STS, 16 de Mayo de 1991
| Ponente | ENRIQUE CANCER LALANNE |
| ECLI | ES:TS:1991:14707 |
| Fecha de Resolución | 16 de Mayo de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.405.-Sentencia de 16 de mayo de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Enrique Cáncer Lalanne.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Derechos pasivos. Competencia del Estado. Reserva legal.
NORMAS APLICADAS: Arts. 66.2, 103.3, 149.1.17 y disposición adicional 1.ª CE. disposición final 2.ª Ley de Bases de Régimen Local 7/1985; arts. 25.1 Estatuto Vasco, 6.2 Ley del Parlamento Vasco, 25 de noviembre de 1983, y 5 Acuerdo de Juntas Generales del Señorío de Vizcaya, 5 de enero de 1983; art. 27 LRJAE.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia 5 agosto 1983.
DOCTRINA: La consecuencia de la nulidad por producirse ex tunc son más enérgicos que los de la derogación, que sólo se dan desde la publicación de la norma derogatoria. Sin desconocer la peculiar significación jurídico-política de los Territorios Históricos del País Vasco, a los que corresponde una doble naturaleza de Entidades Comunitarias y de Corporaciones Provinciales, ni el carácter de reglamentos autónomos que puede atribuirse a algunas de las disposiciones que dicten, ello no puede hacer olvidar que las potestades normativas que desarrollen incluso en su ámbito exclusivo de autoorganización, deben ajustarse al marco que señala la Constitución y el Estatuto Vasco de Autonomía. De ahí la aplicación directa y no meramente supletoria de la legislación básica del Estado, en una materia que se debe entender sometida a dicha legislación uniformadora; dado que el régimen de los derechos pasivos de los funcionarios es uno de los mecanismos de cobertura del régimen especial de la Seguridad Social, que, a su vez, forma parte de los aspectos básicos de su situación personal o de servicio del funcionario y consiguientemente de su régimen estatutario. Reserva legal para la regulación del estatuto de los funcionarios que únicamente podía ser cumplida por las Cortes Españolas o por el Parlamento Vasco. La materia de derechos pasivos de los funcionarios afecta al régimen de la Seguridad Social, sobre el que el Estado también tiene competencia exclusiva.
En la villa de Madrid, a dieciséis de mayo de mil novecientos noventa y uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituida en Sección por los señores al final anotados, el recurso de apelación que con el núm. 2.405/1990, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de las Juntas Generales de Vizcaya, contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Bilbao, de 22 de julio de 1989 , sobre derechos pasivos. Habiendo sido parte apelada don Luis Angel , quien no se ha personado en esta instancia pese a haber sido emplazado.
Antecedentes de hecho
La Sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: «Fallo: Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo número 463/1984, interpuesto por don Luis Angel
, contra la norma foral de Estatuto de Servicio de Derechos Pasivos Complementarios de la Administración Local y Foral de Vizcaya, aprobado por las Juntas Generales en sesión del día 5 de abril de 1984 ypublicada en el «Boletín Oficial del Señorío de Vizcaya» de fecha 21 del mismo mes y año, debemos: 1.° Rechazar como rechazamos la causa de inadmisibilidad opuesta. 2.º Declarar como declaramos la nulidad de pleno derecho de la norma foral impugnada. 3.° No hacer expresa imposición de las costas causadas, ni remitir a la Jurisdicción Penal el testimonio de particulares que se solicitaba. A este Fallo sirvieron de fundamentación los siguientes Fundamentos de derecho. Para enjuiciar la cuestión de fondo conviene transcribir el tenor literal de algunos de los artículos de los estatutos que la norma foral impugnada aprobaban, en concreto los siguientes: "Art. 1.º El Servicio de Derechos Pasivos Complementarios de la Administración Local y Foral de Vizcaya, tiene por objeto el incremento de las prestaciones pasivas que perciba de la "Munpal" el personal funcionario de la Excma. Diputación Foral de Vizcaya, y de los entes locales integrados en aquél o su cónyuge viudo, y en su defecto hijos huérfanos, y a la falta de estos padres, en caso de fallecimiento del funcionario, a fin de cubrir la diferencia entre lo que al jubilado o a sus derechohabientes pensionistas les abone la "Munpal" como pensión, y lo que podrían percibir de estar asegurados el total de sus complementos fijos, estableciéndose para estos conceptos un tope máximo en porcentaje y cantidad que serán determinados por el Consejo de Administración." "Art. 18: En el ámbito corporativo los entes que forman parte de este Servicio de Derechos Pasivos Complementarios de la Administración Local y Foral de Vizcaya son, la Diputación Foral de Vizcaya y cuantos Ayuntamientos de Vizcaya hayan acordado o acuerden en lo sucesivo integrarse en el mismo, siempre que su integración sea aceptada por el Consejo de Administración." "Art. 19: En el ámbito del personal, los funcionarios asegurados en la "Munpal", que el 1 de julio de 1981 se encontraban en activo en la Diputación Foral de Vizcaya y Ayuntamientos integrados en este servicio, se considerarán a todos los efectos incorporados automáticamente al mismo. Asimismo, quedarán incorporados al Servicio de Derechos Pasivos Complementarios los funcionarios asegurados en la "Munpal", que alcancen la situación de funcionarios en activo en las mencionadas corporaciones con posterioridad a esa fecha. Igualmente, podrán incorporarse a este servicio, otros colectivos laborales o funcionales que sin cotizar a la "Munpal" presten sus servicios en el ámbito de la Administración foral o local de Vizcaya, previo acuerdo en tal sentido del Consejo de Administración." "Art. 24: 1.° Los recursos del Órgano de Gestión, íntegramente adscritos al cumplimiento de su objeto, estarán constituidos: a) Por las cuotas de la Diputación Foral de Vizcaya y los Ayuntamientos integrados, b) Por las cuotas de los beneficiarios de las prestaciones, c) Por las subvenciones, donativos, legados y otros bienes que reciba a cualesquiera otro tipo de recursos que pudieran arbitrarse y merecieran la aprobación correspondiente, d) Por los intereses y productos obtenidos de sus reservas. 2.° La responsabilidad en el gasto es mancomunada." "Art. 25: Las cuotas a pagar por la Diputación Foral y Ayuntamientos, así como por los funcionarios incorporados en el servicio, se fijarán anualmente a propuesta del Consejo de Administración por la Diputación Foral, en base a la previsión de gastos y al número de funcionarios incorporados. 6.° La simple lectura de los preceptos que han quedado transcritos evidencia en ellos un contenido normativo frontalmente contrario a lo ordenado en las disposiciones adicionales, 3.ª, 4.ª y
5.ª de la Ley 11/1960, de 12 de mayo , sobre creación de la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local, según la redacción que de esta Ley se recoge en la disposición adicional del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , coincidentes con las originarias disposiciones adicionales 6.ª, 7.ª y 8.ª de aquella Ley, a cuyo tenor: 3.ª1. A partir de la entrada en vigor de la presente Ley, las entidades locales, organismos, dependencias y servicios que según la misma hayan de ser obligatoriamente afiliados, no podrán adoptar, respecto al personal a su servicio que haya de tener el carácter de asegurado, acuerdo alguno en materia de reconocimiento de derechos pasivos ni modificar el régimen de éstos, vigente en dicha fecha. 2. Se reputarán nulas, en todo caso, las modificaciones adoptadas en el régimen de derechos pasivos con posterioridad al decreto de 30 de noviembre de 1956, que no se hubieran ajustado a lo dispuesto en el art. 8.° del mismo. 4.ª: Las Corporaciones Locales no podrán en lo sucesivo conceder aportaciones, subvenciones o ayudas de cualquier género para fines de previsión de sus funcionarios. Serán nulos los créditos que se concedan con infracción de este precepto y su pago engendrará las responsabilidades pertinentes. 5.ª: Los funcionarios al servicio de la Administración local que deseen constituir una entidad de previsión de carácter voluntario, a fin de mejorar los beneficios establecidos en esta Ley y en los estatutos de la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local, podrán hacerlo de conformidad con las disposiciones legales correspondientes y siempre que las aportaciones y cuotas sean exclusivamente a su cargo. 7.° Constatada esa frontal contradicción, es preciso preguntarse a continuación si las Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya están o no habilitadas para normar la materia de que se trata en el modo en que lo hicieron en la normal foral impugnada. La respuesta negativa parece evidente, incluso sin necesidad de ascender a la contemplación de una posible vulneración del principio de igualdad consagrado en el art. 14 del Texto Constitucional (desigualdad interfuncionarial carente de una fundamentación racional), pues, de un lado, es de observar que con tal normación, en cuanto referida a un aspecto, el de los derechos pasivos, del régimen estatutario de los funcionarios públicos que no es singularizable por razón del órgano en que éstos se integran, claro es que aquéllas no estaban actuando dentro del ámbito de competencia exclusiva que a los Órganos Forales de los Territorios Históricos se les reconoce para la organización, régimen y funcionamiento de sus propias instituciones ( disposición adicional 1.ª de la Constitución, arts. 3.° y 37 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, yart. 7.° de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre , de 'Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos'); y, de otro lado, y en todo caso, es de observar que con tal normación se incidía en aspecto que, tanto material como formalmente, han de reputarse básicos del régimen estatutario de los funcionarios públicos, pues básico de éste ha de entenderse el régimen de la seguridad Social de los funcionarios dentro del cual, como uno de sus mecanismos de cobertura, se comprende el de los derechos pasivos, cuya regulación es, como es sabido, de competencia exclusiva del Estado ( art. 149.1.18 de la CE .), y se hacía precisamente contraviniendo lo que como bases ha de tenerse en la materia de que se trata, constituidas por el contenido normativo de aquellas disposiciones adicionales transcritas."»
Notificada la anterior Sentencia se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo.
Por Auto, de 1 de septiembre de 1989, se admite en ambos efectos y se acuerda emplazar a las partes y remitir el expediente y las actuaciones a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones y personada y mantenida la apelación por el Procurador don Santos de Gandarillas Carmona, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El Sr. Gandarillas Carmona evacúa el trámite conferido y tras alegar cuanto estimó conveniente a su derecho suplicó a Sala dicte Sentencia por la que se declare: 1.º La estimación del presente recurso de apelación
2.405/90; 2.° La revocación de la Sentencia de 22 de julio de 1989 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco , y 3.º La conformidad a derecho de la citada norma foral de 5 de abril de 1984, que fue derogada por la de 5 de marzo de 1986.
Para votación y Fallo del presente recurso se señaló la Audiencia de 10 de mayo de 1991, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Visto, siendo Ponente de la misma el Excmo. Sr. Magistrado don Enrique Cáncer Lalanne.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los Fundamentos legales núms. 5, 6, y 7 de la Sentencia apelada.
Las Juntas Generales de Vizcaya, al formular la apelación limitan su contenido a los aspectos sustantivos de las alegaciones que emitieron en Primera Instancia, y a la denuncia de lo que denominan una incongruencia omisiva, en la que dicen que ha incurrido la Sentencia impugnada por no haberse pronunciado sobre los efectos que, en relación a la subsistencia del proceso, habría producido la publicación de la norma foral 2/1986, que derogaba la norma de 5 de abril de 1984, objeto principal de las actuaciones.
Unas y otras alegaciones han de ser desestimadas, pues, en cuanto a la nueva norma foral, 2/1986, es de apreciar que, la Sala de instancia ya se había pronunciado sobre sus efectos, mediante Auto del 2 de junio de 1986, resolviendo correctamente que el proceso debía entenderse mantenido a pesar de la derogación que la misma decretaba, porque la pretensión actora se dirigía a obtener la declaración de radical nulidad de la norma de 1984, siendo así que, como es sabido, la consecuencia de la nulidad por producirse «ex tunc», son más enérgicos que los de la derogación, que sólo se dan desde la publicación de la norma derogatoria, más los de alcance retroactivo, que no eran de consideración en el caso de Autos, visto lo que sobre su eficacia temporal se decía en la disposición final única, de la norma foral 2/1986 . Lo que permitía inferir que se mantenía, en cualquier caso, el interés del demandante en obtener una Sentencia que resolviera sus pretensiones, a pesar de la nueva norma derogatoria.
Y visto que, las demás alegaciones apelatorias que son una reiteración de las que se hicieron en la instancia anterior, habían de ser desestimadas por las razones que se exponen en los Fundamentos 5, 6 y 7 de la apelada, que se aceptan en su integridad. Si bien para reforzar lo que allí se expresa, cabe decir, que sin desconocer la peculiar significación jurídico-política de los Territorios Históricos del País Vasco, a los que corresponde una doble naturaleza de entidades comunitarias y de corporaciones provinciales, ni el carácter de reglamentos autónomos que puede atribuirse a algunas de las disposiciones que dicten, ello no puede hacer olvidar que las potestades normativas que desarrollen incluso en su ámbito exclusivo de autoorganización, deben ajustarse al marco que señala la Constitución y el Estatuto Vasco de Autonomía, que conforme a la disposición adicional 1.ª de la Constitución , marcan los límites del reconocimiento y actualización del régimen foral. De ahí la aplicación directa y no meramente supletoria de la legislación básica del Estado, en una materia que, como la que es objeto de la norma foral impugnada -que versa sobre régimen de los derechos pasivos de los funcionarios, no sólo de la Diputación de Vizcaya, sinotambién de los Ayuntamientos que se incorporen al servicio que se crea- se debe entender sometida a dicha legislación uniformadora; dado que el régimen de los derechos pasivos de los funcionarios es uno de los mecanismos de cobertura del régimen especial de la Seguridad Social, que, a su vez, forma parte de los aspectos básicos de su situación personal o de servicio del funcionario, y, consiguientemente de su régimen estatutario, según doctrina del Tribunal Constitucional en Sentencia del 5 de agosto de 1983. No pudiendo ofrecer duda que el régimen de cobertura que se establecía por la norma foral recurrida, suponía un ataque frontal al fijado por la disposición final 2.ª de la Ley de Bases del Régimen Local 7/1985 , que recoge las antiguas disposiciones adicionales 3.ª, 4.ª y 5.ª de la Ley de 12 de mayo de 1960 , creadora de la «Munpal», según reflejan los fundamentos 5 y 6 de la Sentencia apelada. A la vez que implicaba el desconocer la reserva legal para la regulación del estatuto de los funcionarios, fijada en el art. 103 párrafo 3 de la Constitución ; reserva que únicamente podía ser cumplida por las Cortes Españolas o por el Parlamento Vasco, que son los órganos que podían intervenir en la materia cuestionada, dictando normas con rango de ley formal - arts. 66 párrafo 2 de la Constitución, art. 25 párrafo 1 del Estatuto Vasco y art. 6.° párrafo 2 de la Ley del Parlamento Vasco, del 25 de noviembre de 1983 , reguladora de las relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de los Territorios Históricos, y art. 5.° del Acuerdo de las Juntas Generales del Señorío de Vizcaya , de 5 de enero de 1983, sobre organización de dichas juntas y de la Diputación Foral de Vizcaya, que somete las normas forales de las juntas al control de legalidad de la jurisdicción contencioso- administrativa-, y visto que, a la vez, la materia de derechos pasivos de los funcionarios afecta al régimen de la Seguridad Social, sobre el que el Estado también tiene competencia exclusiva, según el art. 149.1.17 de la Constitución , que eran un aspecto obviamente regulado por la citada normativa estatal reguladora de la «Munpal»; de modo, que asimismo, desde este punto de vista, se producía una vulneración de la legislación estatal básica, pues para que hubiera sido posible la implantación de un servicio de ayuda complementaria con el creado por la Diputación Foral de Vizcaya, hubiera sido preciso que la legislación básica del Estado, lo autorizara, y que la legislación reguladora del régimen económico de la Seguridad Social permitiera a los entes públicos aportar subvenciones o ayudas, y retener cuotas a los beneficiarios a favor de tal servicio; lo que estaba prohibido expresamente en dicha normativa básica, y que hubiera, en cualquier caso exigido autorización de las Cortes o del Parlamento Vasco - art. 27 Ley Régimen Jurídico de la Legislación del Estado .
Por lo expuesto procede la desestimación de la apelación. Sin que se aprecien para una condena por las costas procesales causadas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de las Juntas Generales de Vizcaya, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, del 22 de julio de 1989, en su recurso núm. 463/1984 , estimatoria del recurso interpuesto por don Luis Angel , contra la norma foral de estatutos del servicio de derechos pasivos complementarios de la Administración Local y Foral de Vizcaya, aprobatoria por las Juntas Generales el 5 de abril de 1984.
No se hace una expresa condena por las costas procesales causadas en la apelación.
ASI, por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ángel Rodríguez García.- César González Mallo.- Enrique Cáncer Lalanne.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Enrique Cáncer Lalanne, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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