Las zonas verdes en el ordenamiento urbanistico de cataluña
| Autor | Antonio Carceller Fernandez |
La Constitución ya en su preámbulo proclama la voluntad de asegurar a todos "una digna calidad de vida". Por eso reconoce después en el articulado que "todos tienen el Derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo" (art. 45.1), e impone a los poderes públicos -entre los cuales se encuentran las Comunidades Autónomas (Ref.) - las siguientes obligaciones: a) velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente (art. 45.2), y b) "promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinen-tes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación" (art. 47). Este artículo 47 constituye un mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos (STC 152/ 1988, de 20 de julio).
Las zonas verdes y los espacios libres constituyen un sistema en la ordenación urbanística (Ref.) y son indispensables para proteger y mejorar la calidad de vida y conseguir el bienestar urbano. Una vez fijada en el planeamiento urbanístico la reserva de suelo para esta finalidad, la modificación de la correspondiente previsión está justificada que se someta a un procedimiento excepcional dirigido a garantizar, en beneficio de la comunidad vecinal, la estabilidad del planeamiento en este importante capítulo de las zonas verdes y espacios libres (Ref.).
El objeto de este trabajo es exponer la aplicación en Cataluña del procedimiento cualificado de modificación del planeamiento urbanístico cuando tiene por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres, pero nos limitamos a analizar la doctrina sentada por el alto órgano consultivo del gobierno catalán contenida, para mayor acotación de la materia, sólo en los informes emitidos en un año, el 1999, lo que, a nuestro juicio, da idea de la atención prestada a esta materia por la Comisión Jurídica Asesora (Ref.).
La legislación, tanto estatal como autonómica, sobre esta materia implica una prohibición de llevar a cabo la modificación del planeamiento sin ajustarse a las reglas de competencia y procedimiento establecidas.
El régimen sobre esta materia se origina en la Ley 158/1963, de 2 de diciembre. Esta Ley proclamó, en su preámbulo, que era un elemento esencial de toda ordenación urbana la existencia, entre los núcleos de población, de espacios libres suficientes para la normal expansión de la vida humana fuera del hogar, no sólo por imperativos higiénicos y sanitarios, sino también de convivencia social, y reconoció que el constante acoso que estos espacios libres sufrían de los intereses contrapuestos que tendían a incrementar los volúmenes de edificación, había determinado que en la práctica no bastara que se cumplieran, como ordenaba la Ley del Suelo de 1956, los mismos trámites para la formación y aprobación de los Planes que para su modificación, porque este aspecto urbanístico solía ser más difícil de conservar, y ello aconsejaba, de una parte, extremar las garantías, a fin de que cualquier alteración de estas superficies no edificables no pudiera obedecer a razones de interés general, debidamente justificadas, y de otra, hacía preciso también que cualquier infracción urbanística de esta naturaleza tuviera un inmediato y eficaz remedio que no permitiera mantener situaciones de hecho sin base jurídica suficiente, en contra de la legalidad de los planes de ordenación vigentes.
Los actos urbanísticos contrarios a la competencia y al procedimiento establecido al efecto, la Ley 158/1963 los consideraba nulos de pleno derecho aun cuando se realizaran con licencia municipal o cualquier otra clase de autorización (art. 2.1).
El texto refundido de la Ley del Suelo aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, regulaba la materia en su artículo 50, que era del siguiente tenor:
"Si la modificación de los planes, normas complementarias y subsidiarias y programas de actuación tuviere por debajo una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan, deberá ser aprobada por el Consejo de Ministros, previos los informes favorables del Consejo de Estado y del Ministro de la Vivienda y acuerdos de la Corporación Local interesada adoptados con el quórum del artículo 303 de la Ley de Régimen Local".
Por su parte, el texto refundido aprobado por el Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, estableció (art. 129, modificación cualificada) que la modificación del planeamiento afectante a las zonas verdes o espacios libres debería "ser aprobada por el órgano ejecutivo superior de naturaleza colegiada de la Comunidad Autónoma correspondiente, previo informe favorable del Consejero competente por razón de la materia, y del Consejo de Estado u órgano autonómico que corresponda" (Ref.). Este precepto era de aplicación supletoria y como tal fue anulado por la STC de 20 de marzo de 1997.
La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, no ha incidido en este aspecto relativo al planeamiento, porque, como dice su preámbulo, se ha mantenido en el marco de las competencias del Estado delimitadas por la mencionada sentencia de 20 de marzo de 1977 del Tribunal Constitucional.
En el ordenamiento jurídico catalán el artículo 76 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia urbanística (aprobado por el Decreto legislativo 1/1990, de 12 de julio) establece lo siguiente:
"Si la modificación de los planes, normas complementarias y subsidiarias y programas de actuación tuviera por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres, zonas deportivas o espacios destinados a equipamientos deportivos, previstos en el Plan, ha de ser aprobada por el Gobierno de la Generalidad, previos informes favorables de la Comisión Jurídica Asesora y del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas y acuerdos de la Corporación Local interesada adoptados con el quórum del artículo 112.3.k de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña".
Como puede verse, una peculiaridad del ordenamiento jurídico catalán es la inclusión de las zonas deportivas o espacios destinados a equipamientos deportivos (Ref.).
Algún comentario merece el quórum que el transcrito artículo 76 establece. Originariamente se requería (Ley 158/1963) el quórum del artículo 303 de la Ley de régimen Local (de 1955), es decir, el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho, y en todo caso de la mayoría absoluta legal de miembros de la Corporación. La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, estableció el quórum del voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación para la adopción de acuerdos en materia de planes e instrumentos de ordenación urbanística (art. 47.3.i), y este quórum es el que exige el artículo 112.3.k) de la Ley catalana 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local. Como este quórum se aplica a todos los acuerdos en esta materia, tal requisito ha perdido virtualidad; quizá, por eso, el texto refundido de la Ley del Suelo de 1992, en su artículo 129 (hoy derogado por la disposición derogatoria única de la Ley 6/1998) guardó silencio sobre la exigencia de quórum.
La STC 204/1992, de 26 de noviembre, dice que "no sólo hay que reconocer las competencias de las Comunidades Autónomas para crear, en virtud de sus potestades de autoorganización, órganos consultivos propios de las mismas características y con idénticas o semejantes funciones a las del Consejo de Estado, sino, por la misma razón, estimar posible constitucionalmente la sustitución del informe preceptivo de este último por un órgano superior consultivo autonómico, en relación al ejercicio de competencias de la respectiva Comunidad, en tanto que especialidad derivada de su organización propia".
La Comisión Jurídica Asesora (Ref.) regulada hoy por el texto refundido aprobado por el Decreto legislativo 1/1991, de 25 de marzo, está concebida como alto órgano consultivo del Gobierno de la Generalidad; ejerce sus funciones con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e independencia (art. 1), y tiene competencia en la materia de modificación de los planes, las normas complementarias y subsidiarias y los programas de actuación que tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o los espacios libres previstos por el Plan (art. 3.2.d).
Con alguna variante, que ya hemos expuesto en otra ocasión (Ref.), la Ley catalana 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta municipal de Barcelona, mantiene (art. 66.5) el procedimiento cualificado para la modificación de las zonas verdes y espacios libres, remarcando, incluso, que el informe de la...
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