STS 222/2008, 24 de Marzo de 2010
| Ponente | MARIA ISABEL PERELLO DOMENECH |
| ECLI | ES:TS:2010:1601 |
| Número de Recurso | 32/2008 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Número de Resolución | 222/2008 |
| Fecha de Resolución | 24 de Marzo de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Marzo de dos mil diez.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo nº 32/ 2008. interpuesto por la ASOCIACIÓN DE PROMOTORES CONSTRUCTORES DE ESPAÑA, representada por el Procurador D.Rafael Gamarra Megias, contra el Real Decreto 222/2008, de 15 de febrero, por el que se establece el régimen retributivo de la actividad de distribución de energía eléctrica; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, IBERDROLA SA representada por el Procurador D.Argimiro Vazquez Guillen; ENDESA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA SL representada por el Procurador D.José Guerrero Tramoyeres; HIDROELECTRICA DEL CANTÁBRICO DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA SAU representada por el Procurador D.Carlos Mairata Laviña; ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA (UNESA) representada por la Procuradora Dña.Maria Concepción Villaescusa Sanz; IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA SAU representada por el Procurador D.Jose Luis Martín Jaureguibeitia; CIDE SOCIEDAD COOPERATIVA representada por la Procuradora Dña.Mercedes Caro Bonilla; y la ASOCIACIÓN DE EMPRESAS ELÉCTRICAS (ASEME) representada por la Procuradora Dña.Celia Diaz-Caneja Rodriguez.
La Asociación de Promotores Constructores de España interpuso ante esta Sala, con fecha 14 de mayo de 2008, el recurso contencioso-administrativo nº 32/ 2008 contra Real Decreto 222/2008 de 15 de febrero, por el que se establece el régimen retributivo de la actividad de distribución de energía eléctrica, y alega que la cuantía del recurso es indeterminada. En su escrito de demanda, de 25 de marzo de 2009, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó "acuerde anular el Real Decreto 222/2008, de 15 de febrero, por el que se establece el régimen retributivo de la actividad de distribución de energía eléctrica; condenando en costas a la Administración demandada."Por primer otrosí se solicita el recibimiento a prueba del pleito. Por segundo otrosí se solicita que el recurso se tramite mediante conclusiones escritas.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 4 de mayo de 2009 alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia " por la que se desestime el recurso, con imposición de las costas a la recurrente ". Por otrosí considera improcedente el recibimiento a prueba, ya que en la petición no se expresan de forma ordenada los puntos de hecho sobre los que debe versar la misma.
Hidrocantabrico Distribución eléctrica SAU, contestó a la demanda por escrito de 1 de junio de 2009 realizando las manifestaciones que consideró oportunas y suplico " dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo 32/2008 interpueto por la Asociación de Promotores y Constructores de España, con imposición de las costas del procedimiento. " La Asociación de Empresas Eléctricas (ASEME), contestó a la demanda por escrito de 8 de junio de 2009, en el que suplico " acuerde desestimar el recurso, con imposición de costas a la recurrente. "
La Asociación Española de la Intustria Eléctrica (UNESA) contestó a la demanda por escrito de 8 de junio de 2009, suplicando se dicte sentencia por la que se desestime el recurso.
Por Auto de 16 de Julio de 2009 se fija la cuantía del presente recurso contencioso administrativo en Indeterminada y recibir el proceso a prueba.
Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de las partes personadas por Providencia de 22 de enero de 2010 se nombró Ponente a la Excma. Sra. Magistrada Dª. Maria Isabel Perello Domenech y se señaló para su votación y fallo el día 23 de marzo de 2010, en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala
La Asociación de Promotores Constructores de España impugna el Real Decreto 222/2008, de 15 de febrero, por el que se establece el "régimen retributivo de la actividad de distribución de energía eléctrica". Su pretensión es que declaremos la nulidad de dicho Real Decreto en su totalidad, a tal fin, imputa a aquél una ilegalidad de carácter formal o procedimental consistente en no haberse consultado en el procedimiento de elaboración a la actora, que se afirma, es una asociación de ámbito nacional que representan los intereses de los promotores y constructores de viviendas, con infracción, así, de los artículos 105 a) de la Constitución y 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno.
La representación de la Administración General del Estado y las partes codemandadas se oponen a la pretensión deducida en el recurso contencioso administrativo porque, sostienen, no se ha producido vicio en el procedimiento determinante de la nulidad del Real Decreto impugnado, pues la audiencia a la asociación recurrente, cuyos intereses no guardan relación con el objeto del Real Decreto recurrido, referido a la distribución de la energía eléctrica no resultaba preceptiva.
