STS, 12 de Mayo de 1995

El fallo de la sentencia recurrida dice así: "Que, desestimando como desestimamos la causa de inadmisibilidad opuesta por el Excmo. Ayuntamiento de Almendralejo, debemos desestimar y desestimamos el presente recurso interpuesto al amparo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , por el Procurador de los Tribunales don Antonio Roncero Águila, en nombre y representación de la Asociación de Padres de Alumnos del colegio de EGB "Santa Ana", de Almendralejo, contra las resoluciones reflejadas en el fundamento primero de la presente, por cuanto las mismas no vulneran el derecho fundamental consagrado en el art. 15 de la Constitución y todo ello con expresa condena en costas a la actora".

Contra la citada sentencia presentó la asociación demandante anteriormente nombrada escrito preparatorio de recurso de casación, al que correspondió la resolución de la Sala de instancia de 8 de enero de 1994 que tuvo por preparado dicho recurso y ordenó la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, en la que han comparecido el recurrente,el recurrido y el Ministerio Fiscal.

En su escrito de personación la parte recurrente formalizó la interposición del recurso de casación en el que razonadamente expone los motivos en que lo funda y suplica a la Sala que "se dicte sentencia estimando en todas sus partes el presente recurso, por razón de los motivos en que se apoya, o de alguno de ellos, casando y anulando la sentencia recurrida y resolviendo la cuestión controvertida con la declaración de que los decretos municipales impugnados no son conformes a Derecho y por tanto declarando que han de ser sustituidos por otros por los cuales se deniegue la licencia solicitada, y que la estación de autobuses no puede ubicarse en el lugar a que se refiere la solicitud de licencia, con la imposición de costas de la instancia a la Administración demandada".

En Resolución de 18 de octubre de 1994, la Sala acordó la admisión del recurso y puestas de manifiesto las actuaciones a la representación procesal del Ayuntamiento de Almendralejo, formalizó su oposición al recurso de casación mediante escrito de 19 de diciembre de 1994, en el que después de exponer cuanto estimó conveniente en defensa de su pretensión suplica a la Sala "...dicte en su día sentencia desestimando los dos motivos en que basa el recurso la contraparte y resolviendo la cuestión controvertida con la declaración de que el acto administrativo producido por el Ayuntamiento de Almendralejo, no vulnera o viola el art. 15 de la Constitución Española , confirmando en todas sus partes la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, todo ello con imposición de costas en ambas instancias a la recurrente".

El Ministerio Fiscal presentó escrito de fecha 17 de enero de 1995, en el que, después de analizar los fundamentos de cada uno de los motivos en que se apoya la pretensión casacional de la asociación recurrente, concluye manifestando que "procede la estimación del presente recurso".

La deliberación y fallo de este recurso tuvo lugar en la fecha del 9 de mayo de 1995.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Melitino García Carrero.

Fundamentos de Derecho

A través del proceso especial y sumario de amparo ordinario, regulado por la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona , tal como queda reflejado en el FD 1.° de la sentencia recurrida, la Asociación de Padres de Alumnos del colegio de Enseñanza General Básica "Santa Ana», de la localidad de Almendralejo, impugnó en la instancia el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de dicha población de 8 de junio de 1993 , desestimatorio del recurso de reposición interpuesto frente a otro Decreto de la misma autoridad, de fecha 22 de abril de 1993, por el que se otorgaba una licencia municipal de obras para la construcción de una estación de autobuses, ubicada en las proximidades del citado colegio "Santa Ana" y de otros centros escolares; imputando a la mencionada resolución municipal la vulneración del art. 15 de la Constitución , por incidir en el derecho a la vida y la integridad física de los alumnos de aquellos centros escolares y habida cuenta de la gran peligrosidad que supone la instalación de la estación en el lugar reseñado.

Los criterios fundamentadores del fallo desestimatorio, pronunciado por el Tribunal de instancia, pueden resumirse en los siguientes apartados: 1.° La limitada cognición inherente al proceso especial de la Ley 62/1978 , es determinante de que éste se circunscriba a dilucidar si el acto o disposición que se impugna incide directamente en el derecho fundamental pretendidamente vulnerado, de donde se infiere que no pueden ser tomadas en consideración en este procedimiento cuestiones atinentes a la legalidad ordinaria, tales como las supuestas infracciones de la Ley del Suelo , de los preceptos reglamentarios reguladores de actividades peligrosas o de las condiciones de idoneidad profesional de los técnicos intervinientes en la elaboración del proyecto de obras y, en definitiva, "tan sólo la pretendida vulneración del art. 15 de la Constitución puede ser objeto de examen en este estadio procesal y a los efectos de dilucidar si los actos recurridas violan o no el derecho fundamental...". 2.° Para estimar que el derecho a la vida e integridad física 2.188 que consagra el art. 15 de la Constitución ha sido vulnerado, "es preciso colegir la existencia, en el actuar administrativo sometido a cuestión, de un ataque o peligro directo, real y cierto y no hipotético, inevitable y frontal al mismo", y, en este sentido, "entiende la Sala que las resoluciones recurridas no vulneran el precepto constitucional alegado y ello por cuanto la decisión de conceder una licencia de obras para la realización de la estación de autobuses proyectada no supone un ataque directo y cierto ni contra la vida, ni contra la integridad física de los escolares. 3.° Cuestión diferente es la obligatoriedad impuesta a la demandada de garantizar y poner todos los medios a su alcance para aminorar los riesgos que se dice existen y, a este respecto, de no procederse de tal manera, podrá la recurrente impetrar el auxilio judicial si estima que no se actúa conforme nuestro Ordenamiento jurídico preceptúa.

El recurso de casación interpuesto lo apoya la parte actora en el art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, con dos motivos diferenciados: La infracción de las normas del Ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de este debate y la infracción de la doctrina judicial aplicable a la misma materia.

En cuanto al motivo 1.°, destaca la recurrente, a tenor de lo establecido en el art. 10.2 CE , la imperatividad de una interpretación del art. 15 CE que tome en consideración, como principio inspirador, lo establecido al respecto en los tratados y acuerdos internacionales ratificados por España y, muy particularmente, por su relación con el objeto del debate, los preceptos contenidos en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, de 20 de noviembre de 1989, ratificada por España en 30 de noviembre de 1990 . Partiendo, pues, del "interés superior del niño» como principio rector en la aplicación del art. 15 CE entiende el recurrente que ello supone que "todos y cada uno de los escolares que reciben enseñanza en la zona en la que se pretende instalar la estación de autobuses tienen derecho a la adopción de medidas que protejan su integridad física. La instalación misma de esa estación, en la ubicación prevista por los decretos municipales recurridos, supone un peligro evidente para la integridad física de los escolares. Esa evidencia debe conducir a que los decretos municipales denieguen el permiso solicitado, pues de otra forma la corporación sería co-responsable de actuaciones que tarde o temprano conducirían a un fatal desenlace".

Las condiciones en las que se desarrolla la vida cotidiana en las unidades de población a partir de cierto nivel, particularmente por lo que se refiere al movimiento circulatorio de vehículos de motor en las vías públicas, constituye a la vez que el soporte de necesidades vitales y legítimo ejercicio de la libertad de desplazamiento de los ciudadanos, un elemento generador de riesgos ciertos para la vida y la integridad física de las personas -conductores, viajeros o peatones- que sólo en parte son susceptibles de minoración, a través de las medidas ordenadoras y de seguridad introducidas en la legislación o acordadas por la autoridad competente. Estas medidas requieren mayor atención cuando se trata de colectivos singularizados que disponen de menos capacidad de autoprotección, cual ocurre con los que aquí se trata compuestos por escolares de EGB y estudios análogos que están concentrados en una zona determinada de la población, donde a los riesgos genéricos preexistentes de la circulación rodada en aquel enclave viene añadirse el supuesto riesgo representado por la construcción de una estación de autobuses amparado por la Licencia municipal objeto de controversia.

Esta novedad añadida -siempre desde la perspectiva del interés prevalente de los derechos del niño cuando se trate de los supuestos de conflicto directo-, plantea, potencialmente, una diversidad de cuestiones en orden a las repercusiones jurídicas del acto controvertido. Así, la de su ajuste a las previsiones de la legislación urbanística y de los planes de urbanismo sobre ubicación o zonificación de actividades y servicios; la observancia de la legislación general y en su caso de las ordenanzas municipales en relación con actividades peligrosas y circulación viaria; la racionalidad o legalidad de las medidas específicas de seguridad adoptadas in situ, para prevenir los supuestos riesgos inherentes a la intersección entre el trafico propio de la estación de autobuses y la deambulación de numerosos escolares de corta edad en torno a sus centros de estudio. Toda esta problemática tiene cauces de actuación y procedimientos administrativos y judiciales adecuados para su tratamiento y resolución, pero lo que no resulta factible es pretender abordarla, en forma globalizada, a través del procedimiento especial de la Ley 62/1978 , cuyo marco institucional se halla estrictamente circunscrito a las controversias que tengan como objeto inmediato y directo la vulneración de un derecho fundamental, en este caso el derecho a la integridad física reconocido por el art. 15 CE , supuestamente vulnerado por el acto administrativo recurrido en la instancia.

En este orden de ideas hemos de remitirnos a la proposición que, con notable precisión, formula el Tribunal de instancia, es decir, que para llegar a una contestación positiva sobre la supuesta infracción del art. 15 CE "es preciso colegir la existencia, en el actuar administrativo sometido a cuestión, de un ataque o peligro directo, real y cierto, y no hipotético, inevitable y frontal al mismo".

Reiteradamente tiene declarado esta Sala que en el enjuiciamiento de los motivos de casación opera como presupuesto obligado el de estar a la resultancia de los hechos, tal como viene establecida por el Tribunal a quo, (cfr. SSTS 7-7-1993, 22-9-1993, 10-11-1993, 22-1-1994, 12-4-1994, 17-6-1994 , entre otras muchas) y de este principio se extrae una primera consecuencia en el caso que aquí se plantea: Que la instalación de una estación de autobuses, en el lugar previsto, no acredita que, en sí misma, suponga una agravación cualitativa del riesgo ya existente con anterioridad, derivado del tráfico de vehículos en la zona, con entidad bastante para poner en peligro inminente y manifiesto la integridad física de los escolares a que se refiere la actora. Como dice atinadamente el Ministerio Fiscal, "no puede confundirse la inevitable creación de riesgo que pueda llevar el equipamiento de una ciudad, que tal sena la construcción que se pretende evitar y el aumento de circulación rodada que llevará consigo, con losderechos que recoge y ampara el art. 15. Otra cosa sería la oportunidad de tal construcción en aquel lugar, algo que, claro es, no puede llevarse a este precepto constitucional...".

A este último aspecto, de la oportunidad del proyecto, conciernen las alegaciones que formula el recurrente en apoyo del motivo de casación, refiriéndose a los informes técnicos aportados y a las alegaciones de diversas entidades, así como la acreditación documental del nivel de concentración escolar en la zona inmediata a la ubicación de la estación de autobuses. Sobre ellas no puede formular juicio esta Sala, tanto por afectar al ámbito de la legalidad ordinaria como por ser ajenas a los hechos controvertidos, tal como vienen prefigurados en la sentencia recurrida.

En el motivo de casación 2.° se impugna la sentencia recurrida por considerar que la misma infringe, por inaplicación, la doctrina judicial sentada por las SSTS de 16 de febrero de 1988 y de 4 de mayo de 1993 y la que, a sensu contrario contiene la STS de 27 de junio de 1988 .

El desarrollo de este motivo cabe considerarlo desde dos distintos ángulos: como pauta orientativa idónea para la interpretación de los textos en los que basa la recurrente su tesis de vulneración del derecho fundamental garantizado en el art. 15 de la Constitución y como corroboración de la supuesta desigualdad en la aplicación de la Ley por parte del Tribunal Sentenciador, con repercusión en el derecho de igualdad y no discriminación del art. 14 CE .

En uno u otro supuesto es de interés primordial el término de comparación y, en esta indagación, se constata que los tres referentes jurisprudenciales invocados tienen entre sí el denominador común de versar la controversia sobre la instalación de sendos establecimientos para la rehabilitación de drogadictos y toxicómanos en zonas próximas a centros escolares de gran afluencia de niños y adolescentes. Dicha circunstancia de ubicación resulta coincidente con la del presente recurso pero concurre la sustancial diferencia de afectar a la instalación de una estación de autobuses y no la de un centro de rehabilitación de drogadictos. Ello comporta una singularidad importante, que ya fue destacada por el Tribunal de instancia, como es la de naturaleza del bien jurídico protegido, con su pareja repercusión en la valoración del riesgo. En el caso del centro de rehabilitación el bien jurídico de protección inmediata es la integridad moral del menor aunque mediatamente pueda resultar también afectado el de integridad física, por lo que no merece mayor destaque la enunciación genérica que siguiendo la literalidad del art. 15 CE formula 2.189 la STS de 4 de mayo de 1993 al expresar que "la indicada ubicación vulnera el derecho a la integridad física y moral...». Ciertamente, en palabras del Ministerio Fiscal, "la integridad moral tiene algo de sutil que no permite sostener su equivalencia con la física, más concreta y ceñida a hechos ciertos». Así, en el caso del centro de rehabilitación, el peligro "directo, cierto e inevitable", a que alude la sentencia utilizada por la parte actora como referente, no emana de la existencia en sí del centro de acogida de enfermos, sino de la previsible deambulación en su entorno de un número indeterminado de ellos y la propensión a contactar con la población de dichos centros escolares; situación de peligro de mucha más difícil contraprogramación neutralizadora que la que procede de la instalación de una central de autobuses. Desde el plano de la Convención Internacional de los Derechos del Niño, reiteradamente invocada por el recurrente, es tangible también la diferente previsión de medidas de protección, pues en un caso se expresa en forma imperativa que "los Estados partes adoptarán todas las medidas apropiadas, incluidas medidas legislativas, administrativas, sociales y educacionales, para proteger a los niños contra el uso ilícito de los estupefacientes y sustancias psicotrópicas enumeradas en los tratados internacionales pertinentes y para impedir que se utilice a niños en la producción y el tráfico ilícitos de esas sustancias"; (art. 33); mientras que en relación con el término de comparación, sólo se contienen requerimientos genéricos a las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los niños para que cumplan especialmente las normas establecidas por la autoridad competente en materia de seguridad o para el desempeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso o nocivo (arts. 3.° y 32). Todo ello ha dado lugar en el ámbito de nuestra legislación interna a una diversidad de disposiciones como las que regulan el trabajo de menores, la reglamentación de parques infantiles de tráfico, de las instalaciones destinadas a actividades con niños y jóvenes, etc., en ningún caso relacionadas con la infraestructura de la circulación viaria aquí debatida.

Las consideraciones anteriores nos llevan a la conclusión de la correcta fundamentación de la sentencia impugnada, en cuanto declara que los actos administrativos recurridos en la instancia no vulneran el derecho fundamental invocado. Ello comporta, preceptivamente, la imposición de las costas a la parte actora, con arreglo al art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución,

No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Asociación de Padres de Alumnos del colegio de EGB "Santa Ana", de Almendralejo, contra la Sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 2 de diciembre de 1993, dictada en procedimiento núm.- 666/1993 seguido por el cauce especial de la Ley 62/1978, cuya firmeza declaramos. Con imposición de las costas a la parte recurrente.

ASI por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Enrique Cáncer Lalanne. Vicente Conde Martín de Hijas. Melitino García Carrero. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Melitino García Carrero, en audiencia pública celebrada el mismo día de su fecha, de lo que como Secretaria de la misma, certifico.