STS, 6 de Junio de 1990
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1990:12245 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 6 de Junio de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.013.- Sentencia de 6 de junio de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Planeamiento. Discrecionalidad. Interpretación e integración, conceptos jurídicos
indeterminados. Planes especiales, limites. Licencia de obras, naturaleza jurídica, carácter reglado.
Proceso contencioso-administrativo. Nulidad de actuaciones, falta de datos para resolver.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 27 de febrero de 1987, 8 de abril de 1989, 23 de enero
y 30 de abril de 1990.
DOCTRINA: La evidente discrecionalidad del planeamiento habilita a la Administración para dibujar
el modelo territorial que ha de servir de marco físico a la convivencia. En los supuestos en que los
Planes tengan reglas sin la necesaria precisión han de dar lugar a una integración que tenga en cuenta los conceptos jurídicos indeterminados que estén implícitos en el propio planeamiento. La jurisprudencia admite claramente la posibilidad de que un plan especial modifique la ordenación establecida en el Plan General con él límite de que no puede sustituir a éste como instrumento de ordenación integral del territorio ni tampoco puede modificar la estructura fundamental que traza el Plan General. La concesión de la licencia urbanística es de naturaleza rigurosamente reglada. La jurisprudencia viene poniendo de relieve que en los supuestos de omisiones que impiden conocer todos los datos necesarios para decidir la cuestión planteada, la solución procedente es la anulación de las actuaciones administrativas.
En la villa de Madrid, a seis de junio de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Ángel, representado por el Procurador don Eduardo Muñoz-Cuellar Pernia; el Ayuntamiento de Mataró con la representación del Procurador don Enrique Sorribes Torra, y la entidad mercantil Fontavell, S.A., representada por el Procurador don Ramón Velasco Fernández, dichos Procuradores bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 14 de junio de 1988, por la Sala Primera de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en recurso sobre construcción de un edificio en la calle Donaire, esquina con la Muralla de los Genoveses.
Siendo Ponente el Excmo. señor don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Barcelona, se ha seguido el recurso número 921/1985, promovido por don Ángel y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Mataró y codemandada Fontavell, S.A., sobre construcción de un edificio en la calle Donaire, esquina con la Muralla de los Genoveses.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 14 de junio de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que desestimamos la causa de inadmisibilidad planteada por el Ayuntamiento demandado y parte codemandada y que estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo entablado por la representación de Ángel contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de 10 de julio de 1984 del Ayuntamiento de Mataró por el que se concedió licencia de obras a la entidad Fontavell, S.A., para la construcción de un edificio en la calle Donaire números 35-37-39, esquina con la calle Sant Francés y Muralla de los Genoveses de dicha ciudad, declaramos la nulidad de los referidos acuerdos y por lo tanto de la licencia concedida en todos aquellos extremos que conforme a lo expuesto en los fundamentos 2.° y 3.° de esta sentencia se ha vulnerado lo dispuesto en el Plan General de Ordenación Urbana de Mataró y Plan Especial de Catalogación y en consecuencia ordenamos al citado Ayuntamiento a que lleve a efecto las actuaciones necesarias para el restablecimiento de la legalidad conculcada. Sin costas.»
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 25 de mayo de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Tienen su origen estos autos en la impugnación de la licencia urbanística otorgada por el Ayuntamiento de Mataró el 10 de julio de 1984.
Así las cosas, los problemas litigiosos, en principio, se reducen a examinar el proyecto de obras autorizado para determinar si se ajusta o no a la ordenación urbanística.
Pero las peculiaridades de este caso obligan a dejar constancia, ante todo, de los datos que tienen relevancia jurídica y que pueden sintetizarse así:
-
La obra autorizada por la licencia impugnada afecta al suelo correspondiente a los números 35, 37 y 39 de la calle Donaire de Mataré, con vuelta a las calles de Sant Francesc de Asís y Muralla de los Genoveses.
-
Dentro de dichas obras han de distinguirse dos partes bien diferenciadas:
-
La primera de ellas es la que afecta al número 35 dado que en este lugar radica el edificio denominado Can Palau del siglo XVII y afectado por el Plan Especial del Catálogo del Patrimonio Arquitectónico de Mataré de 4 de mayo de 1983 -nivel de protección B- que impone la conservación de la fachada de donde deriva que la altura del nuevo edificio a construir ha de ser la actual - dictamen pericial, folio 186 de los autos, extremo b).
-
Por el contrario, el resto de la nueva edificación, correspondiente a los números 37 y 39, tiene prevista una altura reguladora de 9,60 metros en el Plan General -informes periciales, folio 186, extremo a) y folio 255, extremo 1.°- y planta baja más dos pisos -dictámenes periciales, folios 186, extremos a) y b) y folio 256, apartado 2- tanto en el Plan General como en el Plan Especial.
Sobre esta base, ocurre que la licencia ha autorizado la igualación de la altura de la nueva edificación en los números 37 y 39 a la del número 35 -en éste, altura de la fachada actual a conservar- invocando al respecto el apartado 6 de la ficha de la calle Donaire en el Plan Especial ya citado y en el que se «aconseja» igualar la altura respecto de las casas vecinas. Con ello se ha producido para la parte de la edificación de los números 37 y 39 una altura superior a los 9,60 metros indicados.
Y es aquella regla de «consejo» del Plan Especial la que plantea la cuestión principal en estos autos, cuestión de indudable dificultad, como subraya el dictamen de la Subdirección General del Servicio de Asesoría Técnico-jurídica de la Dirección General de Urbanismo -folio 130 de los autos- que propone una modificación del planeamiento.
Es de advertir que la Sala «a quo» ha entendido que el «consejo» igualador de alturas ya mencionado es una mera recomendación que no puede vulnerar el Plan General.
Ciertamente de la naturaleza normativa del planeamiento deriva la aplicabilidad en su ámbito del principio de la jerarquía normativa - artículo 9.°.3 de la Constitución - aunque con algunos matices determinados, de un lado, por la concepción abierta y evolutiva de los Planes Generales y, de otro, por la peculiaridad de los Planes Especiales: a diferencia de los Planes Parciales, los Especiales no son simple desarrollo y concreción del Plan General pues en razón de su específica finalidad disponen de un amplio margen de apreciación para el logro de su objetivo.
Y así la jurisprudencia admite claramente la posibilidad de que un Plan Especial modifique la ordenación establecida en el Plan General con el límite de que no puede sustituir a éste como instrumento de ordenación integral del territorio - artículo 17.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo - ni tampoco puede modificar la estructura fundamental que traza el Plan General - artículo 23.2 del Texto Refundido sentencias de 19 de enero y 27 de febrero de 1987, 8 de abril de 1989, etc.
Aún más concretamente ha de recordarse que, en lo que ahora importa, el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico - artículo 5.°.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial - exige que los Planes Especiales como el litigioso hayan de velar por la conservación del patrimonio histórico, cultural y artístico - artículo 46 de la Constitución - lo que implica la búsqueda de la armonía de las nuevas obras con su entornó-sentencia de 19 de enero de 1987.
Y este Criterio que se integra dentro de los principios rectores de la política social y económica que traza la Constitución ha de inspirar, como expresamente advierte su artículo 53.3 no sólo la práctica judicial sino también la actuación de los poderes públicos y por tanto la de la Administración al elaborar y aplicar el planeamiento.
Es clara por tanto la posibilidad de que el Plan Especial litigioso modificara legalmente el Plan General en materia de alturas, plantas o volúmenes para la realización de su objetivo protector del patrimonio arquitectónico.
Ya en este punto han de mencionarse dos de los criterios centrales de nuestro ordenamiento urbanístico y que han de ser armonizados:
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Por un lado, la evidente discrecionalidad del planeamiento que aún con importantes límites reglados habilita a la Administración para dibujar el modelo territorial que ha de servir de marco físico a la convivencia -sentencias de 11 de julio y 15 de diciembre de 1986, 30 de junio y 11 de julio de 1987, 18 de julio de 1988, 23 de enero y 9 de mayo de 1989, 23 de enero y 30 de abril de 1990, etc.
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En otro sentido, el carácter «debido» de la licencia urbanística, de naturaleza rigurosamente reglada - artículo 178.2 del Texto Refundido - «debe» otorgarse o denegarse según que el proyecto se ajuste o no a las exigencias del interés público tal como han quedado plasmadas en el planeamiento vigente -sentencias de 19 de enero de 1987, 8 de julio y 13 de noviembre de 1989, 29 de enero y 10 de abril de 1990, etc.
Y la armonización de estos principios se lleva a cabo fácilmente advirtiendo que la discrecionalidad se manifiesta en el momento de la elaboración del plan, pero éste ha de concretar los criterios de manera que permitan una actuación rigurosamente reglada a la hora de su aplicación para el otorgamiento o denegación de la licencia.
Por ello, los supuestos en que los planes contengan reglas sin la necesaria precisión han de dar lugar a una integración que tenga en cuenta los conceptos jurídicos indeterminados que estén implícitos en el propio planeamiento, pues tales conceptos, de naturaleza reglada por admitir una única solución justa, pueden resultar imprescindibles a la hora de regular las condiciones estéticas de los edificios -sentencia de 17 de junio de 1989.
En el supuesto litigioso la regla del Plan Especial que «aconseja» la igualación de alturas, adolece desde luego de una indudable vaguedad, pero atendiendo a las características del Plan en que aparece cabe atribuirle virtualidad normativa.
El principio de la eficacia de la actuación administrativa - artículo 103.1 de la Constitución - exige ante todo la búsqueda de un criterio interpretativo que determine la producción de efectos por parte de la indicada regla y para ello y subrayando que la regulación de la materia ha de configurar una potestad reglada será de seguir el siguiente itinerario:
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En primer término habrá que tener en cuenta los fines expresos e implícitos perseguidos por el Plan Especial litigioso.
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Sobre esta base, habrá que concretar cuál de las soluciones posibles -igualación de la altura del edificio en los números 37 y 39 con la que alcanza en el número 35 o la no igualación, con altura inferior en aquellos números- es la que mejor armoniza con los objetivos del Plan. Para ello será preciso que con planos, dibujos e incluso maquetas se pueda contemplar el impacto que la nueva edificación, en sus dos versiones posibles, proyecta sobre el entorno, con dictámenes técnicos sin perjuicio de que la decisión haya de adoptarse por el órgano municipal competente.
Con todo ello, ha de entenderse que el «consejo» del apartado 6 de la ficha de la calle Donaire del Plan litigioso es una prescripción rigurosamente imperativa que hace obligada la elección de la solución que mejor armonice con las características del entorno a la vista de los objetivos del Plan Especial.
Pero faltan en estos autos los elementos de juicio necesarios para decidir la cuestión en los términos indicados. Y la jurisprudencia viene poniendo de relieve que para estos supuestos de omisiones que impiden conocer todos los datos necesarios para poder decidir la cuestión planteada, la solución procedente es la anulación de las actuaciones administrativas -sentencias de 24 de abril de 1987, 1 y 3 de octubre de 1988, 30 de diciembre de 1989, 18 de abril y 9 de mayo de 1990, etc.
En definitiva, el tema discutido por las partes y relativo al sentido del «consejo» que se examina, ha de ser resuelto reputándolo una norma imperativa y la falta de los elementos de juicio necesarios ha de dar lugar al pronunciamiento de la consecuencia jurídica de la anulación de las actuaciones administrativas a fin de que con observancia de los criterios expresados en el fundamento de Derecho anterior se adopte la decisión procedente, en la que además habrá que tener en cuenta las sugerencias sobre la solución que se ha venido denominando «piel de edificio» a la vista de la normativa del Plan y especialmente de la recogida en el folio 93, apartado A) del expediente administrativo -aparece después traducido y sin foliar- resolviendo las restantes cuestiones en función de la solución que resulte adecuada en materia de alturas.
En aplicación de los criterios establecidos en el artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional no se aprecia base para formular una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
FALLAMOS
Que en los recursos de apelación interpuestos por las representaciones procesales de don Ángel, del Ayuntamiento de Mataré y de Fontavell, S.A., contra la sentencia de la Sala Primera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona de 14 de junio de 1988, con revocación de dicha sentencia debemos anular y anulamos las actuaciones administrativas practicadas a partir del momento inmediatamente anterior al otorgamiento de la licencia el 10 de julio de 1984 a fin de que con observancia de lo señalado en los fundamentos 4.° y 5.° de esta sentencia se dicte la resolución procedente, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASÍ por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Juan García Ramos Iturralde.- Mariano de Oro Pulido y López.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. señor don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo que como Secretario, certifico.- José Dávila Lorenzo.- Rubricado.
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