STS, 21 de Marzo de 2006

La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha de 31 de mayo de 1999 (recurso nº 418/1997 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Paulino contra la resolución del Ministerio del Interior de 11 de marzo de 1997 en la que se imponen al referido tres sanciones disciplinarias, una primera de separación del servicio prevista en el artículo 28.1.1.a/ de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo , como autor de la falta muy grave tipificada en el artículo 27.3.b/ de la misma Ley Orgánica ; la segunda de suspensión de funciones por cuatro años al amparo del artículo 28.1.1.b / como autor de la falta muy grave del artículo 27.3.h /; y la tercera sanción, de suspensión de funciones durante dos años y once meses, prevista en el artículo 28.1.2.a / como autor de la falta grave tipificada en el artículo 7.7 del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía aprobado por Real Decreto 884/89, de 14 de julio .

Contra dicha sentencia D. Paulino interpuso recurso de casación que formalizó mediante escrito presentado el 27 de diciembre de 2000 en el que cuatro motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción :

· En primer lugar se alega infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales habiéndose producido indefensión. Se alega, en particular, la infracción de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución , 578 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , 1214 del Código Civil y 60 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en relación con la denegación del recibimiento a prueba acordada por la Sala de instancia.

· En el segundo motivo de casación se alega la vulneración de lo establecido en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en lo que se refiere a la caducidad del procedimiento disciplinario.

· En tercer lugar el recurrente alega que la sentencia recurrida desconoce y quebranta los principios constitucionales de legalidad, tipicidad y presunción de inocencia - artículos 9.3, 24.2 y 25 de la Constitución - así como el principio non bis in idem.

· Como último motivo de casación se alega la vulneración del principio de proporcionalidad, y, en relación con esto, la infracción de los artículos 25.2.d/, 27.3.b/ y 28.1.1.a/ de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo , de los artículos 6.2, 12.a/ y 13 del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía aprobado por Real Decreto 884/89, de 14 de julio , y del artículo 131.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

La Abogacía del Estado se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 24 de abril de 2002 en el que, sin referirse específicamente a ninguno de los motivos de casación aducidos, se limita a señalar que las alegaciones del recurrente no desvirtúan los fundamentos jurídicos de la sentencia impugnada y que lo que pretende el recurrente es modificar la valoración de la prueba realizada por el Tribunal de instancia.

Practicado lo anterior quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 15 de marzo del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

D. Paulino fue condenado por sentencia de 6 de abril de 1995 dictada por el Juzgado de lo Penal nº 1 de los de Oviedo como autor de un delito continuado de apropiación indebida, tipificado en el artículo 535 del Código Penal entonces vigente, a la pena de dos meses de arresto mayor con accesorias legales y a que indemnizase a la entidad mercantil perjudicada en la cantidad de seiscientas cuarenta mil pesetas por el perjuicio sufrido. Tal pronunciamiento de condena se hacía a partir de la siguiente declaración de hechos probados:

Paulino, por encargo de la S.A. Exclusivas de Bebidas y Alimentación Cortina, desde agosto al mes de noviembre de 1991 se dedicó a cobrar las facturas de diversos clientes de dicha sociedad, por la mercancía recibida, sin que reintegrara a la empresa (pese a que era conocedor de que el importe cobrado pertenecía a la misma) las cantidades cobradas de forma sucesiva a los clientes y que alcanzan un total de 640.000 pesetas; que aplicó Paulino, sin tener autorización para ello de la empresa, para su exclusivo beneficio sin detallar el uso, destino de aquella cantidad; la cual al momento presente aun no ha devuelto ni llevó a cabo acto alguno a tal fin

.

Paralelamente al desarrollo del proceso penal que concluyó con este pronunciamiento de condena se había iniciado la tramitación de un procedimiento disciplinario cuya resolución no pudo producirse hasta después de recaída la sentencia en la causa penal, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.3 de la Ley orgánica 2/86, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado . Finalmente.

Siendo ya firme la sentencia penal, el Ministerio del Interior dictó resolución con fecha 11 de marzo de 1997 en la que se imponen al Sr. Paulino tres sanciones disciplinarias:

· La sanción de separación del servicio prevista en el artículo 28.1.1.a/ de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo , como autor de la falta muy grave tipificada en el artículo 27.3.b/ de la misma Ley Orgánica ("cualquier conducta constitutiva de delito doloso").

· La sanción de suspensión de sanciones por cuatro años al amparo del artículo 28.1.1.b / como autor de la falta muy grave del artículo 27.3.h / ("el ejercicio de actividades privadas incompatibles con el desempeño de sus funciones").

· Por último, la sanción de suspensión de funciones durante dos años y once meses, prevista en el artículo 28.1.2.a/ de la mencionada Ley Orgánica 2/1986 , como autor de la falta grave tipificada en el artículo 7.7 del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía aprobado por Real Decreto 884/89, de 14 de julio ("El atentado grave a la dignidad de los funcionarios o de la Administración").

La resolución sancionadora del Ministerio del Interior comenzaba reproduciendo en el su antecedente primero aquella declaración de hechos probados de la sentencia penal que antes hemos dejado reseñada. A continuación, la resolución del Ministerio del Interior recogía en sus antecedentes estos otros datos:

ANTECEDENTES (de la resolución del Ministerio del Interior)

SEGUNDO.- En la citada sentencia se constata que el Sr. Paulino realizó actividades extraprofesionales consistentes en dedicarse al cobro de facturas a diversos clientes de la Mercantil "Exclusivas de Bebidas y Alimentación Cortina S.A.", durante varios mes del año 1991, como representante de dicha sociedad, en la cuenca del Nalón, percibiendo por tal cometido la retribución previamente convenida.

Asimismo, en el transcurso del año 1.993 el inculpado mantuvo una relación laboral con la empresa Finamersa, dependiente del Grupo Hispamer, para la que trabajó como gestor de cobros, a cambio de una determinada contraprestación económica.

TERCERO.- En los últimos años el Sr. Paulino ha contraído innumerables deudas con diversas entidades financieras y comerciales en las que presentaba y domiciliaba su nómina para que le fuesen concedidos préstamos a cuyo pronto pago no atendió, ascendiendo el montante de lo adeudado a más de catorce millones de pesetas, habiendo motivado su impago que las entidades acreedoras ejercitaran acciones civiles contra el encartado, al objeto de lograr por la vía judicial el pago de lo adeudado y de esta forma en la Habilitación de la Jefatura Superior de Policía de Oviedo obran un total de quince sentencias ejecutadas en juicios ejecutivos procedentes de diferentes Juzgados, ordenando que se retenga la parte proporcional del sueldo y demás emolumentos que por cualquier concepto perciba dicho funcionario, a fin de satisfacer las cantidades reclamadas en los distintos procedimientos...

.

Contra ese acuerdo del Ministerio del Interior el Sr. Sr. Fernández Alarcón interpuso recurso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. La impugnación se tramitó como recurso 418/97 de la Sección Séptima de la mencionada Sala, que dictó sentencia con fecha de 31 de mayo de 1999 en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo atendiendo. Y contra esta sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional se dirige el recurso de casación que ahora nos ocupa.

Según hemos dejado indicado en el antecedente segundo, el recurrente aduce cuatro motivos de casación, todos ellos al amparo de los previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

En el primero de ellos se alega infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales habiéndose producido indefensión; y, en particular, la infracción de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución , 578 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , 1214 del Código Civil y 60 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en relación con la denegación del recibimiento a prueba acordada por la Sala de instancia. En los otros tres motivos de casación se alega, como ya hemos visto, la infracción de normas relacionadas con la caducidad del procedimiento, la vulneración el principio de non bis in idem y la infracción de diferentes normas legales y reglamentarias que conllevaría la vulneración del principio de proporcionalidad

Pues bien, es acertada la sistemática que emplea el recurrente al anteponer el motivo relacionado con la denegación del recibimiento a prueba en el proceso de instancia, pues la conclusión a que nos lleve el análisis de este primer motivo de casación puede hacer innecesario un pronunciamiento sobre el resto de los argumentos de impugnación aducidos por el recurrente. Veamos.

