STS 6/2002, 16 de Diciembre de 2002

El día 2 de agosto de 1997, Don Narciso y Doña Consuelo, en su propio nombre y derecho y en representación de su hijo menor Imanol formularon demanda ante el Juzgado de 1ª Instancia núm. 4 de La Laguna interesando que se condenara con base en el ejercicio de una acción de culpa extracontractual a Doña Constanza, a Doña Alicia, al Organismo Autónomo Hospitales del Excelentísimo Cabildo Insular de Santa Cruz de Tenerife y a la entidad mercantil PROMEDIN a que solidariamente abonasen la cantidad de 146.875 pesetas más la que correspondiera por daños morales, más la cantidad que correspondiera por secuelas, y ello a consecuencia de los daños derivados para su hijo menor a consecuencia del tratamiento médico que le fue suministrado por el Hospital Universitario de Canarias, en relación con la introducción de un catéter cuya vía metálica rígida se desprendió, depositándose en la cavidad cardiaca y más tarde en el pulmón izquierdo.

Emplazados los demandados, antes de contestar a la demanda, el Presidente del Excmo. Cabildo Insular requirió de inhibición al Juzgado a efectos de plantear conflicto de jurisdicción. Indica en su escrito que los demandantes no han presentado reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Hospital Universitario de Canarias, tratándose de una responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, a los efectos de la Ley 30/1992, que ha de plantearse ante la Administración y cuya resolución ha de impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Justifica en la urgencia de presentar la acción indemnizatoria la presentación personal y directa de la acción judicial. En sesión extraordinaria el Pleno del Cabildo Insular de Tenerife de 30 de octubre de 1997 quedó enterado del conflicto planteado.

La representación del Organismo Autónomo de Hospitales del Excmo. Cabildo Insular de Tenerife en contestación a la demanda formuló la excepción de falta de jurisdicción, junto a la subsidiaria de prescripción de la acción, falta de reclamación previa en la vía administrativa y falta de legitimación pasiva.

Cumplidos los trámites legales, se dio traslado a las partes y al Ministerio Fiscal a fin de que alegasen en el plazo señalado lo que a su derecho conviniera sobre dicho conflicto, oponiéndose los demandantes a admitir la excepción de la falta de jurisdicción alegada, y sosteniendo la falta de jurisdicción la representación del organismo autónomo de hospitales. El Ministerio Fiscal interesó que se accediera a la inhibición planteada o en caso contrario se remitieran las actuaciones a la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo, por entender competente en materia de responsabilidad administrativa a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la jurisdicción civil.

Por Auto de 8 de abril de 2002 el Juzgado acordó no haber lugar a aceptar el requerimiento de inhibición formulado por Cabildo Insular de Santa Cruz de Tenerife y, en consecuencia, remitir las actuaciones al Presidente de la Sala de Conflictos Jurisdiccionales en el Tribunal Supremo, previa comunicación al requirente para que hiciera lo propio. En el fundamento único del auto se afirma que, teniendo en cuenta la legislación vigente en el momento de plantearse el conflicto que mantenía abierta la posibilidad de acudir a la vía civil en relación con la responsabilidad civil del personal de las Administraciones Públicas, del análisis de la cuestión planteada y de la acción ejercitada, ha de llegarse a la conclusión de que, sin perjuicio de lo que haya de resolverse en la sentencia definitiva, ha de mantenerse la jurisdicción del Juzgado para conocer de los presentes autos en tanto que pueda declararse la existencia de una actuación negligente de alguna de las personas físicas o de la entidad mercantil demandadas. Cita a la jurisprudencia civil, según la cual las demandas de responsabilidad civil frente a la Administración sólo son posibles cuando no pueda separarse la continencia de la causa, como ocurre en el presente caso en el que puede existir esa indivisibilidad respecto al HECIT, organismo administrativo autónomo del que depende el Hospital Universitario de Canarias. Entiende que en este mismo sentido se ha pronunciado la Sala de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo en Auto de fecha 19 de diciembre de 1.996, atribuyendo la competencia en favor del Juzgado de Primera Instancia, confirmando esta interpretación a contrario sensu el nuevo art. 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no aplicable a este proceso. Además esa excepción no tiene aplicación alguna respecto a las personas físicas demandadas respecto a las cuales se está ejercitando una acción civil con base en el art. 1.902 del Código Civil para cuyo conocimiento, como reconoce el art. 146 de la Ley 30/92, es plenamente competente la jurisdicción civil, por lo que no procede dar lugar a la inhibición planteada.

Por providencia de 20 de junio de 2002 se dio cuenta de la recepción de las actuaciones judiciales y por providencia de 8 de noviembre de 2002 se dio cuenta de la recepción del expediente administrativo, otorgándose un plazo común de diez días al Ministerio Fiscal y a la Administración interviniente para la formulación de alegaciones.

El Ministerio Fiscal en su informe se refiere a la sentencia del Tribunal de Conflictos de 4 de junio de 1996 para sostener la unidad del procedimiento para la reclamación de la indemnización de la jurisdicción y del régimen jurídico aplicable entendiendo que en el caso, al ejercitar los perjudicados directamente su acción civil ante el Juzgado, en lugar de acudir en primer lugar a la reclamación previa en la vía administrativa, como dispone el art. 120 de la Ley 30/1992, imposibilitaron "con tal proceder la hipotética satisfacción de su pretensión indemnizatoria por la propia Administración", por lo que se estima que el conflicto debe ser resuelto a favor del Cabildo Insular de Tenerife.

El Presidente del Cabildo Insular de Tenerife presenta escrito en el que indica que se ha formulado una demanda frente a un organismo autónomo del Cabildo Insular sin haber presentado reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Cabildo. El motivo de instar el conflicto es entender que el conocimiento de esa acción de responsabilidad corresponde a la propia Administración y la revisión de la resolución administrativa corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, siendo la acción formulada de carácter indemnizatorio, pese a haber tratado de acumularla a una petición de reintegro de gastos devengados por asistencia sanitaria fuera del sistema de Seguridad Social, materia que tampoco corresponde a la jurisdicción civil. Se demanda conjunta y solidariamente a una Administración Pública junto a dos empleadas del hospital por defectuosa prestación de un servicio público, el de asistencia sanitaria, siendo el organismo autónomo Administración Pública a los efectos de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local que extiende el sistema de responsabilidad patrimonial de la Ley 30/1992 a las Entidades Locales. Su art. 145 dispone que los particulares exigirán directamente a la Administración Pública las indemnizaciones de daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio, a través de un procedimiento administrativo cuya finalización deja la vía expeditiva para el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, según el art. 2 de su Ley reguladora. Se sostiene el carácter de servicio público de la asistencia sanitaria, debiendo distinguirse entre deficiencias en la prestación, materia propia de la Seguridad Social, y daños derivados de la prestación, materia de responsabilidad administrativa, como ha venido definiendo la jurisprudencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo.

La cuestión de competencia trae causa del diferente régimen jurídico aplicable y de la diversa naturaleza jurídica de la responsabilidad administrativa a la que no resulta aplicable el art. 1202 del Código Civil. Sobre la base de numerosas sentencias del Tribunal Supremo sobre responsabilidad patrimonial derivada de mal praxis sanitarias, afirma la competencia de la Administración para tramitar y resolver la solicitud de responsabilidad patrimonial, rechazando la tesis de la vis atractiva de la jurisdicción civil, también porque el personal de la Administración no ha actuado en su esfera privada, pues si así lo fuera, la Administración no sería responsable, solidaria ni subsidiaria. Concluye afirmando que toda reclamación de responsabilidad patrimonial contra una Administración Pública debe formularse ante la Administración presuntamente responsable, la cual no puede ser demandada por responsabilidad patrimonial ante el orden jurídico civil. Sobre la resolución expresa o tácita de la Administración habrá de conocer la jurisdicción contencioso-administrativa ante la cual puede ser codemandada cualquier persona privada física o jurídica. Tras citar diversas sentencias del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción y referirse a la opinión favorable del Ministerio Fiscal al evacuar el traslado conferido por el Juzgado, solicita que se reconozca la competencia del Cabildo Insular de Tenerife para conocer, tramitar y resolver el expediente de responsabilidad patrimonial sin perjuicio de que el acto administrativo que se dicte sea recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Por providencia de 3 de noviembre de 2002 se señaló para la votación y fallo del conflicto el día 16 de diciembre de 2002 siendo Ponente el designado Excmo. Sr. Don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. MIGUEL RODRÍGUEZ-PIÑERO BRAVO- FERRER, quien expresa el parecer del Tribunal de Conflictos.

El presente conflicto de jurisdicción fue planteado por el Cabildo Insular de Tenerife en defensa de las competencias que estimaba le corresponden, a cuyo fin acordó requerir de inhibición al Juzgado de Primera Instancia núm. 4 de La Laguna en relación con determinadas actuaciones judiciales a resultas de una reclamación de indemnización por daños y perjuicios a instancia de una persona contra unas enfermeras del Hospital Universitario de Tenerife, el Organismo Autónomo Hospitales del Excelentísimo Cabildo Insular de Tenerife y la entidad mercantil PROMEDIN por los eventuales daños producidos en la asistencia sanitaria suministrada a un menor.

El objeto del conflicto es decidir cual es el órgano judicial o administrativo competente para conocer directamente de la reclamación de indemnización de daños y perjuicios formulada, si el Cabildo Insular de Tenerife o el Juez de Primera Instancia núm. 4 de La Laguna, y a tal efecto corresponde tan solo a este Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, de acuerdo al art. 17 de la Ley Orgánica 2/1987, "determinar cual de las dos Autoridades es competente para continuar entendiendo del negocio" (Sentencia 1/1986, de 20 de junio). Se trata, pues, de resolver sobre "ratione competetiae" entre órganos judiciales y administrativos (Sentencia del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción 1/1988, de 13 de julio), sin que pueda entrarse directamente en determinar la competencia del orden jurisdiccional civil o contencioso administrativo, de modo que ha de entenderse que la afirmación de la falta de competencia del juez civil y de afirmación de la competencia final de la jurisdicción contencioso-administrativa no es el objeto del presente conflicto, aunque pueda utilizarse como argumento indirecto para sostener la competencia en principio de la Administración insular para conocer de la responsabilidad patrimonial de un organismo público autónomo dependiente de ella y sobre la responsabilidad del personal a su servicio. La única cuestión que ha de resolver este Tribunal es si dentro de la esfera de atribuciones que nuestro ordenamiento jurídico confiere al órgano administrativo, se incluye la competencia para resolver la presente reclamación de responsabilidad patrimonial, y ello sin perjuicio de que la atribución de competencias al órgano administrativo, en función de la naturaleza de la pretensión, pueda condicionar el orden juridiccional que haya de conocer de la impugnación en su caso de la resolución administrativa que pueda adoptarse sobre el fondo de la reclamación.

Debe aclararse, por último, que el problema sobre el que ha de conocer este Tribunal no afecta ni incide en la posible aplicación de la exigencia procedimental que establece el art. 120 de la Ley 30/1992, de la reclamación previa en vía administrativa como requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en Derecho privado, y a la que alude el Ministerio Fiscal, pues la incidencia del cumplimiento de ese requisito en el proceso civil es sin duda competencia del Juzgado de lo Civil, si a él se le atribuye la competencia controvertida, habiendo de conocer sobre esa posible excepción, ya que la inobservancia de la vía administrativa previa no afecta a la jurisdicción que corresponde al Juez de lo civil. Lo que cuestiona la Administración insular no es que deba cumplirse con la vía administrativa previa antes de formular la reclamación de responsabilidad ante el Juzgado, sino que, como reclamación patrimonial frente a la Administración, debe formularse directamente frente a ella y no ante la jurisdicción civil.

La indemnización de daños y perjuicios que ha sido reclamada ante el Juzgado de lo Civil tiene por base los daños sufridos por un menor a consecuencia del tratamiento médico que le fue suministrado por el Hospital Universitario de Canarias, durante el cual se introdujo un catéter cuya vía metálica rígida se desprendió, depositándose en la cavidad cardíaca y más tarde en el pulmón izquierdo. Los actores, padres del menor, actuando en nombre propio y el de su hijo y tras haber tratado en la vía penal de imputar una responsabilidad a los sanitarios, han intentado ante la vía civil obtener una indemnización demandando conjuntamente a los dos sanitarios que intervinieron, al hospital en el que se prestó esa asistencia sanitaria y a la sociedad mercantil que suministró el catéter cuya ruptura provocó el resultado dañoso que sirve de base a la reclamación. No cabe duda que la reclamación está estrechamente vinculada al funcionamiento del servicio sanitario público, y que por ello se trata de una responsabilidad derivada del funcionamiento de los servicios públicos, sometida en su regulación y en su procedimiento a los arts. 139 y ss de la Ley 30/1992, teniendo en cuenta que el personal sanitario actuaba en el seno del servicio público y que el catéter virtualmente deficiente se había suministrado al Hospital público y se había utilizado en la prestación de la asistencia sanitaria.

Por ello, lo decisivo a este respecto no es el fundamento legal alegado por la parte actora para solicitar el resarcimiento, en este caso el Código Civil, sino la naturaleza material de la reclamación en función de la cual ha de determinarse la regulación jurídica material y procedimental aplicable. En el marco jurídico vigente, tanto la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, que ha consagrado como criterio general el principio de la vis attractiva de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando se reclama de la Administración por cualquier título una responsabilidad por daños, aunque la Administración no sea la única demandada, como la reforma del art. 144 de la Ley 30/1992 llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero, han asegurado la unificación del régimen jurídico de la responsabilidad de la Administración y también la determinación de la vía procedimental procedente, teniendo en cuenta además el art. 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la redacción que dispone la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, que especifica que, "si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional" contencioso-administrativo.

El Juzgado considera que esa legislación no resulta aplicable al caso dado que el momento en que se formuló la reclamación, en 1997, no estaban en vigor la Ley 29/1998 ni la Ley 4/1999, por lo que sería aplicable la jurisprudencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo sobre la vis attractiva de la jurisdicción civil, para conocer de reclamaciones por responsabilidad patrimonial deducidas conjuntamente contra la Administración y particulares intervinientes en el hecho causante.

Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que esa jurisprudencia se estableció para los supuestos de solidaridad e indivisibilidad entre los codemandados de acuerdo a las condiciones objetivas del caso (SSTS 28 de abril de 1992 y 22 de diciembre de 1995), y sólo cuando se trataba de un codemandado particular que obraba como sujeto privado, pero no cuando el demandado era personal de la Administración y actuaba en acto de servicio público dentro de la esfera administrativa (STS 2 de febrero de 1996).

En esta línea, y bajo el régimen legal anterior, este Tribunal de Conflictos, para evitar la división de la continencia de la causa y el riesgo de resoluciones contradictorias, había reconocido la competencia del orden jurisdiccional civil para conocer de reclamaciones por responsabilidad patrimonial deducidas conjuntamente contra la Administración y particulares intervinientes en el hecho causante (Sentencias 7/1993 y 3/1994) pero ponderando los términos en que se produjo la actuación del particular codemandado, su conexión con el servicio público y la relación existente entre los codemandados, excluyendo la competencia de la jurisdicción civil si el codemandado hubiera actuado en acto de servicio público (Sentencia 10/1994, de 20 de junio), entendiendo que cuando el funcionamiento del servicio público es dominante en el origen causal del daño, ha de atribuirse la competencia a la Administración.

Tal ocurre en el presente conflicto, en el que, como ya se ha venido diciendo, el elemento dominante es la prestación de asistencia sanitaria en un Hospital público y el daño alegado es una incidencia en el funcionamiento del servicio público, siendo codemandados dos sanitarios del hospital actuando como tales, y el suministrador de un material sanitario usado en el hospital. Se trata de una responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento del servicio público, cuyo conocimiento corresponde prima facie a la Administración presuntamente responsable.

Por ello, ha de darse la razón al Cabildo Insular al sostener que la reclamación debería haberse formulado ante el organismo insular siguiendo el procedimiento legalmente establecido al respecto, y que el Juzgado de Primera Instancia núm. 4 de La Laguna no es competente para conocer sobre el fondo del asunto.

Como consecuencia de lo expresado hasta aquí, procede dirimir el presente conflicto a favor del Cabildo Insular de Tenerife y declarar que le corresponde conocer de la reclamación de responsabilidad de indemnización de daños y perjuicios formulada por don Narciso y Consuelo, en su propio nombre y en representación de su hijo menor Don Imanol .

En consecuencia: