STS, 26 de Febrero de 1987
| Ponente | JULIO FERNANDEZ SANTAMARIA |
| ECLI | ES:TS:1987:1329 |
| Procedimiento | RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO |
| Fecha de Resolución | 26 de Febrero de 1987 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 212.- Sentencia de 26 de febrero de 1987
PONENTE: Excmo. Sr. don Julio Fernández Santamaría.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Impugnación resolución Ministerio de Cultura de 29 de octubre de 1984.
NORMAS APLICADAS: Art. 130.4.º de la Ley de Procedimiento Administrativo; Ley 3/1980; Real Decreto 3304/1983; arts. 39.2.º y 40 de la Ley jurisdiccional .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 13 de junio y 30 de septiembre de 1985 y 14 de mayo y
6 y 28 de junio de 1986.
DOCTRINA: El trámite de audiencia previa a los posibles interesados que figura en el art. 130.4.º de la Ley de Procedimiento Administrativo constituye un trámite de carácter potestativo o de
observación discrecional por parte de la Administración. No es aplicable el art. 40 de la Ley jurisdiccional cuando se trate de disposiciones de categoría inferior en las cuales se reproduzca un
precepto contenido en una norma de rango superior, ya que si el recurso no se dirige contra la
norma superior directamente, ésta siempre quedaría vigente.
En la villa de Madrid, a veintiséis de febrero de mil novecientos ochenta y siete.
Visto el recurso contencioso-administrativo que, en única instancia pende ante la Sala, seguido entre partes, de una como demandante la Federación Española de Asociaciones y Gremios de Distribuidores de Películas Cinematográficas, representada por el Procurador don Alejandro González Salinas, bajo la dirección de Letrado, contra la Resolución del Ministerio de Cultura de 29 de octubre de 1984, sobre normas de aplicación de Reales Decretos 3071/1977, de 11 de noviembre; 1067/1983, de 25 de abril, y 3304/1983, de 28 de diciembre, y de otra como demandada la Administración Pública, representada y defendida por el Letrado del Estado.
En el «Boletín Oficial del Estado» núm. 125, de fecha 26 de mayo de 1984 fue publicada la Orden del Ministerio de Cultura de 14 de mayo, por la que se dictan normas de aplicación y desarrollo de los Reales Decretos 3071/ 1977, de 11 de noviembre; 1067/1983, de 25 de abril, y 3304/1983, de 28 de diciembre .
Contra la citada orden ministerial, don Luis Andrés, como presidente de la Federación Española de Asociaciones y Gremios de Distribuidores de Películas Cinematográficas, formuló recurso de reposición, el cual fue desestimado por Resolución del Ministerio de Cultura de 29 de octubre de 1984.
Contra la Resolución de 29 de octubre de 1984 el Procurador de los Tribunales don Alejandro González Salinas, en nombre y representación de la Federación Española de Asociaciones y Gremios de Distribuidores de Películas Cinematográficas, promovió recurso contencioso-administrativo mediante escrito presentado el día 27 de diciembre de 1984, que fue admitido a trámite, formalizándose en su día la demanda, con la súplica de una sentencia por la que se declare la nulidad de la orden ministerial, objeto de recurso y se retrotaigan las actuaciones al momento en que debió concederse el trámite de audiencia a las asociaciones representativas de intereses afectados por la misma; o, en otro caso, se declare la nulidad de pleno derecho de los arts. 18, 22, 23, 47 y 49, y se condene a la Administración a la publicación de la parte resolutiva de la sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dado traslado de la demanda para contestación al Letrado del Estado, se opuso a la misma por medio de escrito en el que suplica una sentencia por la que con expresa desestimación del recurso se confirme en todas sus partes, tanto la resolución desestimatoria como la orden ministerial impugnada.
Acordado por la Sala la sustanciación del recurso por el trámite de conclusiones sucintas, se formularon éstas por las partes personadas, mediante sendos escritos en los que insistieron en sus anteriores peticiones de demanda y contestación. Señalado para la deliberación y fallo del recurso el día 17 de febrero de 1987, a las once horas, en cuya fecha tuvo lugar el acto.
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Julio Fernández Santamaría.
La representación de la Federación Española de Asociaciones y Gremios de Distribuidores de Películas Cinematográficas interponen el presente recurso contra la Orden del Ministerio de Cultura de 14 de mayo de 1984 y contra la Resolución del mismo Ministerio de 23 de octubre de 1984, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra aquella orden, el que fundamenta en lo siguiente: 1.° Falta de audiencia de las entidades representativas en los intereses en presencia, con infracción de lo dispuesto en el art. 130.4.° de la Ley de Procedimiento Administrativo ; 2.° Infracción al principio de reserva legal, en lo referente a las restricciones del derecho de libertad de empresa, recogido en el art. 38, en relación con el 128 y 131 de la Constitución, infracción que se manifiesta en los arts. 22, 23, 47 y 49 de la orden impugnada ; 3.° Invalidez del art. 16 de la Orden de 14 de mayo de 1984, por infracción del principio de jerarquía normativa ( arts. 9.º.3.º de la Constitución, 1.º.2.° del Código Civil, 23.2.º de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 47.2.º de la Ley de Procedimiento Administrativo ) al vulnerar los arts. 45 y 101 de la Ley de Procedimiento Administrativo y el art. 83 del Reglamento de Procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas . Y termina suplicando se declare la nulidad de la Orden ministerial recurrida o, en otro caso, se declara la nulidad de pleno derecho de sus arts. 18, 22, 23, 47 y 49.
En cuanto al alegado vicio formal al no haberse producido el trámite de audiencia supuestamente exigido en el art. 130.4.º de la Ley de Procedimiento Administrativo, procede su rechazo por las siguientes razones: La audiencia prescrita en el art. 130.4.º de la Ley de Procedimiento Administrativo, por constante y reiterada jurisprudencia no cabe estimarla como vicio esencial de forma provocador de nulidad, pues constituye un trámite que ha de entenderse y apreciarse con un margen de discrecionalidad por el organismo que lleva la iniciativa de elaboración, atendiendo a las peculiaridades de cada caso que, de toda forma, no produciría indefensión a la parte recurrente al no regir en esa elaboración el principio de contradicción. Y aunque es cierto que la jurisprudencia en algunos casos, pocos y excepcionales en que se consideró que la omisión del trámite de audiencia afectaba gravemente a intereses corporativos, estimó este requisito como preceptivo, por lo general viene sosteniendo que constituye un trámite de carácter potestativo o de observación discrecional por parte de la Administración.
La parte recurrente mantiene que el art. 22 de la orden impugnada supone una flagrante vulneración del principio de reserva legal, en cuanto que ni la Ley 3/1980, sobre cuota de pantalla y distribución cinematográfica, ni Ley alguna prohiben al ciudadano la explotación de una película extranjera, debidamente autorizada en España, por plazo superior a cinco años.
Procede rechazar la alegación anterior pues la Orden del Ministerio de Cultura de 14 de mayo de 1984 se dictó para desarrollo de la normativa sobre fomento de la Cinematografía Española, Calificación de Películas y Registro de Empresas, y su art. 22, es reproducción del art. 16.4.º del Real Decreto 3304/1983, de 28 de diciembre, donde también se dice literalmente que «la explotación de una película extranjera en España no podrá ser superior a cinco años, contados a partir de la fecha de su publicación», que deriva a su vez de lo establecido en el art. 4.º del Real Decreto 3071/1977, de 11 de noviembre ; es decir, que el art. 22 de la orden impugnada no contiene ninguna novedad pues tiene su precedente en las disposiciones citadas, que no consta hayan sido impugnadas de contrario, o que caso de serlo se haya decretado la nulidad del precepto mencionado, y al ser el art. 22 una simple reproducción de lo dispuesto en una norma en vigor de superior rango, no existe infracción alguna del ordenamiento legal. Es jurisprudencia constante que el supuesto del apartado a) del art. 40 de la Ley jurisdiccional únicamente hace referencia a los actos administrativos, pero no es aplicable cuando se traten de disposiciones de categoría inferiores a la Ley en las cuales, cada vez que se reproduce el contenido reglamentario supuestamente ilegal, mediante una nueva promulgación surge la posibilidad de utilizar el recurso contencioso-administrativo directo. Esto ha de entenderse referido a disposiciones generales del mismo rango, en que la posterior deroga expresa o tácitamente a la anterior, pero no cabe aplicarse cuando la posterior es de rango inferior, pues sería inútil impugnar un precepto que es reproducción de otro disposición anterior de superior rango, la que siempre quedaría vigente si el recurso no se ha dirigido contra ella también expresamente, ya que aquí no nos encontramos en el supuesto del art. 39.2.º de la Ley jurisdiccional, de impugnación indirecta, pues la orden recurrida no puede considerarse un acto administrativo de aplicación individualizada del Decreto 3304/1983
; y en el presente caso no ha habido impugnación judicial directa de este decreto.
También procede denegar la petición de nulidad que se hace en el suplico de la demanda de los arts. 18, 23, 47 y 49 de la Orden ministerial de 14 de mayo de 1984 y ello por las siguientes razones: a) Tales preceptos no han sido objeto de impugnación en vía administrativa pues en el recurso de reposición, que la federación recurrente interpuso contra la citada orden ministerial, se solicitó su nulidad por vicio de forma al infringirse el principio de audiencia de las asociaciones en la elaboración de las disposiciones generales, y, en otro caso, la declaración de nulidad del art. 22 de la orden mencionada, pero se omitió toda pretensión respecto a los cuatro restantes artículos cuya nulidad se ha solicitado en vía jurisdiccional con evidente desvío entre lo que interesó de la Administración en el recurso de reposición y lo que ahora pide ante esta jurisdicción, suscitando por primera vez cuestión no examinada por la Administración, lo que impide, dado el carácter revisor de esta jurisdicción, pronunciarse sobre esa nueva pretensión; b) Conclusión a la que llegamos sin desconocer la tendencia jurisprudencial hacia una progresiva restricción del contenido de la naturaleza revisora de la jurisdicción, conforme por lo demás con las más generalizadas corrientes doctrinales y que incluso tiene apoyo en la propia exposición de motivos de la Ley jurisdiccional, ya que la pretensión de que se declaren nulos los arts. 18, 23, 47 y 49 de la Orden ministerial de 14 de mayo de 1984, no mantiene relación directa e inmediata, ni implícita o subordinada, a la pretensión deducida en la fase administrativa, de la que es totalmente separable; c) La Ley no prohibe invocar nuevas motivaciones, argumentaciones o fundamentos de las pretensiones que en vía administrativa fueron formuladas, pero no admite que se varíen las pretensiones determinantes del acto administrativo impugnado como se dice entre otras, en Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio y 30 de septiembre de 1985, 14 de mayo, 6 y 28 de junio de 1986 .
En consecuencia, procede desestimar el presente recurso contencioso-administrativo; sin que se impongan expresamente las costas, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 131 de la Ley jurisdiccional .
Que desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la Federación Española de Asociaciones y Gremios de Distribuidores de Películas Cinematográficas contra la Orden del Ministerio de Cultura de 14 de mayo de 1984 y contra la Resolución del mismo Ministerio de 29 de octubre de 1984, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra aquella orden, las que declaramos ajustadas al Ordenamiento jurídico; sin hacer expresa condena en costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Pera Verdaguer.- Antonio Agúndez Fernández.- Miguel Español la Plana.- Salvador Ortolá Navarro.- Julio Fernández Santamaría.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Julio Fernández Santamaría, Magistrado de este Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera de lo que como Secretario de la misma, certifico.- Francisco Blas Rodríguez.- Rubricado.
