STS, 21 de Marzo de 2006

La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha de 30 de octubre de 2000 (recurso nº 150/1999 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Cristobal contra la resolución del Ministerio del Interior de 12 de mayo de 1999 en la que se imponen al referido dos sanciones disciplinarias de separación del servicio prevista en el artículo 28.1.1.a/ de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo , como autor de sendas faltas muy graves tipificadas en el artículo 27.3.b/ de la misma Ley Orgánica .

Contra dicha sentencia D. Cristobal interpuso recurso de casación que formalizó mediante escrito presentado el 21 de diciembre de 2000 en el que aduce dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción :

En el primero de los motivos el recurrente alega que, habiendo sido condenado en vía penal por tres delitos respecto de los cuales la Audiencia Provincial sentenciadora había apreciado la existencia de concurso medial conforme a lo previsto en el artículo 77 del Código Penal , la resolución administrativa debió imponer una sola sanción pues aquella conexidad apreciada entre los delitos determina que nos encontremos ante un solo ilícito administrativo. No se alega la infracción de un precepto legal pero se invoca la sentencia de esta misma Sala y Sección 7ª de 18 de enero de 2000 que desestimó el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra una sentencia de la Audiencia Nacional relativa a una resolución del entonces Ministerio de Justicia e Interior que había impuesto a un funcionario del Cuerpo Nacional de Policía una única sanción de separación del servicio por la comisión de dos faltas muy graves tipificadas bajo el concepto de "cualquier conducta constitutiva de delito doloso".

En el segundo motivo de casación se invoca el principio de proporcionalidad de las sanciones y se invoca nuevamente la sentencia de esta Sala y Sección 7ª de 18 de enero de 2000 para concluir que en la graduación de la sanción disciplinaria debió tomarse en consideración el hecho de que en la sentencia de la Audiencia Provincial que había condenado al recurrente se había apreciado la concurrencia de la atenuante del artículo 21.5º del Código Penal debido a que el acusado había restituido las 300.000 pesetas que obtuvo.

La Abogacía del Estado se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 24 de mayo de 2002 en el que aduce, en cuanto al primer motivo de casación, que el recurrente fue condenado en vía penal por la comisión de tres delitos, constatación que no queda desvirtuada porque se aplicase el denominado concurso medial del artículo 77 del Código Penal pues esta figura es sólo una regla especial para la aplicación de las penas; y, en consecuencia, aquellos tres delitos dolosos podían haber dado lugar a la apreciación de tres faltas muy graves del artículo 27.3.b/ de la Ley Orgánica 2/86 , si bien solo fue sancionado por dos de ellas.

En cuanto al segundo motivo de casación la Abogacía del Estado señala que, en lo tocante a la proporcionalidad de la sanción, la valoración de la actividad probatoria que hizo el tribunal de instancia no puede ser combatida en casación y que, en todo caso, la sanción de separación del servicio es proporcionada a la vista de los razonamientos expuestos en la sentencia recurrida.

Practicado lo anterior quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 15 de marzo del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

D. Cristobal, Policía del Cuerpo Nacional de Policía, había sido condenado por sentencia firme de la Audiencia Provincial de San Sebastián de 18 de febrero de 1.997 en concepto de autor responsable de un delito de robo con fuerza en las cosas, un delito de falsedad en documento mercantil y un delito de estafa, con la concurrencia en este último de la atenuante 21-5º del Código Penal, a las penas de un año de prisión, accesorias y costas por el primero de los delitos, a seis meses de prisión y seis meses de multa, con una cuota diaria de 1.000 pesetas, por el segundo, y a la pena de seis meses de prisión por el tercer delito.

La sentencia de la Audiencia Provincial de San Sebastián declaró probados los siguientes hechos:

El acusado en un momento indeterminado entre las 22.00 horas del 12 de junio de 1.996 y 6.15 horas del día siguiente, forzó la cerradura de la taquilla de D. Gabriel sita en la Comisaría de Policía del nº 19 de la C/ José María Salaberria de la localidad de San Sebastián, donde ambos desempeñaban sus labores, sustrayendo de la cartera del Sr. Gabriel el D.N.I. del mismo.

Con éste en su poder, se dirigió a la sucursal del Banco Bilbao Vizcaya de la Calle Idiáquez de San Sebastián donde a las 9.17 horas del día 13 de junio de 1.996, utilizando el D.N.I. sustraído, consiguió que le entregaran la cantidad de 300.000 pesetas, para lo que el acusado falsificó un documento mercantil. Los perjudicados han renunciado a la correspondiente indemnización. El acusado ha restituido las 300.000 pesetas que obtuvo.

Tomando como base esa condena impuesta por la jurisdicción penal se tramitó expediente disciplinario que concluyó por resolución del Ministerio del Interior de 12 de mayo de 1.999 en la que se imponen al Sr. Cristobal dos sanciones de separación del servicio previstas en el artículo 28.1.1.a) de la Ley Orgánica 2/86, de 13 de marzo , como autor de dos faltas muy graves tipificadas en el artículo 27.3.b) del mismo texto legal bajo el concepto de "Cualquier conducta constitutiva de delito doloso". En la parte dispositiva de la resolución del Ministerio del Interior se especifica que la primera de las infracciones muy graves allí sancionadas trae causa de la condena por delito de robo con fuerza en las cosas mientras que la segunda infracción muy grave se fundamenta en la condena penal por los delitos de falsedad en documento mercantil y estafa.

Contra ese acuerdo del Ministerio del Interior el Sr. Sr. Cristobal interpuso recurso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. La impugnación se tramitó como recurso 150/1999 de la Sección Séptima de la mencionada Sala, que dictó sentencia con fecha de 30 de octubre de 2000 en la que se desestima el recurso atendiendo, en lo sustancial, a las siguientes consideraciones:

FUNDAMENTOS DE DERECHO.

SEGUNDO: Los hechos ahora enjuiciados acaecieron ya en la vigencia de la Ley Orgánica 2/86 de 13 de marzo, que en su artículo 27.3.b ) define como falta muy grave la comisión de cualquier conducta constitutiva de delito doloso y sancionable conforme al artículo 28.1.1. a) y b ) con una de las sanciones que tipifica y que van desde la separación del servicio a la suspensión de funciones de tres a seis años; mostrando precisamente el actor su disconformidad con la calificación jurídica que la resolución impugnada hace de los hechos, -que considera errónea-, al incardinar su conducta en dos infracciones disciplinarias, cuando a su entender lo correcto hubiese sido subsumirlos en una sola infracción, partiendo en todo caso de la vinculación de la Administración demandada a la declaración de hechos probados de la sentencia penal en la que fue condenando el demandante y que consideraba a los tres delitos en una relación de concurso medial. Asimismo aduce la desproporción en la sanción impuesta.

TERCERO: Resulta innegable que el recurrente ha sido condenado penalmente por la comisión de tres delitos dolosos, bien diferenciados y perfectamente definidos como robo con fuerza en las cosas, falsedad en documento mercantil y estafa y tales conductas son constitutivas, por separado dada su autonomía administrativa, de dos infracciones muy graves recogidas en el artículo 27.3.b) de la LO 2/86 , por las que se le han impuesto dos sanciones previstas en el artículo 28.1.1 a) de la referida Ley , sin que la apreciación de la existencia de un concurso medial de los previstos en el artículo 77 del Código Penal , que sólo repercute en una moderación de las penas a imponer al autor, lleve a la conclusión de la existencia de un sólo delito y por ello de una sola infracción disciplinaria.

El principio de legalidad expresado en el artículo 25 de la Constitución , despliega sus efectos en el ámbito administrativo en dos vertientes, material y formal, es decir, predeterminación normativa de la conducta ilícita y de la sanción correspondiente y rango de las normas tipificadoras, lo que significa que para que un hecho pueda ser objeto de sanción por la Administración, es preciso que la infracción y sanción estén establecidas por Ley, entendida como Ley formal ordinaria.

En el caso que ahora nos ocupa, se cumple estrictamente con el principio de legalidad en su vertiente de reserva de Ley y tipicidad, ya que los hechos constitutivos de las infracciones calificados y sancionados como delito doloso de robo con fuerza en las cosas y delito doloso de estafa y falsedad en documento mercantil, han quedado probados por la sentencia penal, cuya declaración de hechos probados vincula tanto a la Administración como a este Orden Jurisdiccional y como a su vez tales hechos por separado son subsumibles en el tipo de la infracción muy grave del artículo 27.3.b) de la L.O. 2/86 , no en una sola como el actor pretende, y las consiguientes sanciones están tipificadas en el artículo 28.1.1.a) de la referida Ley , se cumple estrictamente con los principios referidos.

CUARTO: Finalmente y respecto de la vulneración del principio de proporcionalidad debe señalarse, que el mismo supone una relación de adecuación, según un criterio de justicia y equidad, entre los hechos objeto del procedimiento sancionador y la determinación e intensidad de la sanción aplicable conforme al ordenamiento jurídico, así como que se encuentra consagrado en el ordenamiento administrativo y singularmente -en lo que hace al caso- con relación al derecho sancionador en materia de función pública; teniendo una significativa elaboración jurisprudencial ordinaria en su origen, sin que tal principio constituya por si un derecho fundamental como señala el Tribunal Constitucional en su sentencia de 22 de mayo de 1986 , por lo que su relevancia constitucional viene dada cuando afecta a un derecho fundamental, frecuentemente a la materia del artículo 14 de la Constitución como señala también el Tribunal Constitucional en su sentencia 98/89 de 1 de junio ; habiendo recibido una plausible formulación legal general al presente, en el artículo 131.3 de la LPC 30/92 , tanto desde el plano normativo como en el de aplicación de las normas por las Administraciones Públicas.

La aplicación por la Administración de la norma sancionadora en materia de función pública teniendo en cuenta el referido principio, venía ampliamente declarada por la doctrina legal del T.S., así y entre otras, en las SS. de 28 de junio de 1.983, 16 de marzo y 28 de septiembre de 1.984, y las de 14 de febrero y 13 de mayo de 1.986 ; conforme a cuyo cuerpo de doctrina legal cabe señalar que en lo referente al examen del principio de proporcionalidad en la aplicación de la norma y a su enjuiciamiento procesal, debe tenerse en cuenta junto al fin del restablecimiento del orden social quebrantado, la consideración social de la colectividad policial afectada, y también los antecedentes del inculpado, su entorno socio-cultural, los hechos cometidos por éste, su trascendencia y significación y la apreciación de sus condiciones psicológicas conductuales al cometerlos; y cuando exista, la valoración que en la vía penal hayan tenido estos hechos.

Este conjunto de factores requiere poner de relieve, que la declaración de hechos probados de la sentencia dictada por la Audiencia Provincial, a la que esta Sala debe necesariamente ajustarse, es un punto de referencia básico a la hora de sancionar en vía administrativa; cuyos hechos probados evidencian una conducta del demandante que, obviamente daña a la Institución Policial a la que el actor pertenece, por infringir las normas de conducta legales imperativas y deontológico- profesionales señaladas en la resolución impugnada, al haber perpetrado actos que, en interés de la sociedad, los funcionarios de policías tienen como misión impedir, lo que determina que la misma sea ajustada a derecho (....)

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En el recurso de casación se aduce un primero motivo en el que, como ya hemos visto (antecedente segundo), el recurrente alega que, habiendo sido condenado en vía penal por tres delitos respecto de los cuales la Audiencia Provincial sentenciadora había apreciado la existencia de concurso medial conforme a lo previsto en el artículo 77 del Código Penal , la resolución administrativa debió imponer una sola sanción pues aquella vinculación medial entre los delitos determina que nos encontremos ante un solo ilícito administrativo.

Tratándose de un motivo de casación formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , procede ante todo destacar que el recurrente no reprocha a la sentencia recurrida la infracción de un precepto legal determinado; únicamente invoca en apoyo de su planteamiento la sentencia de esta misma Sala y Sección 7ª de 18 de enero de 2000 . Pues bien, no cabe afirmar que la sentencia de la Audiencia Nacional haya infringido la doctrina recogida doctrina en la mencionada sentencia pues en ella no se examina ni se menciona siquiera la cuestión que suscita el recurrente.

En efecto, la sentencia de esta Sala de 18 de enero de 2000 vino a desestimar el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra una sentencia de la Audiencia Nacional que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo, había atenuando una sanción impuesta por el entonces Ministerio de Justicia e Interior; pero las razones que allí se exponían para justificar la atenuación no guardan relación con las que aduce el recurrente en el caso que nos ocupa. La citada sentencia de 18 de enero de 2000 deja señalado que en la resolución administrativa allí examinada se había impuesto al funcionario del Cuerpo Nacional de Policía una única sanción de separación del servicio por la comisión de dos faltas muy graves tipificadas bajo el concepto de "cualquier conducta constitutiva de delito doloso", pero no constan las razones por las que la Administración impuso en aquel caso una única sanción -y nada permite aventurar que lo hiciese precisamente por tratarse de delitos conexos, o por cualquier otra causa- pues la sentencia no se refiere a este extremo ni en aquel litigio se suscitó debate al respecto. Por tanto, la cuestión que suscita el recurrente sobre la relación medial entre los delitos por los que fue condenado no se planteaba en el caso a que se refiere la sentencia de esta Sala de 18 de enero de 2000 .

Queda así establecido que la sentencia de esta Sala 18 de enero de 2000 que invoca el recurrente no se pronuncia ni examina siquiera la cuestión en la que pretende basar su impugnación. Siendo ello así, y a falta de otras alegaciones que resulten incardinables en el motivo de casación aducido, llegamos a la conclusión de que lo pretendido por el recurrente es, sencillamente, reproducir el debate suscitado en el proceso de instancia y obtener de esta Sala una respuesta más favorable a sus intereses que la que se contiene en la sentencia recurrida. Pretensión que, claro es, no puede prosperar al no tener cabida en el marco de la casación.

Consideraciones similares pueden hacerse con relación al segundo motivo de casación. En este apartado el recurrente alude al principio de proporcionalidad de las sanciones e invoca nuevamente la sentencia de esta Sala y Sección 7ª de 18 de enero de 2000 para concluir que en la graduación de la sanción disciplinaria debió tomarse en consideración el hecho de que en la sentencia de la Audiencia Provincial que había condenado al recurrente se había apreciado la concurrencia de la atenuante del artículo 21.5º del Código Penal debido a que el acusado había restituido las 300.000 pesetas que obtuvo.

Por lo pronto debemos de destacar que la sentencia de instancia, lejos de ignorar las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad a la hora de graduar las sanciones, hace una reseña suficiente de la doctrina jurisprudencial en este punto y, a continuación, traslada esa doctrina al caso concreto destacando cómo los hechos que la sentencia penal declaró probados evidencian una conducta del demandante que obviamente daña a la institución policial a la que el actor pertenece, por infringir las normas de conducta legales imperativas y deontológico-profesionales señaladas en la resolución impugnada, al haber perpetrado actos que, en interés de la sociedad, los funcionarios de policías tienen como misión impedir, lo que determina que la entidad de la sanción impuesta sea ajustada a derecho.

En el régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía la sanción prevista en el artículo 28.1.1, de la Ley Orgánica 2/1986 para la infracciones muy graves queda comprendida entre la suspensión de funciones de tres a seis años y la separación del servicio; y, según lo dispuesto en el artículo 13 del Reglamento de Régimen Disciplinario de ese Cuerpo aprobado por Real Decreto 884/89, de 14 de julio , la graduación de la sanción a imponer en el caso concreto debe atender a la intencionalidad, la perturbación en el normal funcionamiento de la Administración y de los servicios policiales, los daños y perjuicios causados a los ciudadanos, el quebrantamiento de la jerarquía y disciplina, la reincidencia y la trascendencia para la seguridad ciudadana.

Pues bien, teniendo en cuenta esos criterios para la graduación de las sanciones, no cabe afirmar que en este caso se haya quebrantado el principio de proporcionalidad al sancionar las infracciones muy graves se imputan al recurrente, que toman como presupuesto el hecho de haber sido penalmente condenado por la comisión de diversos delitos dolosos, concretamente los delitos de robo con fuerza en las cosas, falsedad en documento mercantil y estafa. Aparte de la indudable intencionalidad en la comisión de tales delitos y de la existencia inicial de unos perjuicios materiales -bien es cierto que la sentencia penal reconoce la restitución de las 300.000 pesetas obtenidas con la actividad delictiva-, es claro que se han visto afectados el prestigio y la imagen pública de la institución policial, ya que la comisión de esta clase de delitos por un miembro de la Policía Nacional suele tener una repercusión pública particularmente intensa; y, en todo caso, parece innegable que la comisión de cualquiera de esos delitos por un miembro de la Policía, más aún si incurre en ellos de manera conjunta y concurrente, constituye una grave disfunción en la organización policial y perturba seriamente el normal desarrollo del servicio público que aquélla tiene encomendado.

La sentencia recurrida podría haber expuesto con más detalle los factores y circunstancias que en este caso concreto llevan a afirmar la proporcionalidad de las sanciones impuestas; pero las menciones que en ella se hacen son suficientes para poner de manifiesto que la intensidad del reproche sancionador no es desproporcionada teniendo en cuenta el complejo de actuaciones delictivas que determinó la incoación del procedimiento disciplinario.

Por otra parte, el hecho de que la sentencia penal apreciase la atenuante prevista del artículo 21.5º del Código Penal , debido a que el acusado había restituido las 300.000 ilícitamente obtenidas, en modo alguno desvirtúa las consideraciones que llevamos expuestas. La sentencia de esta Sala de 18 de enero de 2000, que repetidamente invoca el recurrente, indica la procedencia de que para graduar la intensidad de la sanción disciplinaria se tome en consideración la concurrencia de la circunstancia atenuante que hubiese sido apreciada en la sentencia penal; pero la propia sentencia viene a precisar que ello no implica, desde luego, un traslado automático de su eficacia en el orden penal al ámbito de lo disciplinario.

Partiendo de esa premisa, no cabe afirmar que en la actuación disciplinaria se haya prescindido de aquella atenuante apreciada en el proceso penal pues no puede ignorarse que en la sentencia de la Audiencia Providencial de San Sebastián el Sr. Cristobal fue condenado como autor de tres delitos dolosos a los que ya nos hemos referido, apreciándose en uno de ellos la concurrencia de la atenuante prevista en el artículo 21.5º del Código Penal , y, en cambio, la resolución recaída en el expediente disciplinario lo sancionó como autor de dos infracciones muy graves. Ya hemos dejado señalado en el Fundamento Primero que la primera de las infracciones muy graves sancionadas trae causa de la condena por delito de robo con fuerza en las cosas, mientras que la segunda infracción muy grave se fundamenta en la condena penal por los delitos de falsedad en documento mercantil y estafa; ello significa que estos dos últimos delitos, en el segundo de las cuales se había apreciado la concurrencia de la atenuante, se consideraron de manera conjunta para derivar de ellos la apreciación de un solo ilícito administrativo. Ello permite razonablemente afirmar que, aunque la resolución del Ministerio del Interior y la sentencia de la Audiencia Nacional no lo dejan debidamente explicado, la concurrencia de aquella atenuante sí fue tomada en consideración y fue un factor relevante para que no se castigase al expedientado por tres sino por dos infracciones disciplinarias.

No cabe apreciar entonces el alegado quebranto del principio de proporcionalidad. Por lo demás, el resto de las alegaciones que formula el recurrente en el último apartado de su escrito de interposición del recurso de casación no son sino manifestaciones de disconformidad con las sanciones que le han sido impuestas, pero que no se articulan al amparo de ningún motivo de casación ni se contiene en ellas ningún reproche específicamente encaminado a señalar alguna infracción en la que pudiera haber incurrido la sentencia de la Audiencia Nacional aquí recurrida.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto, atendiendo al grado de complejidad del asunto y al contenido del escrito de oposición a la casación, que en buena medida se remite a la propia fundamentación de la sentencia recurrida, se fija en 300 euros el importe máximo a que asciende la imposición de costas por el concepto de honorarios de abogado.