Como se ha expuesto, la única tacha que se formula por las recurrentes al Real Decreto impugnada es de índole formal o procedimental, refiriéndose a la omisión del trámite de audiencia en relación con las asociaciones recurrentes, que consideran infringido el artículo 24. 1 c) de la Ley 50/1997, de 27 de Noviembre, del Gobierno . Este precepto de la Ley citada, con arreglo a lo dispuesto en el articulo 105 CE, regula este trámite de audiencia en la elaboración de disposiciones generales, señalando al respecto que " elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición ".
El indicado trámite de audiencia cumple la finalidad de contribuir al acierto y legalidad de texto que se aprueba, propiciando que se tengan en cuenta las diversas perspectivas desde las que la cuestión objeto de regulación puede ser analizada, aportando a la disposición general, las observaciones de los sectores, o entidades consultadas. A tal fin, la propia Ley 50/1997 regula este llamamiento al procedimiento de elaboración mediante su sujeción a dos delimitaciones esenciales, como ya hemos adelantado, de un lado que se trate de asociaciones u organizaciones " reconocidas por la Ley", y, de otro, que los fines de estas asociaciones "guarden relación directa con el objeto de la disposición".
Cabe recordar la jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso Administrativo, contenida en la sentencia de 6 de Octubre de 2005, dictada en el recurso de casación número 31/2003, en la que se hacen las siguientes consideraciones:
(...)Como afirmábamos en la sentencia de 9 de junio de 2004 resulta innegable que tras la Constitución, artículo 105 a ) CE, el trámite de audiencia esta consagrado como una de las garantías básicas en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que afecten a los ciudadanos a través de las organizaciones reconocidas por la Ley. Constituye por tanto un requisito esencial para la validez del resultado del procedimiento que tiene por objeto que los interesados hagan valer la defensa de los derechos e intereses que corresponda sino también facilitar el acierto en la elaboración de la disposición que concierna a la vista de las propuestas de modificación del texto inicialmente propuesto (SSTS 13 de noviembre de 2000 y 15 de julio de 2003 ). Justamente tal obligatoriedad en el trámite de audiencia conlleva que su incumplimiento acarree la nulidad de la disposición en cuestión. Audiencia cuyo significado es que las organizaciones representativas, a que se refiere el artículo 105 CE, sean escuchadas en el correspondiente trámite de alegaciones mas, como reiteradamente declara la jurisprudencia, en modo alguno puede comportar que los citados alegatos o sugerencias deban ser asumidos en todo o en parte.
Tal derecho fue reconocido tempranamente como de aplicación directa (STC 18/1981, de 8 de junio ) aunque en el caso de colectivos profesionales que se integren en Colegios Oficiales constituidos legalmente para velar por sus intereses profesionales o económicos resultaba patente ya desde la Ley de Colegios profesionales 2/1974, de 13 de febrero .
Es por ello constante la jurisprudencia (STS 19 de enero de 1991, 11 de abril de 2000 ) que declara que no habían de ser oídas cuantas asociaciones se constituyan, sino las asociaciones o colegios profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses de carácter general o corporativo, por cuanto la preceptividad de la audiencia excluye las asociaciones de carácter voluntario (STS 6 de julio de 1999 ). No obstante también ha sostenido (STS 27 de mayo de 2002 ) que, dado que la finalidad del precepto es hacer efectivo en el orden material o de la realidad de las cosas el principio de participación que en este aspecto recoge el artículo 105 de la Constitución, nada impide que dicha audiencia pueda ser llevada a cabo, si este procedimiento aparece como adecuado en función de las circunstancias, recabando el informe de una entidad de afiliación voluntaria que agrupe a todos los colegios afectados.
También este Tribunal mantuvo en su sentencia de 22 de enero de 1998 que "Solamente ha de exigirse esta audiencia cuando se trate de Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses de carácter general o corporativo. Por ello, para que el procedimiento de elaboración de disposiciones generales se desarrolle regularmente, es preciso que a los Sindicatos y Asociaciones Empresariales y, en su caso, los Colegios Profesionales a los que se refieren respectivamente los arts. 7 y 36 de la Constitución, se les comunica la tramitación del expediente cuando la proyectada disposición afecte directamente a intereses comprendidos en el ámbito de los fines propios de la organización en cuestión. Sin embargo ello no ha de entenderse en el sentido de que quede excluida toda intervención en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, de asociaciones distintas de las que se ha dicho anteriormente. Las que personándose en el procedimiento invoquen -y pertenezca a su ámbito socialmente legítimo- que la disposición por su objeto afecta a intereses directos, a cuya defensa se ordene la asociación, podrán comparecer en el expediente y en él tener la participación y garantía que es propia de la audiencia articulada en los arts. 105. a) de la C.E. y 130. 4 de la L.P.A., de modo análogo a la previsión que se contiene en el art. 23 . c) de esta última ".
Y en la sentencia de 31 de mayo de 2004, se destaca que la anterior de 8 de mayo de 1992 y en las numerosas Sentencias que "se considera que las asociaciones empresariales podrán ser oídas, si lo solicitan, en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general que afecten a sus intereses, pero, dado su origen voluntario y su multiplicidad, no pueden pretender que la Administración conozca su existencia y otorgue el trámite de audiencia a todas las asociaciones empresariales, constituidas e inscritas en cualquier punto de la geografía nacional, por limitado que sea su ámbito de actuación, que puedan estar interesadas en el contenido de la disposición, especialmente cuando puede afectar a numerosas entidades relacionadas con el sector"....>>.
La aplicación de la jurisprudencia antes expuesta sobre el trámite de audiencia en la elaboración de disposiciones de carácter general nos conduce a la conclusión de que no concurre en el supuesto analizado la infracción que se denuncia en el escrito de demanda, de la que derivaría la nulidad del Real Decreto impugnado, pues las asociación recurrente, la Asociación de Promotores Constructores de España, además de ser una asociación voluntaria como se reconoce en el escrito de demanda, lo cierto es que como indican las codemandadas, los intereses que la misma defiende no guardan la necesaria conexión con el contenido del Real Decreto impugnado, referido a la distribución de energía eléctrica. Como se desprende de la documentación obrante en autos y como se indica en la demanda, la Asociación recurrente es una organización empresarial que tiene por objeto promover y construir edificios, y a tenor de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno, son sólo las organizaciones y asociaciones "cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición" las que han de ser oídas preceptivamente en el procedimiento de elaboración de los reglamentos; no siendo esa relación directa la que existe entre las entidades y una disposición que, como la impugnada, no regula la actividad propia ni significativa del sector en el que actúa la asociación recurrente, sino que tiene el objeto singular o especifico establecer el régimen retributivo de la actividad de distribución de energía eléctrica.
Las recurrentes alegan en defensa de su tesis que el Real Decreto recurrido les afecta directamente pues incide en los costes de las instalaciones que deben tener los edificios, afectando claramente a las empresas asociadas de la recurrente, en la medida que " el coste de las instalaciones de nueva extensión y el de los derechos de acometida y supervisión de las instalaciones cedidas es siempre un elemento relevante del coste de las viviendas ". Esta consideración no es suficiente a los efectos de reconocer que la entidad recurrente represente derechos e intereses que guarden la necesaria "conexión con la materia regulada en el Real Decreto, en los términos previstos en el tan citado artículo 24 . Como indica la Abogacía del Estado, no cabe aceptar que el contenido del Real Decreto, sobre el régimen distributivo de la energía eléctrica, guarde relación con la Asociación recurrente, pues no es suficiente, a la hora de definir las asociaciones que deban ser llamadas al procedimiento de elaboración, apelar a la existencia de ciertos intereses genéricos o difusos de naturaleza netamente económica, para dar lugar necesariamente a la intervención de cualquier tipo de asociación.
Siendo la recurrente, por tanto, una asociación que tiene por objeto la promoción de edificaciones, que tan solo indirectamente le afecta la norma impugnada, no resultaba exigible su intervención en el procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado y, por ende, la falta de audiencia no supone un defecto formal o de procedimiento que vicie de nulidad la norma impugnada.
No procede hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales del presente recurso contencioso administrativo (artículo 139.1 de la LJCA ).
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que DESESTIMANDO el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE PROMOTORES CONSTRUCTORES DE ESPAÑA, contra el Real Decreto 222/2008, de 15 de febrero, por el que se establece el régimen retributivo de la actividad de distribución de energía eléctrica, debemos declarar el citado Real Decreto, respecto de los motivos invocados, conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas en el presente recurso contencioso administrativo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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