamente cuando la Comunidad de Cantabria ha procedido a aprobar la Ley 4/2006, que declara dicha zona Parque Natural, es decir, la demora en dictar dicha Ley ha supuesto que no fuera de aplicación el citado PORN y, por tanto, no se ha podido adoptar la "resolución oportuna y definitiva" a que se referían las Resoluciones del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 12 de marzo de 1993 y tampoco era posible concretar el daño (hasta la presentación de la reclamación de que trae causa el presente procedimiento) dado que ambas cuestiones se hacían depender de las previsiones de un PORN cuya aplicación no ha sido posible hasta la aprobación de la expresada Ley 4/2006, es decir, 8 años después de que el Tribunal Constitucional le reconociera la competencia para dictarla y 3 años después del vencimiento del contrato de subarriendo, todo ello sin que se hiciera posible la aplicación del régimen de indemnizaciones y compensaciones establecido en el mismo.

Ese y no otro constituye el nexo causal entre la inactividad de la Administración Autonómica y el resultado lesivo ocasionado a mi mandante, esto es, una suspensión provisional de las labores mineras que desarrollaba en las Concesiones de Explotación "DOLOMITICA" y "AUMENTO A DOLOMITICA" que ha devenido en la efectiva desaparición de su actividad empresarial a la espera de que se dictara una Ley que implicaba la entrada en vigor del Decreto 34/97 que regula los usos autorizados y prohibidos en la zona así como el régimen de las indemnizaciones y compensaciones correspondientes.

Por ello, esta parte entiende que el presente recurso debe prosperar, dado que la Sentencia recurrida ha infringido los artículos 139.1 de la Ley 30/92 y 106.2 de la Constitución, al realizar una errónea interpretación e inadecuada aplicación de los mismos en relación con el requisito relativo a la relación de causalidad entre la lesión producida a mi mandante y el funcionamiento de los servicios públicos, en su vertiente de inactividad".

Se opone al motivo por la Comunidad Autónoma que "la ratio decidendi de la sentencia no gira en torno a la existencia o no de un funcionamiento normal o anormal, desprovisto o no de antijuridicidad del daño, sino en la inexistencia de nexo causal entre el daño padecido por la mercantil y la demora legislativa en la declaración del espacio natural protegido, tal y como se razona en el fundamento jurídico décimo de la sentencia.

En consecuencia, habida cuenta del efecto útil del recurso de casación, que se dirige a alterar el fallo de la sentencia impugnada, y no contra los fundamentos de derecho de la sentencia recurrida cuando, de ellos, no se deriva necesariamente, la parte dispositiva de aquélla, no puede prosperar el recurso extraordinario cuando pese a la consistencia de uno o varios de los motivos articulados, sea necesario llegar a una solución idéntica a la obtenida en la Sentencia de instancia, como ocurre en el presente caso, en el que, aunque se admita que la responsabilidad patrimonial puede derivarse de un funcionamiento normal de la Administración, y no sólo anormal, lo cierto es que no es esa la ratio decidendi del fallo desestimatorio. En este sentido se ha pronunciado el Alto tribunal al que se tiene el honor de dirigirse en sentencias de 16 de enero de 2006 (recurso de casación nº 1721/2000), 10 de marzo de 1998 (casación 6223/1993), 28 de enero de 1998 (casación 6223/1993), 28 de enero de 1998 (casación 5360/1993) y de 16 de diciembre de 1997 (casación 4177/1993 ), entre otras.

Para concluir, es menester recordar que si bien en el escrito de demanda se invocaba reiteradamente la inactividad de la Administración autonómica como causante de la lesión patrimonial, lo cierto es que en modo alguno se relacionó con el funcionamiento normal o anormal de la Administración, como invoca ahora en esta sede el recurrente en casación".

El motivo debe rechazarse. Y ello porque el título de imputación al que se refiere la Sentencia de instancia, fundamento de Derecho décimo, no deriva como pretende la recurrente del funcionamiento normal o anormal de servicio alguno de la Administración Pública sino de la inactividad legislativa de esa Administración, y de ese hecho no deriva ningún perjuicio para la recurrente, ya que en todo caso el mantenimiento de la situación creada por las normas vigentes anteriores impedían la actividad que la demandante tenía concedida y que desarrollaba en el lugar, y que quedó suspendida por resoluciones declaradas conformes a Derecho.

Fue la Ley del Estado 6/1992, de 27 de marzo, por la que se declaró Reserva Natural a las Marismas de Santoña y Noja la que prohibió la actividad de la recurrente que fue suspendida por resoluciones de esa Administración y en la Ley citada se disponía expresamente Art. 4.3 que: "En cualquier caso, quedan expresamente prohibidas las actividades que consistan en movimiento de tierras o aquellas otras de naturaleza extractiva que comporten una modificación de la geomorfología actual de la zona..." disponiendo esa norma en su disposición adicional primera que: "Por las razones excepcionales que concurren y a efectos de lo establecido en los arts. 4 y 15.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, aprobará el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley".

Es cierto que ese mandato legal fue incumplido, y, también lo es, que interpuesto recurso de inconstitucionalidad por el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, frente al Art. 21.3 de la Ley 4/1.989, de Conservación de los Espacios Naturales y la Flora y Fauna Silvestre y los artículos 2 y 3 y el anexo de la Ley 6/1.992 citada, el Tribunal Constitucional en Sentencia 195/1.998, de 30 de octubre, declaró "que la actividad administrativa de delimitación del ámbito territorial al que se extiende la Reserva Natural de Santoña y Noja es competencia de la Comunidad Autónoma de Cantabria y, en consecuencia, los arts. 2 y 3 y el anexo de la Ley 6/1992 incurren en inconstitucionalidad y así debe declararse".

Y añadía la Sentencia que precisaba el alcance de su fallo, "ya que en las actuales circunstancias anudar a la declaración de inconstitucionalidad la nulidad inmediata de la Ley 6/1992 podría producir graves perjuicios a los recursos naturales de la zona objeto de controversia.

En los procesos constitucionales como el presente en los que se dirimen conflictos competenciales entre el Estado y una Comunidad Autónoma, el objeto primordial de la Sentencia radica en la determinación de la titularidad de la competencia controvertida. Por ello, una vez alcanzada esta conclusión fundamental, deben evitarse al máximo los posibles perjuicios que esta declaración puede producir en el entramado de bienes, intereses y derechos afectados por la legislación que ha resultado objeto de la controversia: En el caso aquí enjuiciado, la protección, conservación, restauración y mejora del espacio natural de las Marismas de Santoña. Desde la perspectiva constitucional no pueden resultar indiferentes los efectos perjudiciales que, de forma transitoria pero no menos irreparable, pudiera tener su decisión sobre esta zona protegida. Se trata, además, de unos perjuicios ajenos, e incluso abiertamente contrarios, a las pretensiones deducidas en este proceso por quien ha planteado el presente recurso de inconstitucionalidad".

Y concluía que "es cierto que la Comunidad Autónoma de Cantabria ha aprobado ya el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, pero no lo es menos que este Plan es previo a la declaración de Parque, Reserva Natural u otra de las figuras previstas en la legislación vigente. Por ello, en tanto la Comunidad Autónoma no ejerza la competencia que en esta Sentencia le reconocemos, la inmediata nulidad de la Ley 6/1992 podría provocar una desprotección medioambiental de la zona con graves perjuicios y perturbaciones a los intereses generales en juego y con afectación de situaciones y actuaciones jurídicas consolidadas. Se trata, además, de intereses y perjuicios que trascienden el plano nacional, como lo demuestra el contenido de la Sentencia, de 2 de agosto de 1993

, del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas por la que se condena al Reino de España, al no haber clasificado las Marismas de Santoña como zona de protección especial y no haber adoptado las medidas adecuadas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats de dicha zona". Y así declaraba que: "Para evitar estas consecuencias, la declaración de inconstitucionalidad de la Ley 6/1992 no debe llevar aparejada la inmediata declaración de nulidad, cuyos efectos quedan diferidos al momento en el que la Comunidad Autónoma dicte la pertinente disposición en la que las Marismas de Santoña sean declaradas espacio natural protegido bajo alguna de las figuras previstas legalmente".