En la demanda presentada ante la Sala de la Audiencia Nacional la representación del Sr. Paulino construía buena parte de su argumentación a partir de la alegación de que la existencia de reclamaciones dirigidas contra él en vía civil por deudas impagadas no afectaba a la dignidad de la institución policial. Por lo demás, en el otrosí de la demanda solicitaba el recibimiento a prueba que habría de versar, "... sobre la no comisión de ilícitos por mi representado, sobre el carácter civil de las deudas, sobre la inexistencia de hechos determinantes de la agravación de las sanciones, sobre la no vinculación laboral a otras empresas, y sobre cualquier otra cuestión fáctica que, contenida en este escrito, no sea tenida por cierta por la Administración".

Habiendo sido solicitado el recibimiento a prueba en los términos que acabamos de reseñar, la Sala de instancia lo denegó mediante auto de fecha 5 de noviembre de 1997 . Ese auto consistió en un modelo normalizado de resolución que, tras enunciar los elementos requeridos en el artículo 74 de la LJCA (de 1956 ) para que deba acordarse el recibimiento a prueba -que se señalen los puntos fácticos, que exista disconformidad sobre ellos y que sean de indudable trascendencia para la resolución del pleito- señala que procede aquí su denegación "...habida cuenta de la no concurrencia en este caso de los requisitos que exige el mencionado artículo 74 ". El auto no especificaba cuál de aquellos requisitos se considera incumplido en esta caso; en cambio, incorporaba un inciso para indicar que la decisión denegatoria se adoptaba "...sin perjuicio de que por la Sala se pueda se pueda hacer uso en su día de las facultades conferidas en el artículo 75 de la mencionada Ley Jurisdiccional ".

Contra el auto que denegó el recibimiento a prueba la parte actora interpuso recurso de súplica señalando que sí había cumplido los requisitos exigidos en el artículo 74 LJCA pues había especificado los puntos de hecho sobre los que habría de versar la prueba y había quedado de manifiesto que se trataba de elementos fácticos de especial trascendencia tanto para determinar la comisión de la infracción como para valorar la graduación de las sanciones impuestas. El recurso de súplica fue desestimado por auto de 17 de diciembre de 1997 en el que se indica, como única explicación, que la súplica debe ser desestimada ".... por los propios razonamientos y fundamentos expuestos en el auto recurrido, manteniéndose el mismo íntegramente". Y debe señalarse, en fin, que la Sala de instancia no hizo uso de aquella facultad prevista en el artículo 75.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción de 1956 , a la que había aludido en el primero de los autos que acabamos de reseñar.

Quedan así de manifiesto dos cosas. La primera, que la Sala de instancia denegó el recibimiento a prueba que la parte actora había solicitado para acreditar extremos que guardan relación con las cuestiones objeto de controversia. La segunda, que la única razón dada para justificar la denegación consistió en afirmar, de manera genérica, que no se habían cumplido los requisitos exigidos en el artículo 74 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Pues bien, el recurrente aduce que esta injustificada denegación del recibimiento a prueba en el proceso de instancia incurre en arbitrariedad y supone la vulneración del artículo 24 de la Constitución al haber sido privado de la posibilidad de acreditar unos extremos que resultan relevantes para la resolución del litigio, con la consiguiente violación de su derecho a una tutela judicial efectiva, y que, además, tal denegación infringe lo establecido en el artículo 60.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (Ley 29/1998, de 13 de julio ) que determina que si el objeto del recurso es una sanción administrativa o disciplinaria "... el proceso se recibirá siempre a prueba cuando exista disconformidad en los hechos".

En relación con este planteamiento del recurrente debemos ante todo señalar que el artículo 60.3 de la Ley Jurisdiccional de 1998 no es aplicable al caso que nos ocupa pues el proceso de instancia se tramitó con sujeción a la anterior Ley reguladora de esta Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956 . Pero, hecha esta precisión, podemos ya anticipar que el resto de la argumentación del recurrente encuentra respaldo en la doctrina de esta Sala referida a la relevancia de las alegaciones sobre infracción de las normas y garantías procesales por denegación del recibimiento a prueba o denegación de medios de prueba.

Comenzaremos recordando que, como señala la sentencia de la Sección 3ª de esta Sala de 20 de octubre de 2005 , cuya doctrina ya hemos aplicado en la reciente sentencia de esta Sección 7ª de 6 de marzo de 2006 (Casación 302/2001 ), es necesario «...para que la infracción procesal adquiera dimensión casacional que, como consecuencia de tal infracción, se produzca real indefensión, en los términos como ha sido entendida tanto por la jurisprudencia de esta Sala como por la doctrina del Tribunal Constitucional. Esto es, cuando la infracción denunciada se traduce en un impedimento o limitación improcedente del derecho de alegar en el proceso los propios derechos o intereses, de oponerse y replicar dialécticamente las posiciones contrarias, en el ejercicio del indispensable derecho de contradicción, o de acreditar en el proceso hechos relevantes para su resolución o sentido de la decisión (Cfr. STS 29 de junio de 1999 y STC 51/1985, de 10 de abril, entre otras muchas )...."».

Siguiendo en esta línea, para determinar la relevancia del motivo casacional basado en la denegación de prueba procede tomar como referencia los requisitos que señala la jurisprudencia constitucional cuando enjuicia peticiones de amparo basadas en tal denegación de pruebas. En este sentido, la propia STS, Sala Tercera, Sección 3ª de 20 de octubre de 2005 nos recuerda las siguientes notas:

... Es necesario asimismo que la falta de actividad probatoria se haya traducido en una efectiva indefensión del recurrente, o lo que es lo mismo, que sea "decisiva en términos de defensa" ( SSTC 1/1996, de 15 de enero, FJ 2; 219/1998, de 17 de diciembre, FJ 3; 101/1999, de 31 de mayo, FJ 5; 26/2000, FJ 2; 45/2000, FJ 2 ). A tal efecto, hemos señalado que la tarea de verificar si la prueba es decisiva en términos de defensa y, por tanto, constitucionalmente relevante, lejos de poder ser emprendida por este Tribunal mediante un examen de oficio de las circunstancias concurrentes en cada caso concreto, exige que el recurrente haya alegado y fundamentado adecuadamente dicha indefensión material en la demanda, habida cuenta de que, como es notorio, la carga de la argumentación recae sobre los solicitantes de amparo. (SSTC 1/1996, de 15 de enero; 164/1996, de 28 de octubre; 218/1997, de 4 de diciembre; 45/2000, FJ 2 ). e) La anterior exigencia se proyecta en un doble plano: de una parte, el recurrente ha de razonar en esta sede la relación entre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas (SSTC 149/1987, de 30 de septiembre, FJ 3; 131/1995, de 11 de septiembre, FJ 2 ); y, de otra, quien en la vía de amparo invoque la vulneración del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes deberá, además, argumentar de modo convincente que la resolución final del proceso a quo podría haberle sido favorable, de haberse aceptado y practicado la prueba objeto de controversia (SSTC 116/1983, de 7 de diciembre, FJ 3; 147/1987, de 25 de septiembre, FJ 2; 50/1988, de 2 de marzo, FJ 3; 357/1993, de 29 de noviembre, FJ 2 ), ya que sólo en tal caso, comprobado que el fallo pudo, acaso, haber sido otro si la prueba se hubiera admitido, podrá apreciarse también el menoscabo efectivo del derecho de quien por este motivo busca amparo (SSTC 30/1986, de 20 de febrero, FJ 8; 1/1996, de 15 de enero, FJ 3; 170/1998, de 21 de julio, FJ 2; 129/1998, de 16 de junio, FJ 2; 45/2000, FJ 2; 69/2001, de 17 de marzo, FJ 28 )...

.

Pues bien, en el caso que nos ocupa concurren las notas requeridas para que pueda y deba apreciarse la vulneración del mencionado derecho fundamental. El recurrente ha dejado señalados con claridad -lo hizo en el proceso de instancia y también ahora en casación- los extremos que pretendía acreditar; y también ha expuesto en términos razonablemente convincentes que la resolución del proceso de instancia podía haberle sido más favorable, al menos en lo que se refiere a la graduación de las sanciones o de alguna de ellas, si se hubiese acordado la apertura de un periodo de prueba.

La sentencia de instancia destaca en su Fundamento de Derecho Cuarto que los hechos declarados probados en la sentencia penal no podían ser ya impugnados y que, en consecuencia, tanto ese relato de hechos como la propia existencia de una condena penal por el delito de apropiación indebida y la realización de actividades incompatibles con la función policial eran cuestiones que no podía ya cuestionarse en el proceso contencioso-administrativo. Sin embargo debe notarse que los extremos fácticos a que se refería la solicitud de recibimiento a prueba en el proceso contencioso-administrativo no iban encaminados a rebatir aquel relato de hechos de la sentencia penal.

Sucede que, como ya hemos visto, la resolución administrativa sancionadora no se limitaba a reproducir la declaración de hechos probados de la sentencia penal sino que, después de reseñar éstos, la resolución recogía en sus antecedentes otros datos que también se constituían en presupuesto fáctico del reproche sancionador. Y en concordancia con ello el Ministerio del Interior consideró que Sr. Paulino había incurrido no sólo en la infracción muy grave del artículo el artículo 27.3.b/ de Ley Orgánica 2/1986 ("cualquier conducta constitutiva de delito doloso") sino también en otras dos infracciones, una de ellas muy grave ("el ejercicio de actividades privadas incompatibles con el desempeño de sus funciones") y la otra grave ("El atentado grave a la dignidad de los funcionarios o de la Administración").

Tanto los argumentos de impugnación del demandante como su solicitud de recibimiento a prueba se referían a algunos de esos elementos fácticos que aparecía afirmados en la resolución administrativa sancionadora pero que no formaban parte del relato de hechos probados de la sentencia penal. Así, en el escrito de demanda se negaba de manera expresa y directa que la existencia de deudas impagadas y de reclamaciones civiles dirigidas contra el recurrente constituyese un atentado contra la dignidad de la institución policial; y, por otro lado, ya hemos visto que con la solicitud de prueba el demandante pretendía acreditar, entre otros extremos, su no vinculación laboral a otras empresas -la resolución administrativa afirmaba expresamente la existencia de tal vinculación laboral-, así como la inexistencia de factores determinantes de la agravación de las sanciones.

Debe concluirse entonces que en el caso que nos ocupa resultaba indicada la apertura de un período de prueba, pues aunque la solicitud del demandante aludía a algunos extremos que en realidad no eran controvertidos -por ejemplo, el carácter civil de las deudas contraídas por el recurrente- hemos visto que la petición de recibimiento a prueba se refería a diversos aspectos sobre los que sí existía controversia y cuya fijación podría resultar relevante para la resolución del litigio, bien con relación a la propia existencia de alguna de las infracciones por las que había sido sancionado bien, cuando menos, en lo relativo a la entidad y graduación de las sanciones.

Sin embargo la Sala de instancia denegó la apertura del período probatorio; y lo hizo, además, mediante una fórmula estereotipada que alude de manera genérica a que se habían incumplido los requisitos requeridos para el recibimiento a prueba, sin ofrecer en realidad una explicación mínimamente consistente para justificar esa denegación.

Lo que llevamos expuesto es suficiente para concluir que la sentencia recurrida debe quedar anulada y sin efecto por el primero de los motivos de casación que ha aducido el recurrente; y ello hace innecesario que entremos a examinar los restantes argumentos de impugnación alegados pues lo procedente es devolver las actuaciones a la Sala de la Audiencia Nacional para que, retrotrayéndolas al periodo de prueba, vuelva a resolver sobre el recibimiento a las prueba solicitada en términos que no vulneren el derecho de defensa del recurrente. Porque, en efecto, esa misma denegación del recibimiento a prueba que denuncia el recurrente nos impide entrar a resolver en cuanto al fondo el recurso contencioso-administrativo y hace inviable que en este momento, con los datos disponibles, pueda emitirse pronunciamiento sobre las pretensiones que el Sr. Paulino formula en su demanda.

Por las razones expuestas la sentencia recurrida debe ser casada. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas de este recurso de casación a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas.