STS, 27 de Junio de 1988
| Ponente | FRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO |
| ECLI | ES:TS:1988:4948 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 27 de Junio de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 743.-Sentencia de 27 de junio de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco José Hernando Santiago.
PROCEDIMIENTO: Apelación ( Ley 62/78 ).
MATERIA: Derechos Fundamentales. Presunción de inocencia. Medidas cautelares.
NORMAS APLICADAS: C, 24.
DOCTRINA: La presunción de inocencia no es incompatible con la adopción de medidas cautelares.
En la villa de Madrid, a veintisiete de junio de mil novecientos ochenta y ocho.
En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, al amparo de la Ley 62/78, relativa a derechos fundamentales de la persona, pende de resolución en esta Sala, promovido por el «Grupo Peninsular, S.A.», representada por el Procurador don Ramiro Reynolds de Miguel, dirigido por Letrado, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Granada, de fecha de 10 de febrero de 1988, en pleito relativo a declaración de caducidad de licencia para construcción de 352 viviendas; habiendo comparecido en concepto de apelado el Ayuntamiento de Málaga, representado por el Procurador don Juan Ignacio Avila del Hierro, dirigido por Letrado; habiendo sido parte el Ministerio Fiscal.
Referida sentencia contiene la parte dispositiva que literalmente copiada es como sigue: «Fallo: Que debemos desestimar y desestimamos el
presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto, al amparo de la Ley 62/78, por la entidad mercantil "Grupo Peninsular, S.Á." contra el acuerdo del Consejo de Administración de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Málaga, de fecha de 11 de septiembre de 1987, por el que acuerda la incoación de expediente de declaración de caducidad de licencia concedida a dicha entidad en 9 de julio de 1980 en los bloques números 61 y 62 a que este proceso se refiere, así como la suspensión cautelar de las obras en los expresados bloques, por no aparecer que exista vulneración de los derechos fundamentales de la persona susceptibles de protección a través de este proceso. Con expresa imposición de las costas a la entidad recurrente.»
Sirvieron de base a dicha resolución los siguientes Fundamentos de derecho: «Primero. A través del proceso especial y sumario que regula la Ley 62/78, de 26 de diciembre, e invocando como infringidos los principios de presunción de inocencia, de interdicción de la indefensión y de igualdad, que consagran los artículos 24 y 14, respectivamente, de nuestra Constitución, la entidad mercantil "Grupo Peninsular, S.A." interpone recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Administración de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Málaga, de fecha 11 de septiembre de 1987, por el que se acuerda la incoación de expediente de declaración de caducidad de la licencia concedida a dicha entidad en 9 de julio de 1980 para la construcción de viviendas en los bloques números 61 y 62 de las zonas 8 y 9 de la Urbanización Parque Mediterráneo, al mismo tiempo que también acordó la suspensión cautelar de las obras de los referidos bloques. Segundo. En primer lugar, hay que destacar, como expresan el Ministerio Fiscal y el Letrado del Estado, la total ausencia en los dos particulares del acuerdo recurrido de pretensión alguna encaminada a sancionar a la entidad demandante, lo que excluye la posibilidad de estimar infringidos con tal acuerdo los principios de presunción de inocencia y de prohibición de la indefensión, que establece el artículo 24 de la Constitución, que se refiere, evidentemente, a supuestos bien diferentes al que aquí se contempla, en el que tan sólo se inicia una actividad administrativa, encaminada a comprobar el exacto cumplimiento de los condicionamientos de una licencia de obras, materia absolutamente alejada de todo procedimiento penal o administrativo de carácter sancionador. Y a lo dicho no se opone la circunstancia de que la actuación de la demandante se encuentre legitimada por el otorgamiento de la licencia de 9 de julio de 1980, ni se puede admitir que haya invertido la carga de la prueba en beneficio de la Administración, porque se trata de la incoación de un expediente del que puede resultar confirmada la licencia en cuestión o puede ser declarada caducada, pero, en todo caso, mediante las formalidades y garantías de estos expedientes, en los que se otorga audiencia a las partes interesadas y se aporta la prueba pertinente, realizándose las actuaciones comprobatorias de rigor. Por todo lo cual es aplicable no sólo al particular del acuerdo impugnado relativo a la incoación del expediente de caducidad de la licencia, sino también al atinente a la suspensión cautelar de las obras, y sin perjuicio, en su caso del resarcimiento de daños y perjuicios que la entidad recurrente le pueda deparar tal actuación administrativa. Tercero. En cuanto a la infracción del artículo 14 de la Constitución, en el que se consagra el principio de igualdad, que la demandante, estima de aplicación en el presente caso, porque hallándose todas las edificaciones amparadas por la misma y única licencia, se ha producido discriminación al referir la actuación administrativa tan sólo en los bloques 61 y 62, mas, como dice el Ministerio Fiscal, el precepto en cuestión prohibe que se produzcan resoluciones desiguales por motivos de discriminación basados en alguna de las circunstancias que, "ad exemplum", refiere a circunstancias personales o sociales, sin que ninguna de aquellas desigualdades y discriminaciones, ni razones que la prohiban, sean de aplicación al caso presente; y si bien la licencia puede ser única para todo lo edificado y pendiente de edificar, es evidente que no puede estimarse la existencia de igualdad de situaciones, ya que unas están terminadas, otras en construcción y algunas sin iniciar las obras, lo que excluye toda posibilidad de parangón; todo ello sin perjuicio de que el acto recurrido hasta ahora no desconoce ningún derecho, ni declara la caducidad de la licencia, sino que, como ya se ha dicho, se limita acordar la incoación y sustanciación por sus trámites legales del oportuno expediente administrativo, además de acordar la medida cautelar de suspensión de las obras, a fin de evitar los mayores perjuicios de difícil reparación si tal suspensión no se acordase, constituyendo también acto que tampoco pone fin a un expediente administrativo. Cuarto. De todo lo anteriormente expuesto se desprende la procedencia de desestimar el presente recurso, al no apreciarse que el Acuerdo impugnado (en sus dos particulares ya examinados) viole alguno de los derechos fundamentales invocados, ni ningún otro de los que se hallan bajo el amparo o protección a través del proceso especial y sumario que regula la Ley 62/78, que es el aquí seguido, sin perjuicio, como es obvio, de la facultad que asiste a la entidad recurrente para discutir la legalidad del expresado acuerdo a través del procedimiento ordinario. Quinto. Por precepto imperativo del artículo 10.3 de la Ley 62/78, han de imponerse las costas de este proceso a la entidad recurrente.»
Contra dicha sentencia interpuso recurso de apelación, al amparo de la Ley 62/78, relativo a derechos fundamentales de la persona el «Grupo Peninsular, S.A.», con su escrito de 17 de febrero del corriente año, en el que suplicaba que se dictase sentencia, anulando la apelada y otorgando a la apelante la protección de los derechos fundamentales, mandando se alzase la medida cautelar de paralización de obras acordada discriminatoriamente por la Administración, cuyo recurso fue admitido a un solo efecto, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal, ante el que compareció el apelante y el Ayuntamiento de Málaga, en concepto de apelado que suplicaba se dictase sentencia desestimando el recurso, ya que la via utilizada no es el cauce procesal adecuado, confirmando en todos sus extremos la apelada e imponiendo las costas al apelante; y conferido traslado al Ministerio Fiscal, emitió su informe en el sentido de que entendía que debía ser desestimado el recurso de apelación interpuesto.
Para votación y fallo se señaló el día veintiuno del corriente mes.
Visto siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don Francisco José Hernando Santiago.
La presente apelación la interpone la entidad mercantil «Grupo Peninsular, S.A.», contra la sentencia dictada por la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Granada, al conocer del recurso contencioso-administrativo, deducido por el cauce procesal de la Ley 62/78 (protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona), contra la resolución del Consejo de Administración de la Gerencia Municipal de Urbanismo adoptada en la sesión celebrada el día 11 de septiembre de 1987, que adopta los acuerdos siguientes: 1. Incoar expediente de declaración de caducidad de la licencia concedida a don Luis Angel en representación de la citada entidad mercantil, en virtud de acuerdo de la Comisión Municipal permanente de 9 de julio de 1980 para la construcción de 352 viviendas de Protección Oficial, Locales y Aparcamientos en la Urbanización Conjunto Residencial Parque del Mediterráneo y cuya caducidad, en su caso y sin perjuicio de cualquier otro alcance, afectaría a los bloques números 61 y 62 que se proyectan en las zonas 8 y 9, en cuyo expediente de caducidad, se daría audiencia a las partes interesadas en el mismo y siguiendo, el procedimiento reglamentado. 2. Acordar la suspensión cautelar de las obras denunciadas de los bloques citados, por aplicación analógica del art. 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
La entidad recurrente considera que la resolución combatida lesiona el contenido del artículo 24.1 de la Constitución, produciéndole indefensión en cuanto que la resolución se adopta de plano y conculca, también, el derecho a la presunción de inocencia recogido en el n.° 2 del citado artículo, ya que la medida cautelar que se adopta va contra el principio citado que está en el presente caso reforzado por el de legitimidad de los actos administrativos.
pues, existiendo un acto administrativo firme e irrevocable, se dice, cómo la HA'X licencia, hasta tanto no se revoque, ampara a quien edifica y, asimismo, se aduce también como violado el principio de igualdad, por cuanto dicha medida no se adopta respecto del edificio de aparcamientos ni el bloque en construcción de «Fax, S.A.». La sentencia apelada desestima el recurso por considerar que la resolución recurrida, en los dos acuerdos que contiene, no conculcan los derechos constitucionales de carácter fundamental denunciados, de cuya decisión discrepa la entidad recurrente, la que en el escrito de interposición del presente recurso reitera las argumentaciones de instancia. El Ministerio Fiscal en su dictamen preceptivo, postula la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia apelada.
La presunción de inocencia está entroncada con los principios del «favor rei», o «favor delincuentis» y de la regla «in dubio pro reo», enunciados de benignidad que ya hacen acto de presencia en el Derecho Romano (Digesto 50.17,35 y 155), más sin confundirse con ellos por cuanto dicha presunción ha sido elaborada como un derecho a ser reconocido inocente en tanto no se cuente con unos elementos probatorios suficientemente significativos, mas este derecho no opera con plena virtualidad, impidiendo la adopción de medidas cautelares que supongan una restricción de derechos en aras de una indispensable y eficaz garantía para los intereses públicos o los posibles perjudicados, siempre que tales medidas no tengan carácter punitivo y tengan una duración razonable, por lo que no puede entenderse que la resolución del Consejo de Administración de la Gerencia de Urbanismos del Ayuntamiento de Málaga, en cuanto acuerda la suspensión de las obras que se presumen desborda el contenido de la licencia en su día otorgada, en razón a su posible caducidad, suponga violación de la presunción de inocencia, porque tal medida no tiene carácter sancionador ni punitivo. Es una simple medida cautelar de prevención adoptada, mientras se contrasta la legalidad o no de la construcción de los bloques a que afecta, en razón de la licencia que les ampara administrativamente y durante el tiempo que lleve el verificar si la licencia está o no caducada, procediendo por tal causa la procedencia de declarar que el acto administrativo, en este particular, no ataca al principio o derecho fundamental a la presunción de inocencia que se dice desbordado o transgredido.
Igualmente, tampoco puede decirse que la resolución combatida en los dos acuerdos que adopta -iniciación de un expediente y suspensión provisional de las obras- afecte al derecho de la defensa produciendo indefensión. En el primer acuerdo por cuanto el acto que se adopta es de puro y simple trámite iniciador de un expediente cuyo acto dice, además, que de la incoación del expediente de declaración de caducidad de la licencia se dará audiencia a las partes interesadas, de donde se desprende que ni el acto inicial produce la indefensión aducida en razón de ser un acto de trámite, como se ha indicado, ni en la tramitación del expediente se ha producido -o al menos no ha sido denunciada- la indefensión alegada ya que se trata pura, lisa y llanamente de la mera incoación de un expediente en el que podrá ser confirmada o revocada la licencia cuestionada, por medio de un expediente contradictorio -audiencia de las partes interesadas- para, mediante la práctica de las averiguaciones y contrastes de la- legalidad ordinaria necesarios, determinar la vigencia o caducidad de la licencia en cuestión. En el segundo, en razón de la naturaleza cautelar de la medida se adopta con base y como consecuencia de la cuestionada legalidad de la vigencia que ampara la construcción de la obra proyectada, la que caso de, en su día, entenderse en el proceso ordinario correspondiente, vigente, determinaría una acción de resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por la suspensión, mas sin que ello deba comportar una transgresión de dicho derecho fundamental por la simple adopción de dicha medida cautelar, la que es posible efectuar sin quiebra del derecho fundamental aducido, siempre que con la misma, como en el presente caso acontece, se pretende evitar la materialización por vías de consumación del derecho cuestionado, manteniendo el «status quo» existentes en la apertura del procedimiento.
La igualdad, como principio, y el derecho que del mismo se deduce, no pretende una identidad de tratamiento con independencia de las circunstancias que puedan concurrir en cada caso concreto. El derecho de igualdad no implica la necesidad de que todos los casos se encuentren siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones absolutamente equiparables, ya que dicho derecho no protege las desigualdades de trato que no deriven de criterios jurídicos y objetivos discriminatorios y razonables; por ello, no puede predicarse ni ampararse, como la recurrente pretende, que la actuación administrativa no se aplique a una determinada persona, mientras no se aplique a todas las demás afectadas, ya que la igualdad no supone, necesariamente y en todo caso, haya de aplicarse simultáneamente a todas, prescindiendo de aquellas circunstancias que habiendo de producir un resultado desigual carezcan de una justificación objetiva razonable. Por ello, cuando la actora alega que se ha violado el principio de igualdad al no suspender caute-larmente otras obras, se olvida que la medida es cautelar y afecta a las edificaciones que pueden resultar incursas en la caducidad de la licencia cuya vigencia se cuestiona, no siendo equiparable, el término de comparación y el de la interesada, ya que unos bloques u obras están terminadas, otras en construcción y algunas sin iniciar aunque, todas ellas, tengan su origen y cobertura en la licencia de edificación cuestionada, procediendo, por todo lo expuesto, la desestimación del presenten recurso de apelación y la confirmación de la sentencia apelada.
De conformidad con lo prevenido en el art. 13-3 de la Ley 62/78, procede imponer las costas de la presente apelación a la entidad mercantil recurrente, al haber sido rechazadas sus pretensiones íntegramente.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación formulado por la entidad mercantil «Grupo Peninsular, S.A.» contra la sentencia dictada por la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Granada de fecha de 10 de febrero de 1988, al conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el cauce procesal de la Ley 62/78, por la citada sociedad centra la resolución adoptada por el Consejo de Administración de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Málaga, de fecha de 11 de febrero de 1987, por la que se acordó incoar expediente sobre caducidad de licencia de obras y suspensión de éstas (Autos 1618/87), cuya sentencia confirmamos en todas sus partes, con expresa imposición de las costas causadas en la presente apelación a la parte apelante, por expresa disposición legal.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Adolfo Carretero Pérez.- Manuel Garayo.- Ángel Rodríguez.- Francisco José Hernando Santiago.-- Luis Antonio Burón.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Francisco José Hernando Santiago, estando celebrando audiencia pública, la Sala Quinta del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Ante mí.- Joaquín Vidal Moreno.- Rubricado.
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