Por tanto la situación quedó como se hallaba en 1.992, y aún cuando la Comunidad Autónoma dictó el Decreto 34/1.997, de 5 de mayo, aprobando el PORN de las Marismas de Santoña, Victoria y El Joyel, que entró en vigor el día siguiente de su publicación en el diario oficial de la Comunidad Autónoma no se alteró aquélla hasta que se promulgó la Ley 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Cantabria que otorgó al espacio natural de las marismas la condición de parque natural en su Art. 10 que en su número 2 "limita el aprovechamiento de los recursos naturales, prohibiéndose en todo caso los incompatibles con las finalidades que hayan justificado su creación, permitiéndose aquellos que supongan su uso equilibrado y sostenible" definición similar a la contenida en el Art. 30 de la Ley del Estado 42/2.007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

En consecuencia y como hemos expuesto al ser el título de imputación de la responsabilidad el que deriva de la demora de la actividad legislativa de la Comunidad Autónoma del mismo no se deduce perjuicio alguno para la recurrente que, en todo caso, y en ese espacio de tiempo, tenía suspendida y prohibida el ejercicio de su actividad.

El segundo de los motivos con igual amparo que el anterior estima que: "La Sentencia recurrida en casación infringe, por interpretación errónea e inadecuada aplicación, el artículo 140.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en relación con el Art. 1.144 del Código Civil y los artículos 21 y 49 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa".

Según el motivo el referido artículo 140, en su apartado segundo, dispone que "en el supuesto de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación".

En efecto la sentencia que se recurre excluye en su Fundamento de Derecho Cuarto la responsabilidad de la Administración General del Estado al entender que tal responsabilidad ha sido rechazada por el Tribunal Supremo.

De igual modo, la sentencia objeto de recurso indica que la dictada el 16 de septiembre de 2004 reconoce la pretensión indemnizatoria de la titular de los derechos mineros en base a que la obligación de dictar un PORN en el plazo de un año, incumbía únicamente a la Administración estatal pero no a la autonómica, una vez asumidas las competencias que le reconoció el Tribunal Constitucional, que por otro lado aprobó el pertinente PORN.

Sin embargo, pese a ello es lo cierto que la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 2004 (a la que se alude en el Fundamento de Derecho Decimotercero, aportada por esta parte como documento n.º 4 de la Reclamación Patrimonial sobre la que se ha pronunciado la Sentencia recurrida), por la que se confirmó la dictada por la Audiencia Nacional el 16 de junio de 1996, en cuya virtud se reconoció la pretensión indemnizatoria de la titular de las Concesiones mineras subarrendadas a mi mandante, establece claramente que la responsabilidad por el daño causado a la titular de las Concesiones mineras arrendadas por mi representada es atribuible a la administración del Estado hasta la fecha en que por el Tribunal Constitucional se dictó la Sentencia que reconoció la competencia para dictar normas que conlleven la declaración de espacios naturales protegidos y la delimitación de su ámbito territorial a favor de la Comunidad Autónoma de Cantabria, es decir, hasta el 1 de octubre de 1998.

La referida Sentencia de 16 de septiembre de 2004, reconoce claramente que al estar las Concesiones suspendidas en sus efectos, ello impidió la extracción de mineral "y ello por notoriedad constituye un perjuicio evidente" y atribuye tal perjuicio a la Administración del Estado "que dicta una Ley reguladora de la Reserva de Santoña y Noja aplazando las ulteriores consecuencias a la aprobación de un Plan que debió de haberse aprobado en el plazo de un año obligación legal que incumplió obligando a la suspensión provisional de trabajos con el consiguiente daño originado a la titular de la explotación en relación con el canon arrendaticio".

Teniendo en cuenta que la citada Sentencia se refiere a las mismas Concesiones mineras, esto es, las subarrendadas a mi mandante, a idénticas órdenes de suspensión de la actividad y al incumplimiento por parte de la Administración estatal de su obligación de dictar un PORN en el plazo de un año, de acuerdo con la disposición adicional primera de la Ley 6/1992, lógicamente tal supuesto de responsabilidad de la administración General del Estado es predicable en el supuesto que nos ocupa. Además de ello, ha de tomarse en consideración la inactividad de la Administración Autonómica de Cantabria que demoró durante más de 8 años la entrada en vigor del PORN, lo que, como se ha señalado el precedente motivo de casación, es evidente que ha causado daños a mi mandante al tener suspendida su actividad extractiva con carácter provisional hasta la fecha de vencimiento del contrato de subarriendo a la espera de que el PORN aprobado por la Administración autonómica y sus determinaciones respecto a los usos prohibidos y permitidos así como la posibilidad de indemnizar o compensar las actividades, como la de mi mandante, expresamente excluidas por el mismo, fuera de aplicación una vez dictada la Ley autonómica que declarara Reserva o Parque Natural las Marismas de Santoña y Noja, lo que no ha tenido lugar hasta el año 2.006.

De donde se deduce la existencia de responsabilidad concurrente entre la Administración estatal y la autonómica, en ambos casos derivada de su inactividad, en el primer caso por no dictar el PORN en el indicado plazo de 1 año y, en el segundo, por demorar injustificadamente la aprobación de la Ley que establecía una figura de protección de las Marismas de Santoña y Noja, impidiendo con ello la entrada en vigor del PORN aprobado mediante Decreto 34/97, de 15 de mayo .

La determinación de dicha responsabilidad concurrente obedece a criterios de competencia, correspondiendo a la Administración estatal, desde la efectiva paralización de la actividad hasta el 1 de octubre de 1.998, fecha en la que el Tribunal Constitucional reconoció la competencia de la Comunidad de Cantabria para declarar la zona de Parque o Reserva Natural, y a partir de dicha fecha corresponde a la referida administración autonómica hasta la finalización de la vigencia del contrato de subarriendo el 1 de enero de 2003, fecha en la que todavía no había sido dictada dicha Ley y, por tanto, no había entrada en vigor el PORN del que se hicieron depender las medidas resarcitorias.

No obstante ello, en base a la parte final del apartado 2 del artículo 140, que ha sido infringido como consecuencia de su inaplicación, también cabe la responsabilidad solidaria entre ambas administraciones.

Por ello, es preciso indicar que la Sentencia ha vulnerado el principio de solidaridad de la responsabilidad contenido en el artículo 140.2 de la Ley 30/92, según el cual el actor está habilitado para dirigir la acción contra cualquiera de las Administraciones responsables en virtud de la más elemental consecuencia de la solidaridad (artículo 1144 del Código Civil ), extremo éste que ha sido reconocido por la jurisprudencia (Sentencias del T.S. de 14 de mayo de 1994 y 18 de febrero de 1998 ).

En relación a la consideración que se lleva a cabo en el Fundamento de Derecho Cuarto de la Sentencia recurrida, respecto a que una eventual condena de la administración estatal estaría viciada de nulidad desde el punto de vista procesal porque no puede condenarse a quien no ha sido parte demandada en las presentes actuaciones, supone una errónea interpretación de los artículos 21 y 49 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa así como su inadecuada interpretación, dado que en el proceso contencioso-administrativo, el demandado es la Administración autora del acto administrativo (o aquella cuya inactividad se denuncia) pudiendo intervenir otros interesados en calidad de demandados (artículo 21 ), pero su llamada a autos no depende del recurrente sino y en primer término de la propia administración autora del acto, debiendo, por otro lado, el Tribunal comprobar la debida realización de las notificaciones para emplazamiento, y en el caso de advertir que son incompletas ha de ordenar a la Administración que se practiquen las necesarias para asegurar la defensa de los interesados que sean identificables (Artículo 49 )".

Por el contrario la Comunidad Autónoma cree que "el recurrente imputa un resultado lesivo derivado del actuar de ambas administraciones, que concluye con la infracción del art. 140.2 de la Ley 30/1992. Pero tal y como recuerda la Sala, las eventuales responsabilidades que pudieran imputarse a la Administración General del Estado ya fueron ventiladas ante la Audiencia Nacional primero, y después examinadas por el Tribunal Supremo en sus sentencias de 14 de mayo de 2004 y 7 de febrero de 2006, lo que necesariamente excluye la responsabilidad solidaria. Y en cuanto a la Administración autonómica, cabe llegar a la conclusión ya apuntada al desbrozar la oposición al motivo anterior: será cuando haya entrado en vigor el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales cuando, en su caso, haya de determinarse la lesión patrimonial, y no antes.

En todo caso, al incluir también a la Administración del Estado como responsable de las lesiones patrimoniales padecidas, achacando a las órdenes de paralización primero y a la inactividad en la aprobación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales después la causa del daño, y pretender al propio tiempo que de tal actuar se derive una responsabilidad para la Administración autonómica, pues no otra es la consecuencia de la petición de responsabilidad solidaria, implica atribuir a esta última Administración una participación en la producción del daño que realmente no ha existido, por lo que mal puede declararse un nexo casual respecto de unos actos emanados de otra Administración".

También este motivo debe desestimarse. En primer término es preciso referirse a la pretendida declaración solidaria tanto de la Administración del Estado como de la Comunidad Autónoma de Cantabria que interesa la sociedad recurrente al amparo del Art. 140.2 de la Ley 30/1.992. Dice el precepto mencionado al referirse a la que denomina "responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas" que: "En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación".

Evidentemente el precepto no es de aplicación al supuesto aquí contemplado. En primer lugar porque por razones de competencia el daño sería perfectamente individualizable a partir de un momento concreto para cada una de las Administraciones Públicas concernidas. A la del Estado hasta el instante en que la Sentencia del Tribunal Constitucional declaró que la Administración competente para resolver era la Comunidad Autónoma de Cantabria y, a partir de ahí, esa posible responsabilidad sería imputable a esta última.

Pero es que, además, y como afirmó la Sentencia de instancia recurrida en el fundamento cuarto "la misma ( la responsabilidad) queda definitivamente excluida en lo que se refiere a la Administración Central se refiere, (sic) y, por tanto, a las actuaciones realizadas en el ejercicio de sus competencias antes de que el Tribunal Constitucional atribuyese las mismas a la Comunidad Autónoma de Cantabria, responsabilidad que ha sido rechazada de forma inequívoca y reiterada por el Tribunal Supremo, sin que puedan ahora reproducirse planteamientos ya desechados en orden a relación causa-efecto entre el actuar administrativo y el resultado dañoso irrogado a la recurrente; b) Por otra parte, dicha condena estaría viciada de nulidad desde el punto de vista procesal, ya que el acto administrativo recurrido ya sido dictado y es imputable a la Comunidad Autónoma de Cantabria, frente a la que en este proceso se dirige la demanda de responsabilidad patrimonial, sin que pueda condenarse a quien no ha sido parte demandada en las presentes actuaciones".

Y sin que contra esas acertadas afirmaciones se pueda como hace el motivo afirmar que se hayan infringido por la Sala los artículos 21 y 49 de la Ley de la Jurisdicción porque como dispone el citado Art. 21.

1. de la Ley de la Jurisdicción : "Se considera parte demandada: a) Las Administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el art. 1.3 contra cuya actividad se dirija el recurso" y en este caso el mismo se interpuso frente a la Administración de la Comunidad Autónoma, de modo que en manera alguna había que llamar al proceso a la Administración del Estado, ni por la primera de ellas se infringió el Art. 49 de la misma norma, puesto que la Administración del Estado no era interesada en el proceso, y, por ello, no había que emplazarla. Ello sin perjuicio de que si la recurrente creía que la misma debía ser emplazada pudo advertirlo así e, incluso, recurrir una hipotética decisión denegatoria que de no ser acogida pudo ser alegada al menos como cuestión a discutir en este recurso de casación, pero no del modo en que ahora se pretende.

Y ya entrando en el conocimiento de la pretendida responsabilidad de la Comunidad Autónoma por la demora en dictar la Ley 4/2.006, por la que se invistió al territorio descrito dentro de los límites establecidos, de la protección que corresponde a los parques naturales, de esa tardanza que constituye el título de imputación de la responsabilidad no es posible deducir perjuicio alguno para la recurrente, dado que bien durante el período de vigencia de la Ley 6/1992, que declaraba dichas marismas como reserva, o bien desde la promulgación de la Ley Autonómica 4/2006, que optó por el régimen de protección de parque natural, quedaron proscritas las actuaciones de extracción minera y movimiento de tierras que venía llevando a cabo la recurrente, consecuencia de la protección medioambiental de aquéllas mediante la figura de la reserva, por lo que no se alcanza a ver en qué forma la demora legislativa en la aprobación de aquélla haya podido impedir la actividad propia de la mercantil recurrente en forma distinta a la que hubiera podido resultar de haberse aprobado con anterioridad la Ley 4/2006, ya que la actividad extractiva resulta incompatible tanto si se optaba por la protección como parque o como reserva. Y es que tanto por una como por otra Ley, según fuera competente una u otra Administración, la prohibición era idéntica, y más aún habiéndose dictado el PORN, y pese a que el mismo no tuviese el respaldo de la Ley Autonómica correspondiente, la actividad no podía ejercerse al estar claramente proscrita dentro de los límites de la reserva o del parque. Así lo anticipaba ya el PORN, Decreto 34/1.997, cuyo artículo 29. 1 . d) al referirse a la regulación de usos y actividades y en particular a las que denomina normas específicas, prohíbía para la protección de los recursos geológicos y edáficos: "Las actividades mineras y extractivas, incluidas las referentes a los áridos y a las moliendas, así como la exploración minera".

Según el tercero de los motivos que también se acoge al apartado d) del núm. 1 del Art. 88 de la Ley 29/1.998 considera que la Sentencia "ha infringido el artículo 3.º1 del Código Civil, el 139 y siguientes de la Ley 30/92 y el artículo 106.2 de la Constitución en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellos".

Según el motivo se infringe "el citado artículo 3.1 del Código Civil al llevar a cabo la Sentencia una interpretación forzada, rigorista y alejada del espíritu de la norma que no es otro que posibilitar el reconocimiento del derecho de los particulares a ser indemnizados como consecuencia de las lesiones producidas por el funcionamiento de los servicios públicos, ya sea éste normal o anormal, más aún cuando en el presente caso mi representada se ha visto abocada a instar un procedimiento detrás de otro para obtener una indemnización como consecuencia de la suspensión de su actividad extractiva acaecida en el año 1993, una vez fueron dictadas las órdenes de suspensión provisional de fecha 17 de febrero de dicho año, suspensión que dicha Sentencia ha reconocido de modo indubitado, y sin embargo la obtención de la indemnización se ha ido demorando en el tiempo en base en unas ocasiones, a la declaración de conformidad a derecho de las órdenes de suspensión, otras en base a que el daño no era efectivo o en base a una indebida exclusión del nexo causal (como en el supuesto que nos ocupa), cuando lo cierto es que la suspensión provisional de tal actividad se ha traducido en el cese efectivo y definitivo de la misma, la pérdida de beneficios a obtener por la explotación y venta de mineral, etc., tal como consta en el informe pericial que fue aportado por esta parte".

Y de ahí deriva que debe producirse una interpretación de los requisitos del Art. 139 de la Ley 30/1992 que permita la estimación del recurso.

Es evidente que la invocación del Art. 3.1 del Código Civil para propugnar que la Sentencia debió interpretar el Art. 139.1 de la Ley 30/1.992 de modo que la Sala accediese a la pretensión interesada y no como hizo al establecer como título de imputación no el que utilizó la recurrente sino la demora en el dictado de la Ley 4/2.006 y, por tanto, no en la determinación de los elementos a que se refiere el Art. 139.1 de la Ley y en particular en el funcionamiento del servicio público, no es más que una instrumentalización forzada de ese precepto que por lo tanto debe rechazarse y de ese modo también el motivo y el recurso.

Al desestimarse el recurso de conformidad con lo prevenido en el Art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede hacer expresa condena en costas a la recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del precepto citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de Abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 #)

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN