STS, 15 de Diciembre de 2006

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo (Sección Tercera) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 3 de febrero de 2.004

, estimatoria del recurso promovido por Neiker - Instituto Vasco de Investigación y Desarrollo Agrario, S.A. contra las siguientes resoluciones, todas ellas de fecha 11 de febrero de 2.002, de la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica:

- desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra una anterior de 30 de mayo de 2.001 de la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica, que excluía la solicitud de subvención formulada por la citada sociedad para el proyecto I+D denominado "Rentabilidad económica de las explotaciones de ovino lechero a través de la incorporación del mérito genético económico en el programa de selección de la raza Latxa" dentro del marco del Programa Nacional de Recursos y Tecnología Agroalimentarias correspondiente al Plan Nacional de Investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica 2000-2003, al amparo de la Orden de 31 de enero de 2.001 del Ministerio de Ciencia y Tecnología, por la que se establecieron las bases y se hizo pública la convocatoria de concesión de ayudas para la realización de determinados proyectos de I+D;

- desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra una anterior de 28 de mayo de 2.001 de la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica, que excluía la solicitud de subvención formulada por la citada sociedad para el proyecto I+D denominado "Las actividades enzimáticas y fisiológicas de las comunidades microbianas del suelo como bioindicadores de la calidad de suelos contaminados con metales pesados" dentro del marco del Programa Nacional de Recursos y Tecnología Agroalimentarias correspondiente al Plan Nacional de Investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica 2000-2003, al amparo de la Orden de 31 de enero de 2.001 del Ministerio de Ciencia y Tecnología, por la que se establecieron las bases y se hizo pública la convocatoria de concesión de ayudas para la realización de determinados proyectos de I+D, y

- desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra una anterior de 30 de mayo de 2.001 de la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica, que excluía la solicitud de subvención formulada por la citada sociedad para el proyecto I+D denominado "Bases científicas para la prevención de los riesgos sanitarios y genéticos asociados a la producción cinegética: el jabalí" dentro del marco del Programa Nacional de Recursos y Tecnología Agroalimentarias correspondiente al Plan Nacional de Investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica 2000-2003, al amparo de la Orden de 31 de enero de 2.001 del Ministerio de Ciencia y Tecnología, por la que se establecieron las bases y se hizo pública la convocatoria de concesión de ayudas para la realización de determinados proyectos de I+D.

Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 2 de marzo de 2.004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones tras efectuarse los emplazamientos, se dio traslado de las mismas al Abogado del Estado, a fin de que manifestara si sostenía el recurso de casación, lo que hizo en el plazo concedido mediante escrito en el que también lo interponía al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, formulando un único motivo por infracción de la Orden del Ministerio de Ciencia y Tecnología de 31 de enero de 2.001, por la que se establecieron las bases y se hizo pública la convocatoria de concesión de ayudas para la realización de proyectos de I+D en el marco de algunos Programas Nacionales del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2000-2003, en relación con los artículos 1.091 y 1.958 del Código Civil y con el artículo 7 del Decreto Legislativo Vasco 1/1997, de 11 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de principios ordenadores de la Hacienda General del País Vasco.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia que anule la de instancia confirmando el acto administrativo.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 19 de enero de 2.006.

Personado Neiker - Instituto Vasco de Investigación y desarrollo Agrario, S.A., su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia desestimándolo, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 7 de septiembre de 2.006 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 5 de diciembre de 2.006, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

La Administración del Estado impugna en casación la Sentencia de 3 de febrero de 2.004 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) de la Audiencia Nacional, que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Neiker, Instituto Vasco de Investigación y Desarrollo Agrario, S.A., y anuló las Resoluciones de la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica mencionadas en los antecedentes. Por estas Resoluciones se había excluído la solicitud de subvención presentada por dicho Instituto para diversos proyectos I+D, en el marco del Programa Nacional de Recursos y Tecnología Agroalimentarias, correspondiente al Plan Nacional de Investigación científica, Desarrollo e Innovación tecnológica 2.000-2.003.

La Sentencia ahora impugnada fundó su fallo estimatorio en las siguientes consideraciones:

"CUARTO.- La cuestión que se plantea en el presente recurso ha sido ya resuelta por esta Sala y Sección en la sentencia de 19 de Diciembre de 2.002, en el recurso interpuesto por la misma recurrente contra una resolución de contenido idéntico a la aquí impugnada, por lo que procede reproducir los fundamentos de dicha sentencia, en razón del principio de congruencia y seguridad jurídica, dada la identidad de los supuestos contemplados en ambos recursos.

En dicha sentencia se decía que "Para la resolución del presente recurso se hace obligado recordar que el apartado 2 de la resolución de la Secretaría de Estado de Educación, Universidades, Investigación y Desarrollo de 29 de febrero de 2000, que hizo pública la convocatoria de concesión de las ayudas cuestionadas, previene que podrán acogerse a las mismas los centros públicos de I+D, los centros privados de I+D sin ánimo de lucro, los centros tecnológicos y las empresas que cumplan los requisitos que se especifican en cada caso. La misma norma añade que, de acuerdo con el Plan Nacional I+D+I, se entienden por centro público I+D: las universidades públicas, los Organismos Públicos de Investigación reconocidos como tales por la Ley 13/1986 y, en general, cualquier centro de I+D dependiente de las administraciones públicas. En idéntico sentido, el apartado 6.1 de la citada resolución, dispone que podrán ser solicitantes de las subvenciones los centros públicos de I+D, los centros privados de I+D sin ánimo de lucro y los centros tecnológicos.

Sobre la base de la expresada normativa, y como quiera que la recurrente no es una universidad pública, ni un Organismo Público de Investigación reconocido por la Ley 13/1986, para la resolución del presente recurso habrá que valorar si puede incluirse en la categoría de "cualquier centro de I+D dependiente de las administraciones públicas".

Para ello, debemos tener en cuenta que en la legislación estatal básica no se recoge ninguna singular categoría de Ente administrativo que se corresponda con la denominación "centro". De esta forma, cuando la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común en sus artículos 48, 70 e) y 110 d), o la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno en su artículo 24.1.a ), utiliza el término "centro", parece referirse a cualquier oficina, dependencia o unidad que forme parte de una Administración Pública.

En el supuesto de autos, de los documentos acompañados con la demanda y de la prueba documental practicada en las actuaciones ha quedado acreditado que la recurrente es una sociedad anónima pública, creada inicialmente por Decreto Foral 69/1984, de 9 de octubre, con el nombre de AZTI, A.B.. De la misma documental se desprende que con fecha 3 de junio de 1988, y en aplicación del Decreto 132/1988, de 24 de mayo, la demandante fue adquirida por la Comunidad Autónoma Vasca, quien es titular la totalidad de sus acciones, encontrándose en la actualidad adscrita al Departamento de Industria, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco. No hay duda, por tanto, que la actora es una entidad pública que ha adoptado la forma de sociedad de derecho privado para la gestión de sus cometidos, que son de naturaleza pública, integrándose dentro de la Administración Institucional de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Se trata, en definitiva, de una manifestación más de la denominada "huida del derecho administrativo", fenómeno que se caracteriza porque la Administración para la gestión de determinados intereses se acoge a formas de personificación de derecho privado, a los efectos de evitar los rígidos controles propios del derecho público. Desde esta perspectiva, parece lógico considerar a la recurrente como un "centro público" de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Por otro lado, de la prueba practicada resulta igualmente que la recurrente se encuentra vinculada al desarrollo de actividades de investigación estratégica aplicada y a la participación en el desarrollo tecnológico, transferencia tecnológica, asesoramiento técnico y servicios para el sector agrícola, ganadero, forestal y del medio rural. Para el cumplimiento de los referidos objetivos, la demandante lleva a cabo, entre otras, las siguientes funciones: ejecutar los proyectos de investigación, desarrollo y transferencia tecnológica (I+D) aprobados por la dirección de Investigación del Departamento de Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco; participar en proyectos coordinados correspondientes a las convocatorias dirigidas a centros públicos de I+D dentro de los planes y programas de I+D de carácter autonómico, estatal o europeo; ejecutar proyectos de I +D para empresas del sector agroalimentario, etc.

De lo anterior resulta que la recurrente tiene asignados cometidos de I+D en la Comunidad Autónoma Vasca".

Se añade en la sentencia de referencia que "Consecuentemente, los presupuestos expresados en el fundamento anterior deben conducirnos a considerar a la demandante como un "centro público de I+D dependiente de las administraciones públicas", en los términos exigidos en la resolución de 29 de febrero de 2000.

Apoya esta conclusión, además, que la Administración Autonómica Vasca haya calificado a la recurrente como "centro público de I+D" dependiente de la Administración de la Comunidad Autónoma, que la demandante haya sido acreditada como Agente Tecnológico con la categoría de Organismo Público de Investigación por resolución de la Directora de Ordenación e Investigación del Medio Natural del Gobierno Vasco, y que el propio Instituto Nacional de Estadística y la Oficina de Ciencia y Tecnología/Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología, dependiente de la Presidencia del Gobierno, incluyera a la recurrente en la encuesta sobre la actividad I+D llevada a cabo por "organismos y centros públicos en 1999".

De todo lo anterior resulta que las solicitudes de la demandante no debieron ser inadmitidas en el concurso de ayudas convocado por la resolución de 29 de febrero 2000, procediendo en consecuencia la estimación del presente recurso y la anulación de las resoluciones impugnadas"." (fundamentos de derecho cuarto y quinto) El recurso de casación se articula mediante un único motivo, acogido al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, en el que se aduce la infracción de la Orden del Ministerio de Ciencia y Tecnología de 31 de enero de 2.001, de convocatoria de ayudas para la realización de proyectos I+D. También se invocan como infringidos los artículos 1.091 y 1.958 del Código Civil, así como el artículo 7 del Decreto Legislativo 1/1997 vasco, de 11 de noviembre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco.

Sobre el motivo único, relativo al concepto de centro público a los efectos de las subvenciones controvertidas.

Entiende la Administración del Estado que la Sentencia recurrida ha conculcado los preceptos legales que se han indicado, en especial la Orden del Ministerio de Ciencia y Tecnología de 31 de enero de 2.001, por la que se convocaban las ayudas de investigación controvertidas, porque se considera en ella que una sociedad anónima como la entidad Neiker es un centro público a los efectos de tales ayudas. Y en la opinión del Abogado del Estado, una sociedad anónima, aunque sea de capital íntegramente público, es una sociedad sometida al derecho privado que no puede ser calificado de centro público, puesto que cuando la Administración Pública titular de dicha entidad ha escogido para ella la forma jurídica de una sociedad anónima es porque deliberadamente quiere que desarrolle su actividad como un ente privado sometido al derecho privado. De esta manera, a los efectos de la convocatoria de ayudas de investigación controvertida dicha sociedad, y con independencia de como sea clasificada desde otros puntos de vista, no se trataría de un centro público, como se deriva de su propia personalidad y como resulta por aplicación del Decreto Legislativo de la Comunidad Autónoma citado como infringido.

No tiene razón el Letrado de la Administración. El examen de los términos de la Orden citada de 31 de enero de 2.001 lleva a la conclusión de que precisamente a los efectos de esta convocatoria es justificada la calificación de "centro público", con independencia de como lo sea en otros ámbitos del derecho. En efecto, la entidad Neiker solicitó la ayuda litigiosa acogiéndose a la categoría de centro público, una de las que se enumeran en el artículo segundo, apartado 1, de la Orden y que es definido -a los efectos de la Orden- en el apartado 2 del mismo precepto:

"Segundo.- Beneficiarios.

1. Podrán ser solicitantes y beneficiarios de las ayudas previstas en la presente Orden los centros públicos de I+D, los centros privados de I+D sin ánimo de lucro y los centros tecnológicos, que no se encuentren inhabilitados para la obtención de subvenciones públicas o para contratar con el Estado u otros entes públicos.

   En los proyectos coordinados, en caso de entidades diferentes, las entidades beneficiarias serán aquellas a las que pertenezcan los investigadores responsables de cada subproyecto.

2. A estos efectos se entiende por:

   1. Centro público del I+D: Las Universidades públicas, los Organismos públicos de Investigación reconocidos como tales por la Ley 13/1986 y, en general, cualquier centro de I+D dependiente de las administraciones públicas. [...]"

   Del tenor de esta orden se deriva con toda claridad que la controversia depende del entendimiento que se haga del apartado 2.a) del precepto reproducido, esto es, de lo que se entienda por "centro público". Y resulta evidente que las únicas notas generales que la norma utiliza (aparte de reconocer expresamente como tales centros públicos a las Universidades Públicas y a los Organismos públicos de Investigación reconocidos como tales por la Ley 13/1986 ), es que se trate de centros I+D y que sean "dependientes" de las Administraciones Públicas. En cuanto a esta relación de dependencia, la norma no exige que el centro esté sometido a ningún tipo específico de régimen jurídico, por lo que ningún obstáculo existe para que el mismo sea de derecho privado o de derecho público. Lo único que se requiere es que el centro sea dependiente de una Administración Pública, y ciertamente habrá de considerarse así a cualquier centro respecto del que una Administración pública tenga plena capacidad de decisión sobre la gestión del mismo.

   En el caso de autos, no se discute que la entidad Neiker sea un centro de investigación I+D. Y tampoco parece discutible, pese a las afirmaciones del Abogado del Estado, que una sociedad anónima pública, esto es, de capital perteneciente íntegramente a una Administración pública, es plena y totalmente dependiente de ésta, puesto que el nombramiento de sus órganos directivos y la gestión de la misma depende por completo de la voluntad de la Administración titular. Y a tal efecto resulta indiferente el que dicho centro público adopte la forma de una sociedad anónima y opere bajo las reglas del derecho privado. Por otra parte, no resulta relevante para la cuestión debatida ni la cita de los artículos invocados del Código Civil ni la del artículo 7 del Real Decreto Legislativo, preceptos que se dicen infringidos y sobre los que no se ofrece argumentación alguna. De lo que se trata en este litigio es de determinar el sentido de la Orden ministerial reguladora de las ayudas a la investigación, por lo que no se conculca el artículo 1.091 del Código Civil que establece la fuerza de ley para las partes de las obligaciones derivadas de los contratos; en cuanto al artículo 1.958, nada tiene que ver con lo debatido. Por su parte, el artículo 7 del Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, del País Vasco, contempla como entes institucionales de la Comunidad Autónoma regidos por el Derecho Privado a los "entes públicos de derecho privado" y a las "sociedades públicas". Pues bien, de acuerdo con lo expuesto antes, es evidente que desde la perspectiva de la Orden ministerial de 31 de enero de 2.001 las sociedades públicas sometidas al derecho privado tienen la consideración de centros públicos.

   De acuerdo con estos razonamientos, debe rechazarse el motivo en que se basa el recurso, pues sin duda alguna tiene razón la Sala de instancia al considerar que, a los efectos de las subvenciones controvertidas, el Instituto Neiker es un "centro público" y como tal, puede participar en la convocatoria de las mismas.

Conclusión y costas.

Al no prosperar el único motivo en que se basa el recurso de casación ha de ser desestimado. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, se imponen las costas a la parte actora.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,