STS, 23 de Marzo de 2010

En la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso administrativo núm. 1380/2008, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sección 2ª, se dictó auto con fecha 4 de diciembre de 2008 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Acceder a la suspensión cautelar del art. 5.1.a) de los estatutos de la Federación Vasca de Fútbol (BOPV de 21.10.08 ), en cuanto se refiere a la representación internacional. Sin que proceda expresa imposición de las costas procesales causadas en este incidente".

Recurrido en súplica por el Letrado de los Servicios Jurídicos Centrales de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, con fecha 19 de diciembre de 2008, se dictó auto resolviéndolo, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Desestimar el recurso de súplica interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos Centrales de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, manteniendo el Auto de 4 de diciembre de 2008 impugnado, cuya parte dispositiva deberá ser publicada en el Boletín Oficial del País Vasco. Sin que proceda expresa imposición de las costas causadas".

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, se preparó recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

La representación procesal de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco por escrito presentado el 6 de octubre de 2009, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

El Abogado del Estado formalizó el 21 de enero de 2010, escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación.

Por providencia de fecha 12 de Marzo de 2010; se señaló para votación y fallo el 16 de marzo de 2010, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco recurre el Auto de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, de 4 de diciembre de 2008, pronunciado en la pieza separada de medidas cautelares del recurso contencioso administrativo 1380/08, en la que se interesó la suspensión de la Resolución de 6 de junio de 2008, del Director de Deportes del Gobierno Vasco, por la que se aprueba e inscribe en el Registro de Entidades Deportivas del País Vasco la modificación de los Estatutos de la Federación Vasca de Fútbol.

El Auto accedió a la suspensión cautelar del art. 5.1 .a) de los Estatutos de la Federación Vasca de Fútbol, según el texto modificado aprobado por Resolución del Director de Deportes del Gobierno Vasco de 6 de junio de 2008 y, en consecuencia, estimó parcialmente la solicitud de medidas cautelares, que también solicitaba las de los arts. 5.1.e) y 6.2 de los mismos Estatutos.

El fundamento PRIMERO del Auto transcribe los artículos de los estatutos cuya suspensión se interesa, y en especial el art. 5.1 .a), al que se contrae el presente recurso de casación:

"Art. 5.-.1 .- "Para el cumplimiento de sus fines la Federación ejercerá las siguientes funciones:

1. Ostentar la representación de la modalidad deportiva fútbol en el ámbito estatal e internacional y definir, en su caso, el régimen de adhesión de la federación a otras entidades."

En ese mismo fundamento de Derecho la Sala resume la posición de las partes personadas.

El SEGUNDO de los fundamentos de Derecho resuelve la cuestión planteada apelando a la doctrina manifestada por la misma Sala en supuestos similares, en particular en el Auto de 2 de octubre de 2007, rec. 949/2007 . En concreto, son traídas a colación su reflexiones sobre los intereses en presencia en el litigio:

"En el supuesto que nos ocupa el análisis de la concurrencia del riesgo que se trata de preservar no puede prescindir de la valoración que del conflicto de intereses subyacente se expresa en el ATC de 9.2.99 (ATC 35/99, rec. 4033/98 ) que acordó mantener la suspensión de la vigencia del inciso "la federación vasca de cada modalidad deportiva será la única representante del deporte federado vasco en el ámbito estatal e internacional" del art. 16.6 de la Ley del Parlamento Vasco 14/1998, de 11 de junio, del Deporte del País Vasco . En el fundamento de derecho segundo párrafo segundo y tercero del ATC 35/99 de 9 de febrero se dice textualmente: Sin prejuzgar, pues, el fondo, ni pretender que el interés general sólo puede verse satisfecho con la garantía de Estado en las disciplinas normativas unitarias, es preciso coincidir con el Abogado del apreciación de que la vigencia y aplicabilidad de la norma aquí impugnada habría de perjudicar gravemente aquel interés, pues la imagen internacional de España se vería inevitablemente alterada en un foro de tanta y tan eficaz difusión como es de las condiciones deportivas, con el riesgo de que, caso de prosperar el recurso de inconstitucionalidad, sería necesario rectificar de nuevo aquella pluralidad y volver al modelo de representación internacional hasta ahora existente.

Por su parte el mantenimiento de la suspensión no ha de perjudicar en exceso a los intereses a cuyos fines sirve la norma recurrida, pues no hace imposible toda actuación de las federaciones vascas en el ámbito internacional, por lo que no se vacían de contenido las competencias de la Comunidad en las materias de cultura y deportes. Esta valoración del conflicto de intereses subyacente, no puede ser desconocida por la Sala, cuando los preceptos impugnados de los Estatutos contienen unas previsiones que pueden considerarse derivadas del inciso del art. 16.6 de la Ley 14/98 suspendido por el Auto del Tribunal Constitucional. Ciertamente no consta a la Sala que se haya articulado una impugnación directa de los arts. 10.1 y 13.1.a) del D. 16/2006 de 31 de enero de las Federaciones Deportivas del País Vasco (BOPV de 14.2.06 ), lo que, sin embargo, no obsta para que se articule una impugnación indirecta. Y aunque el inciso suspendido por el ATC recoge la expresión "únicamente", a diferencia de los preceptos aquí impugnados, el conflicto de intereses se plantea en los mismos términos, puesto que el interés que se trata de preservar es el de la imagen internacional de España que se vería afectada por la alteración del modelo de representación internacional, lo que se produciría igualmente con la interpretación que se sostiene por la Administración demandada, relativa a "representación compartida", que tampoco es el modelo de representación existente".

Para seguir razonando más adelante que "la solicitud de suspensión no se ha planteado como un incidente de la ejecución de aquella suspensión del inciso último del art. 16.6 de la Ley 14/98, pero los preceptos de los Estatutos que se impugnan se presentan, en principio, como actos de aplicación de aquella previsión legal, cuya suspensión se ratifica por el ATC núm. 35/99, lo que resulta determinante para que la Sala asuma la ponderación del conflicto de intereses, y la necesidad de preservar el modelo de representación internacional hasta ahora existente".

Subraya asimismo que el argumento expuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Administración General de la Comunidad Autónoma relativo a lo "llamativo de la situación que se abre ante nosotros por el hecho de que el recurso de inconstitucionalidad continúe sin resolverse 9 años después de la entrada en vigor, no es un criterio que pueda ser valorado para adoptar o no la medida cautelar de suspensión que se interesa, porque lo que no puede desconocerse es el hecho mismo de la ratificación de la suspensión del inciso último del art. 16.6 de la Ley 14/98, del Deporte del País Vasco ".

Estima la Sala en el Auto citado por el impugnado en esta sede, en conclusión, que "procede estimar la medida cautelar interesada por el Abogado del Estado, tendente al mantenimiento del status quo, en tanto se resuelve el presente recurso, en aras de preservar el riesgo de que pudieran producirse situaciones difícilmente reversibles, puesto que, como se indica en el ATC, afectan al modelo de representación internacional, por lo que, en tanto se resuelve el conflicto litigioso, el mantenimiento de la situación existente preserva la certidumbre de la interlocución y representación en los foros internacionales, evitando el riesgo ya valorado en el mencionado ATC".

Descendiendo por fin al supuesto planteado en el recurso, la Sala de instancia concluye afirmando que "El mismo criterio debe mantenerse en el supuesto que nos ocupa, dada la similitud del supuesto planteado, en lo referido al art. 5.1 .a),respecto de la expresión " internacional", desestimándose en lo demás, toda vez que no se argumenta suficientemente en relación con el resto de apartados, y teniendo en consideración el art. 16.6.2 de la Ley 14/98, no suspendidos por el Tribunal Constitucional".

El Gobierno Vasco formula un primer motivo de casación al amparo del art. 88.1.d) LJCA por infracción del art. 130 LJCA al sostener no ha quedado acreditado el "periculum in mora".

Recuerda la parte recurrente cómo el Auto impugnado se ha basado en la coincidencia del conflicto de intereses existente en el recurso de inconstitucionalidad pendiente contra el art. 16.6 de la Ley Vasca del Deporte, y recurso contencioso-administrativo a que se contrae la medida cautelar, cuando, en realidad y a decir del recurrente, estamos ante diferentes conflictos de intereses.

Disertando sobre el alcance de la suspensión acordada por el TC en el citado pleito de constitucionalidad relativo a la Ley 14/1998, apunta que se ha olvidado que el ATC 35/99, tras disponer la suspensión cautelar de la vigencia del inciso primero del articulo 16.6 de la Ley 14/1998, relativo a la pretensión de representación única del deporte federado vasco, señala: "Por su parte, el mantenimiento de la suspensión no ha de perjudicar en exceso a los intereses a cuyos fines sirve la norma recurrida, pues no hace imposible toda actuación de las federaciones vascas en el ámbito internacional, por lo que no se vacían de contenido las competencias de la Comunidad en las materias de cultura y deportes" (FJ 2º, párrafo tercero).

En efecto, advierte que en el Procedimiento de Inconstitucionalidad 4.033/1998 (que analiza la Ley Vasca del Deporte, y que está pendiente de sentencia sobre el fondo desde 1998 ), el TC, en fase cautelar, se ha pronunciado estrictamente sobre la referida pretensión de exclusividad o univocidad en la capacidad representativa de las federaciones vascas recogida en su articulo 16.6, inciso primero . Añade que los artículos federativos impugnados en este procedimiento contencioso se han apartado de esos términos, de eventual potencialidad excluyente de la competencias estatales, y lo han hecho precisamente como consecuencia y en consideración al pronunciamiento cautelar producido en el ATC 35/99 . Afirma que los preceptos impugnados se limitan a recoger las funciones representativas de las federaciones autonómicas, sin pretensión alguna de exclusividad, en sintonía con la posibilidad de actuación representativa exterior que el propio ATC 35/99 refiere. Por ello, atendiendo a los términos estrictos e indubitados en los que se pronuncia el Tribunal Constitucional en su ATC 35/99, no hay el mismo conflicto de intereses al que alude la Sala para fundamentar la suspensión.

También observa la recurrente que la Sala de instancia ha acudido directamente a los parámetros legales a debatir respecto al fondo del asunto, lo que está vedado en esta fase cautelar.

Recuerda ser pacífico para las partes que en lo que respecta a la vigencia de Estatutos de Federaciones Deportivas Autonómicas que atribuyen a las mismas facultades representativas en el ámbito internacional, existen y despliegan plenos efectos actualmente -y desde hace años- en otras Comunidades Autónomas normas similares, y aún idénticas, a las aquí impugnadas correspondientes a la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Considera que, hablar de confusión, en los términos que hace Auto recurrido, por el hecho de presentarse la federación autonómica como representante en el ámbito internacional, supondría negar cualquier posibilidad de facultad representativa autonómica de carácter internacional en el ámbito deportivo, lo que podría impedir los fenómenos que ya se vienen produciendo de actuaciones representativas internacionales por parte de las federaciones autonómicas.

El Abogado del Estado objeta a este primer motivo afirmando que se produciría un evidente perjuicio, conforme al citado art. 130 LJCA, si la suspensión se denegara, máxime cuando la federación en litigio no ha sido reconocida por el Consejo Superior de Deportes, que la Ley 10/1990 estima como necesario en toda autorización de inscripción. Entiende que, de no accederse a la suspensión, se estaría confundiendo a la opinión pública internacional, al atribuir a una federación autonómica representatividad internacional, cuando sólo la tiene en el ámbito autonómico. Por ello considera indiscutible la presencia del requisito del periculum in mora en la pretensión que formuló en la instancia.

Un segundo motivo es articulado por el Gobierno Vasco al amparo del art. 88.1.c) LJCA, en relación arts. 216 y 218 LEC al imputar incongruencia a la resolución impugnada. Sostiene que su parte dispositiva carece de congruencia con las pretensiones de las partes, así como adolece de incongruencia omisiva respecto a cuestiones suscitadas por la recurrente respecto a la vigencia de normas de la Comunidad Autónoma.

También muestra su oposición a este motivo el Abogado del Estado, poniendo de relieve que las normas invocadas se refieren a "sentencias" cuando aquí se trata de un auto. En cuanto a una posible incongruencia omisiva, añade que la Sala de instancia da cumplida respuesta a todas las cuestiones planteadas en sede cautelar.

Antes de resolver la cuestión hemos de fijar los presupuestos sobre los que la misma ha de basarse, partiendo para ello del derecho positivo a aplicar y de la aplicación jurisprudencial efectuada de los principios que de la norma se desprenden, tal cual se hizo en la sentencia de 21 de mayo de 2009 .

Dice el art. 130 de la Ley de la Jurisdicción que "1 . Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso. 2 . La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada".

Entran en juego en este precepto las dos obligaciones que la Ley impone al Tribunal a la hora de discernir si procede acordar la medida cautelar o, por el contrario, denegarla. De acuerdo con el núm. 1 del precepto "la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso".

Esa expresión revela el principio del "periculum in mora" o peligro derivado de la duración del proceso, que constituye uno de los presupuestos jurídicos que han de concurrir para que el tribunal adopte la medida cautelar pretendida. En este caso la suspensión solicitada y acordada por el auto recurrido estaría dirigida a impedir que si finalmente se estimara el recurso la Sentencia pudiera llevarse a la práctica de modo útil. Pero además de ese principio el precepto citado contiene otro también de obligado cumplimiento para el Tribunal a la hora de adoptar o denegar la medida cautelar pretendida, y que se caracteriza por la "previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto".

El juego conjunto de uno y otro principio que el tribunal debe conjugar en su decisión se decanta siempre en favor de evitar la perturbación grave de los intereses generales o de tercero. Entra también en juego la naturaleza casuística propia de la justicia cautelar que obliga a la ponderación circunstanciada del supuesto concreto, sin olvidar que se resuelve con carácter indiciario y provisional como corresponde a esta fase cautelar del proceso.

A la hora de comprobar la concurrencia de los presupuestos de adopción de la medida cautelar a que acabamos de hacer referencia, nos hemos de pronunciar pues en forma semejante a las sentencias de 21 de mayo y de 24 de junio de 2009, recursos de casación 1081 y 1569/2008, respectivamente, relativos a modificaciones similares de otros Estatutos de las Federaciones de Deportes Vascos. Su criterio ha de seguirse en lo esencial, en aras a los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, con independencia de que en aquellos casos el auto recurrido tuviera un contenido en parte diverso y la impugnación casacional se planteara también por el Abogado del Estado.

En concreto, señaló la sentencia de 21 de mayo de 2009, en su fundamento de derecho quinto:

"Refiriendo lo anterior al supuesto que nos ocupa sabemos ya que la decisión de la Sala de instancia denegó en este caso la suspensión de la Resolución de diecisiete de abril de dos mil siete del Director de Deportes del Gobierno Vasco por la que se aprobó e inscribió en el Registro de Entidades Deportivas del País Vasco la modificación de los estatutos de la Federación Vasca de Juegos y Deportes Vascos que atribuía la representación del deporte federado vasco correspondiente a sus modalidades deportivas en el ámbito estatal e internacional, y le permitía definir, en su caso, el régimen de adhesión de la federación a otras entidades, arts. 5 y 6 de sus estatutos.

La razón de decidir del Auto de diecisiete de octubre de dos mil siete la basa la Sala según expone en el fundamento cuarto en que: "A diferencia de otros supuestos, en los que no resultaba controvertida la existencia de una Federación deportiva española de la correspondiente modalidad, en el caso que nos ocupa se alega por la Federación Vasca de Juegos y Deportes Vascos que no existe Federación española. Hasta donde consta a la Sala las normas de constitución de las Federaciones de Juegos y Deportes Vascos en Álava, Guipúzcoa y Vizcaya se establecen inicialmente por D. 72/1.981 de 15 de junio, posteriormente derogado por D. 276/84 de 31 de julio (BOPV de 23.8.84), y por la normativa posterior. En cuanto aquí interesa debemos constatar que el riesgo que se trata de preservar, en los términos que justificó el ATC 35/99, no aparece suficientemente justificado respecto de esta Federación, puesto que al menos hasta donde consta a la Sala, no existe el riesgo de una "doble" representación internacional de España en esta modalidad deportiva, puesto que según se alega sólo existe la Federación Vasca de Juegos y Deportes Vascos, que, por otra parte, y según se indica por la propia Federación Vasca no ha sido reconocida por el Comité Olímpico Español, aunque alguna de sus especialidades tiene reconocimiento en el Comité Olímpico Internacional. En todo caso, en el planteamiento que se efectúa por el Abogado del Estado no se contiene ninguna reflexión explícitamente dirigida a sostener la procedencia de la medida cautelar que se interesa respecto de esta Federación Vasca de Juegos y Deportes Vascos, que presenta, al menos inicialmente, peculiaridades distintas respecto de aquellas Federaciones Vascas de modalidades o disciplinas deportivas en las que existe Federación deportiva española".

Previamente, y para fundar esa decisión, en el párrafo anterior el Auto expuso que: "Esta Sala, en otros supuestos en los que igualmente se ha impugnado por el Abogado del Estado resoluciones similares referidas a otras Federaciones Vascas, ha mantenido que no puede prescindirse de la valoración que del conflicto de intereses subyacente se expresa en el ATC de 9.2.99 (ATC 35/99, rec. 4.033/98 ) que acordó mantener la suspensión de la vigencia del inciso "la federación vasca de cada modalidad deportiva será la única representante del deporte federado vasco en el ámbito estatal e internacional" del art. 16.6 de la Ley del Parlamento Vasco 14/1.998, de 11 de junio, del Deporte del País Vasco . En el fundamento de derecho primero párrafo segundo del ATC 35/99 de 9 de febrero se dice textualmente: Sin prejuzgar, pues, el fondo, ni pretender que el interés general sólo puede verse satisfecho con la garantía de Estado en la disciplinas normativas unitarias, es preciso coincidir con el Abogado del Estado en la apreciación de que la vigencia y aplicabilidad de la norma aquí impugnada habría de perjudicar gravemente aquel interés, pues la imagen internacional de España se vería inevitablemente alterada en un foro de tanta y tan eficaz difusión como es el de las competiciones deportivas, con el riesgo de que, caso de prosperar el recurso de inconstitucionalidad, sería necesario rectificar de nuevo aquella pluralidad y volver al modelo de representación internacional hasta ahora existente. Por su parte, el mantenimiento de la suspensión no ha de perjudicar en exceso a los intereses a cuyos fines sirve la norma recurrida, pues no hace imposible toda actuación de las federaciones vascas en el ámbito internacional, por lo que no se vacían de contenido las competencias de la Comunidad en las materias de cultura y deportes".

Pues bien no es posible aceptar esos razonamientos para obtener las conclusiones que la Sala de instancia alcanzó, y que le decidieron a denegar la suspensión acordada.

Esta Sala conoce los precedentes a que se refiere el Auto de la Sala de instancia, y en los que a diferencia de este supuesto en todos ellos estimó la pretensión y suspendió los estatutos aprobados. La diferencia entre uno y otros supuestos se funda en que no es posible que exista una duplicidad de representaciones al no estar reconocida una federación de ámbito nacional en la que se inscriban esos juegos y deportes vascos que tampoco han sido reconocidos a través de su federación por el Consejo Superior de Deportes. Pero ese motivo no es suficiente para conjurar el daño que para el interés general de la imagen internacional de España puede suponer la presencia de una federación deportiva en el exterior que en España posee únicamente un ámbito territorial propio, el de su Comunidad Autónoma, representando esos deportes autóctonos en el ámbito internacional y produciendo una indudable confusión al poder presentarse como representante internacional de sus deportes superando su ámbito territorial y arrogándose una representación que en principio puede no poseer.

Y una última cuestión a la que hemos de dar respuesta es la que plantea la propia Federación Vasca de Juegos y Deportes Vascos cuando manifiesta que lo que debió impugnarse no es la Resolución recurrida sino la aprobación de los Estatutos. Y esa razón tampoco puede aceptarse porque es precisamente la Resolución recurrida la que al aprobar los Estatutos y darles publicidad permite su impugnación puesto que esa publicación constituye el requisito esencial de su existencia y efectos.

Ello nos obliga a estimar el recurso y casar los Autos recurridos que declaramos nulos y dejamos sin efecto, y, en consecuencia, acordamos la suspensión de la Resolución de diecisiete de abril de dos mil siete del Director de Deportes del Gobierno Vasco por la que se aprueba e inscribe en el Registro de Entidades Deportivas del País Vasco la modificación de los estatutos de la Federación Vasca de Juegos y Deportes Vascos."

Las razones expuestas en aquel anterior recurso procede reiterarlas aquí, y por ello desestimar el motivo primero de casación formulado por el Gobierno Vasco, ya que la doctrina y las valoraciones de la Sala de Instancia están en plena conformidad con la doctrina expresada por esta Sala del Tribunal Supremo.

Procede también desestimar el segundo motivo de casación aducido al amparo del artículo 88.1 .c), pues los autos impugnados como de su contenido se advierte, y más atrás se ha expuesto, no solo valoran y resuelven sobre las pretensiones articuladas en el incidente, sino que a la luz de lo preceptuado en el artículo 130 de la Ley de la Jurisdicción, exponen las razones por las que acceden en parte de la petición de suspensión articulada, de forma que el afectado las ha podido conocer y usar los medios de defensa como así ha hecho. Sin olvidar de una parte, que en el incidente de medidas cautelares no se puede entrar en el análisis del fondo del asunto, y de otra que las razones que la Sala de Instancia ha tenido en cuenta para acceder en parte a la suspensión solicitada, están en conformidad con la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo, cual se ha referido.

Al desestimarse el recurso procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena en costas a la Administración recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del artículo mencionado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de 2.400 euros, en atención a la entidad y naturaleza del asunto, auto recaído en incidente de medidas cautelares.