STS, 27 de Enero de 2010

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 6 de Noviembre de 2003, dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva:

" ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo número 241 de 2001, promovido contra el art.8 y el callejero anexo a efectos del IAE de la ordenanza fiscal núm. 8, del Impuesto sobre Actividades Económicas, aprobada por el AYUNTAMIENTO DE SANT FOST DE CAMPSENTELLES el 14 de diciembre de 2000 y publicada en el BOP de Barcelona de 27 de diciembre de 2000, a que se contrae la presente litis, y ANULAMOS, por no ajustarse a derecho, el índice de situación 2 y categoría 1ª de las calles del Polígono Industrial, manteniendo el índice de situación vigente con anterioridad, cifrado en 1, 10 y categoría 5ª; sin hacer especial condena en costas."

Contra la referida sentencia, la representación del Ayuntamiento de Sant Fost de Campsentelles preparó recurso de casación, que luego fue formalizado, ante esta Sala, con la súplica de que se dicte sentencia que declare ajustado a derecho el acuerdo del Pleno de fecha 14 de Diciembre del 2000, impugnado por la Agrupación de Industriales, mediante el cual se aprueba definitivamente la Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto sobre Actividades Económicas para el ejercicio 2001, concretamente el artículo 8 y el callejero anexo a efectos del IAE y, consecuentemente, se declare ajustada a Derecho la categoría 1º e índice de situación 2 establecida para el polígono industrial.

Conferido traslado a la parte recurrida, formuló oposición al recurso, solicitando sentencia por la que se desestime íntegramente el mismo, con expresa imposición de las costas causadas a la entidad local.

Para el acto de votación y fallo se señaló la audiencia del 20 de Enero de 2010, fecha en la que tuvo lugar la referida actuación procesal .

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frias Ponce, Magistrado de la Sala

Es objeto del presente recurso de casación la sentencia, de fecha 6 de Noviembre de 2003, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Agrupación de Industriales del Besós y otras entidades contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sant Fost de Campsentelles de 14 de diciembre de 2000 y publicado en el B.O.P.B en el 27 de mismo mes y año, que aprobó con carácter definitivo la modificación de la Ordenanza Fiscal del Impuesto sobre Actividades Económicas para 2001.

La Sala de instancia anuló el índice de situación 2 y categoría 1ª de las calles del Polígono Industrial, manteniendo el índice de situación vigente con anterioridad, cifrado en 1.10 y categoría 5ª, al rechazar los dos motivos alegados por el Ayuntamiento para justificar la modificación de la Ordenanza, la ubicación privilegiada del polígono por las vías de comunicación de que está rodeado, accesos y proximidad a Barcelona, línea de ferrocarril y otros polígonos, y la aprobación inicial el 26 de Octubre de 2000 de la Adecuación del Proyecto de Urbanización de la Unidad de Actuación de la Zona Industrial.

Entendió la Sala que la ubicación del polígono no era por sí misma causa bastante para la modificación producida, aparte de que las vías de comunicación que se citaban no eran autopistas ni autovías, sino carreteras de problemática circulación, y la proximidad a grandes urbes en modo alguno podía suponer la categoría de la calle pretendida.

Por otro lado, consideró que el proyecto de urbanización, lejos de suponer un apoyo a la tesis municipal, suponía en sí mismo un palmario reconocimiento del estado anterior de las calles del polígono, siendo en todo caso, un proyecto de futuro, cuya simple aprobación no puede legitimar un cambio de categoría de las calles, ni menos pretenderse que el coste de las obras se satisfaga a través de la vía de incremento sustancial de los índices de situación.

El Ayuntamiento recurrente articula seis motivos de casación por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate (art.88.1 d) de la Ley Jurisdicción), y, otro motivo (el séptimo ) por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia (art. 88.1 .c) de la Ley Jurisdiccional ).

Los motivos de fondo se fundamentan en la infracción de los artículos 89 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales; 14 en relación con el 33.1, y 133.2 de la Constitución, y 138.1 de la Ley Jurisdiccional, denunciándose, además, error en la apreciación de la prueba y la infracción de la jurisprudencia dictada por esta Sala, concretamente, de la sentencia de 24 de Enero de 2000 .

En relación con los defectos de forma se aduce la falta de motivación, congruencia, claridad y precisión de la sentencia impugnada.

Por razones de metodología procesal resulta obligado examinar, ante todo, el motivo séptimo. En primer lugar, en relación a la inadmisibilidad que solicitó la ahora recurrente en la instancia, respecto de la Agrupación de Industriales del Besós, por falta de aportación del acuerdo que les legitimara para la impugnación de la Ordenanza, y que fue rechazada por la sentencia por entender que "la mayor parte de las entidades mercantiles interesadas han comparecido y son parte recurrente en el proceso", se aduce que las empresas personadas son 13 frente a las 92 asociadas, siendo evidente que la desestimación de la inadmisibilidad carece de toda motivación.

Por otra parte, sostiene la recurrente que la sentencia es incongruente en sus pronunciamientos, pues, por un lado, dice que ha tenido en cuenta la ponderación de la situación física del establecimiento, atendiendo a la categoría de la calle en que radique y, por otro lado, hace alusión a la existencia de otras circunstancias objeto de ponderación, tales como la importancia, las ventajas o la entidad económica de las calles, servicios públicos municipales o infraestructuras, sin que en el presente caso haya tenido en cuenta ninguna de ellas, ya que la sentencia está ciñiendo la anulación de la categoría e índice de situación fijado por el Ayuntamiento en el Polígono Industrial sin relacionarlos con las otras calles del resto del municipio, que no disponen de ningún atractivo económico, comercial o industrial y por el contrario se admite que tengan categorías e índices de situación superiores a las del polígono.

También considera que la sentencia es incongruente cuando fundamenta el fallo de la misma, aludiendo a la pretensión por parte del Ayuntamiento de que el coste de las obras del proyecto de urbanización se quiera satisfacer mediante el incremento del Impuesto sobre Actividades Económicas, cuando en ningún momento se hizo pronunciamiento sobre tal extremo, siendo incierto puesto que las obras derivadas de dicho proyecto se financian mediante las correspondientes contribuciones especiales.

Conviene recordar, para examinar el motivo expuesto, que es doctrina de esta Sala, por todas, sentencia de 26 de Septiembre de 2005, que la motivación de las sentencias solo puede entenderse cumplida, cuando se exponen las razones que motivan la resolución y esa exposición permite a la parte afectada conocer esas razones o motivos a fin de poder cuestionarlas o desvirtuarlas en el oportuno recurso, pues lo transcendente de la motivación es evitar la indefensión y ésta, ciertamente, se ocasiona cuando el Tribunal deniega o acepta una petición y la parte afectada no sabe cual ha sido la razón de su estimación o denegación.

Asimismo, tenemos declarado, sentencia 15 de enero de 2009, entre otras, que el vicio de incongruencia, entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una efectiva denegación del derecho a la tutela judicial siempre y cuando la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en que discurrió la controversia, encontrándose también dentro de ella la congruencia interna, íntimamente ligada a la exigencia de claridad y precisión de la sentencia, que trata de evitar las contradicciones.

De acuerdo con esta doctrina, no podemos admitir que la sentencia recurrida se encuentre inmotivada, toda vez que la respuesta que da a la falta de legitimación de la Agrupación D'Industriales del Baix Vallés podrá o no compartirse, pero no ha impedido a la parte articular el motivo de casación de fondo.

Por otra parte, la sentencia resulta congruente, pues resuelve el debate dentro de los términos formulados, siendo claras las razones aducidas para la estimación del recurso, sin que la conclusión errónea final que realiza la Sala en relación al proyecto de urbanización aprobado afecte al pronunciamiento de la Sala, porque la modificación se fundamentaba, según la Memoria elaborada, sólo en la ubicación del polígono.

E n el motivo primero se denuncia la infracción del art. 89 de la Ley de Haciendas Locales, que concede a las Corporaciones Locales la facultad de establecer sobre las cuotas mínimas o, en su caso, sobre las cuotas modificadas por aplicación del coeficiente regulado en el art. 88, una escala de índices que pondere la situación física del local en cada término municipal, atendiendo a la categoría de la calle en que radique.

Se achaca a la sentencia que no haya tenido en cuenta que dicho precepto aparece rodeado de una gran discreccionalidad, tanto para el establecimiento del índice como para la determinación de las categorías de las distintas calles, y que no ofrece criterios legales para su establecimiento, por lo que puede atenderse a varios criterios, en este caso, a la importancia industrial del polígono que no ha tenido en cuenta la sentencia. Por otro lado, mantiene que actuó en todo momento bajo los criterios de la racionalidad, sin que la propia sentencia haga alusión a una conducta arbitraria por parte del Ayuntamiento, que es el único criterio que se contrapone a la potestad discrecional que la ley otorga a los Ayuntamientos.

En este sentido, insiste en que la adjudicación de la 1ª categoría a las calles del polígono no es arbitraria resaltando, como parámetro referencial, que la única calle comercial del Municipio, la calle Barcelona tiene adjudicada la 2ª categoría, a pesar del escaso atractivo comercial, por la influencia de las grandes poblaciones que le rodean, por lo que no es una decisión arbitraria asignar al polígono una categoría superior; por ser la única zona que tiene atractivo económico y en el que existen más de 75 industrias; polígono que goza de una ubicación estratégica y privilegiada para el desarrollo de sus actividades dentro del municipio e incluso a nivel Provincial, por tener grandes dimensiones, estar rodeado de vías de comunicación ( Carretera de Badalona, Carretera de la Roca), y disponer de accesos rápidos con el Puerto, el aeropuerto o la propia ciudad de Barcelona, de la que dista 14 Km. y disponer a menos de 1 km. de la línea de ferrocarril, siendo fronterizo con los importantes polígonos de Martorelles y Montmelló y próximo también a la importante población de Mollet, sin que sea necesario que estas vías de comunicación sean autopistas, tal como se refleja en la sentencia, para valorar el potencial que esta vías de comunicación otorgan a dicho polígono.

No procede acoger el primer motivo.

Sobre las cuestiones relativas al alcance de la discrecionalidad en la fijación de los índices de situación a efectos del Impuesto sobre Actividades Económicas, su motivación y el control jurisdiccional correspondiente, se ha pronunciado esta Sala en Sentencia de 23 de Enero de 1998, en la que se dice que es precisamente la verificación de que el ejercicio de ese poder tributario derivado ( se refiere al de los Ayuntamientos para regular sus propios tributos, dentro de la Autonomía Municipal reconocida en la Constitución y las Leyes, singularmente en las de Haciendas Locales) se desarrolla dentro de las previsiones legales el que no puede ser sustraído al control jurisdiccional, cualquiera que sea el grado de discrecionalidad o de libertad que las leyes permitan a las Administraciones locales en su desarrollo, y menos aun tan pronto se tenga en cuenta, como es sabido, que las potestades discrecionales están sujetas a su revisión por los Tribunales en los elementos de los actos correspondientes que no participen de esa naturaleza e, incluso, en el que pueda calificarse de estrictamente discrecional, en cuanto el fin que con él se persiga es, en todo caso, susceptible de fiscalización jurisdiccional, fundamentalmente mediante la técnica de los principios y la motivación que, en cualquier circunstancia, debe siempre acompañarle. Así se desprende, con toda claridad, no solo de los arts. 103.1 y 106.1 de la Constitución, sino también del 1º y concordantes de la Ley de ésta Jurisdicción y, específicamente en materia de Haciendas Locales, del art. 14.5º de su Ley Reguladora.

Dicha sentencia finaliza de esta forma: "Es preciso concluir que el hecho de que la Ley Reguladora de Haciendas Locales -arts. 88 y 89, en su anterior y actual versión- reconozca a los Ayuntamientos la facultad de incrementar o modificar las cuotas mínimas fijadas en las tarifas del Impuesto sobre Actividades Económicas y de establecer, además, sobre las cuotas mínimas o, en su caso, modificadas, determinados índices de situación, no puede significar, en manera alguna, que en el establecimiento de esas cuotas o esos índices la Administración municipal pueda actuar sin sujeción a criterio alguno dentro de los márgenes permitidos por los preceptos habilitantes y, mucho menos, sin que el criterio que definitivamente adopte -esto es, la cuantificación concreta de tales índices o coeficientes- quede excluido de la obligada fiscalización jurisdiccional si es impugnado por el o los legítimamente interesados, principalmente por los obligados tributarios. Es más: así como la fijación de las cuotas mínimas por Real Decreto Legislativo, según previene el art. 86 de la precitada Ley Fiscal, ha de ajustarse a las pautas en dicho precepto señaladas, también los coeficientes e índices en cuestión, esenciales para la determinación de la cuota según el art. 85 de la propia norma, han de obedecer a criterios razonados y razonables donde los principios de capacidad económica y proporcionalidad sean, por supuesto, tenidos en cuenta. En este punto, la motivación en la Ordenanza fiscal correspondiente ha de ser lo suficientemente expresiva como para permitir deducir, con claridad, cuáles hayan sido esos criterios.

En el caso de autos, según la Memoria Económico-Financiera, la modificación de los índices de situación afectó sólo a las calles del polígono industrial, justificándose el acuerdo en su situación privilegiada en el término municipal y en el ámbito de la provincia en contraposición a las restantes calles que no disponían de atractivo comercial o industrial.

Como consecuencia de la modificación de las calles del polígono pasan de la 5ª categoría, tenida en cuenta a la hora de aprobarse la Ordenanza, a la 1ª, produciéndose todo ello sin que se hubieran variado las circunstancias y sin haberse fijado nuevos criterios generales, por lo que acierta la sentencia cuando declara que la ubicación del polígono, en este caso, no era por sí misma causa bastante para la modificación producida.

El cambio de categoría de las calles y la consiguiente repercusión en el coeficiente de situación a efectos del Impuesto de Actividades Económicas exige, como presupuesto previo, una variación significativa de las características de las vías urbanas afectadas por la modificación o la adopción de nuevos criterios, como se deduce de nuestra sentencia de 28 de Abril de 2001 (rec nº 178/1996 ), cuya doctrina ha sido reiterada recientemente en las de 28 de Mayo de 2008 (rec 5082/2002) y 5 de Marzo de 2009 (rec 344/2003).

Por lo expuesto, procede desestimar el motivo.

No mejor suerte ha de correr el segundo motivo, en el que se denuncia la infracción del principio de igualdad, al resultar más gravado quien menos capacidad económica demuestra.

A juicio de la recurrente, mientras que los contribuyentes de la calle Barcelona, que tributarían por categoría 2, los industriales del polígono Industrial lo harían por la última, 5ª produciéndose mayor desigualdad con el resto de calles del municipio, que no tienen ningún tipo de atractivo ni comercial ni industrial, y que tienen adjudicadas las categorías 3, y 4, superiores a la del polígono industrial que según la sentencia, se le ha de mantener con la última categoría 5ª.

La recurrente plantea la supuesta discriminación en relación con la escala de coeficientes que pondera la situación física del local dentro del término municipal, pero se olvida que la cuota tributaria es la resultante de aplicar las tarifas del impuesto y los coeficientes y las bonificaciones previstos por la Ley y, en su caso, acordados por cada Ayuntamiento.

En efecto, el primero paso en el proceso de cuantificación consiste en la determinación de la cuota de tarifas, es decir, la cantidad a satisfacer señalada en las tarifas por cada actividad.

Luego, sobre la cuota de tarifa se aplicaban según, la redacción originaria de la Ley de Haciendas Locales,los coeficientes regulados en los arts 88 y 89 ; esto es el coeficienciente de ponderación, determinado en función de la población determinado en función de la población y, en su caso, el controvertido, ponderando la situación física del local dentro de cada término municipal.

En todo caso, la solución pasaba por el establecimiento de nuevos criterios definidores de las distintas categorías de calles, por lo que no resultaba válida una modificación parcial, al margen de los aprobados con carácter general.

En el tercer motivo se aduce que la sentencia está vulnerando la autonomía financiera que le otorga la Constitución a los Ayuntamientos para establecer y exigir tributos dentro de los límites establecidos en la Ley.

Sin embargo, como declaramos en la sentencia de 23 de Enero de 1998 ya citada, es necesario partir de la realidad de que una cosa es la autonomía que la Constitución -arts. 137 y 140 - y las leyes art. 2 y concordantes de la de Bases del Régimen Local de 2 de Abril de 1985 - reconocen, en cuanto aquí interesa, a los Municipios para la gestión de sus propios intereses, e incluso el reflejo que en ella ha de tener la suficiencia de recursos para el desempeño de las funciones que la Ley les atribuye art. 142 de la propia Norma Fundamental, 105 de la Ley Reguladora de las Bases antes citada y Ley de Haciendas Locales y su libre disponibilidad en el ejercicio de sus competencias art. 9º de la Carta Europea sobre Autonomía Local, aprobada por el Consejo de Europa en 15 de Octubre de 1985 y ratificada por España en 20 de Enero de 1988- y otra bien diferente el alcance que deba darse al poder tributario derivado que igualmente las referidas normas les atribuyen y que, por elemental lógica, ha de desarrollarse de acuerdo con las prevenciones legales y constitucionales -art. 133 C.E., 5º de la Ley General Tributaria, 105 a 116 de la de Bases del Régimen Local mencionada y Ley de Haciendas Locales de 28 de Diciembre de 1988 -.

Por tanto, no procede prosperar el motivo porque el poder normativo municipal en la fijación de los índices de situación atribuidos a las calles de cada término municipal está sometido a la fiscalización jurisdiccional, como anteriormente recordábamos.

El cuarto motivo se refiere a la inadmisibilidad del recurso que rechazó la Sala en relación a la Agrupación D'Indsutriales del Baix Vallés. Alega la recurrente que la subsanación del defecto puesto de manifiesto en la contestación a la demanda, por no haberse adoptado el acuerdo de recurrir la disposición impugnada, se realizó extemporáneamente, al no efectuarse en el plazo de los 10 días siguientes al de la notificación del escrito, como establece el art. 138 de la Ley Jurisdiccional, sin que resulte aplicable a este supuesto lo dispuesto en el art. 56.4, puesto que en este último se hace alusión a documentos que tengan por objeto desvirtuar alegaciones que pongan de manifiesto disconformidad con los hechos.

El Ayuntamiento ahora recurrente ya puso de manifiesto la supuesta extemporaneidad de la subsanación pretendida, cuando en periodo probatorio, la parte afectada aportó certificación de que el requisito se había cumplido, siendo desestimado el incidente por la Sala de instancia por Auto de 13 de Mayo de 2002, al declarar la procedencia de la admisión del documento con base a lo dispuesto en el art.

56.4 de la Ley Jurisdiccional .

El criterio que sentó la Sala de instancia, que permite subsanar el defecto no sólo en el plazo que señala el art.138 de la Ley Jurisdiccional, sino también al amparo del art. 56.4, que autorizaba al demandante y la aportación de documentos para desvirtuar las alegaciones del demandado, resulta ciertamente discutible, ya que este último precepto comienza señalando que después de la demanda y contestación no se admitirán a las partes más documentos que los que se hallan en alguno de los casos previstos para el proceso civil, por lo que la excepción que se establece, a continuación, se refiere a los hechos de fondo controvertidos, permitiéndose al demandante, por ello, aportar, además, los documentos que tengan por objeto desvirtuar alegaciones contenidas en la contestación a la demanda.

Ahora bien, no cabe admitir la interpretación que pretende el Ayuntamiento recurrente, ya que la Sala no examinó de oficio la validez de la comparecencia, como establece el apartado 3 del artículo 45 de la Ley Jurisdiccional, requiriendo a la parte para la subsanación del defecto, aconsejando el principio de tutela judicial efectiva interpretar la normativa de la forma más favorable en orden al acceso a la Jurisdicción, máxime cuando la parte afectada reaccionó en el trámite siguiente, aportando el acuerdo adoptado para recurrir.

Por otra parte, no cabe pronunciarse sobre la consecuencia de que la firma contenida en la certificación no estaba legitimada por Notario ni ratificada por la persona firmante, pues este supuesto defecto no se alegó en la instancia.

En el quinto motivo se denuncia error en la apreciación de la prueba, basada en el informe pericial y acta notarial en los que se basa la sentencia.

Se mantiene que la sentencia hace alusión a un único criterio para anular la categoría e índice de situación fijados por el Ayuntamiento la ponderación física de las calles, cuando por el contrario el perito, en su informe, establece que se han de tener en cuenta también otros criterios, tales como la centralidad del lugar y de la calle, las ventajas comparativas de una determinada situación en relación con la actividad y usos radicados en la finca, la llamada entidad económica de la calle, y la presencia de infraestructuras que asignen los servicios.

Agrega que la sentencia afirma que el polígono industrial carece de toda urbanización y se encuentra en un estado muy deficiente de servicios, cuando del acta notarial se constata que solamente se analizaron dos calles, desprendiéndose de la memoria de la adecuación del proyecto de urbanización la existencia de infraestructuras preexistentes.

Desde el momento que el motivo pretende ofrecer una nueva valoración de la prueba realizada por el Tribunal de Instancia, su rechazo es patente, ante la naturaleza especial del recurso de casación, que determina la imposibilidad de revisar la valoración de la prueba realizada por la sentencia recurrida.

En todo caso, la fundamentación de la Sala es muy concreta pues atiende exclusivamente a la inexistencia de un cambio actual de las calles y servicios, lo que no se discute.

Resta por examinar el último motivo, que alude a la infracción de la jurisprudencia y, más en concreto, de la doctrina que declara la sentencia de 24 de Enero de 2000 .

Esta sentencia confirma la posibilidad de valorar las vías de acceso de un polígono industrial para calificar las calles pero la decisión municipal se produjo al tiempo de la aprobación de una Ordenanza. En cambio, lo que se discute en el presente caso es la posibilidad de modificar la categoría de las calles de un polígono industrial, sin que hayan variado las circunstancias que afectan a las mismas, por lo que no cabe apreciar la infracción que se denuncia en el motivo, aparte de que solo se invoca lo declarado en una sentencia.

Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo que dispone el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el apartado 3, limita los honorarios del letrado de la parte recurrida a la cantidad de 1500 euros,

En su virtud, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.