STS, 9 de Abril de 1991

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Gran Canaria se ha seguido el recurso núm. 2.181/1988, promovido por don Jesús Luis , y en el que ha sido parte demandada M. I. Ayuntamiento de Telde, sobre clausura de establecimiento de depósito y venta de combustibles.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 10 de noviembre de 1988, con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Estimamos parcialmente el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por don Jesús Luis contra los actos administrativos referidos en los antecedentes de esta resolución, los que anulamos en el particular relativo a la sanción de 10.000 ptas. impuesta en concepto de multa al recurrente, la que dejamos sin efecto por ser contraria al Ordenamiento jurídico, desestimando el resto de las pretensiones del actor. Sin condena en costas."

El anterior Fallo se basa (entre otros), en los siguientes Fundamentos de derecho: 1.º Constituyen antecedentes inexcusables para el planteamiento del presente recurso contenciosoadministrativo los siguientes, que obran en el expediente administrativo aportado a las actuaciones y en los ramos de prueba: 1) El 14 de junio de 1955, la Delegación de Industria entonces existente otorga licencia a don Cosme para instalar dos nuevos surtidores en el garaje que poseía en el local de Autos; 2) ElAyuntamiento de Telde concede licencia municipal para los mismos fines el día 26 de agosto de 1955; 3) El día 21 de octubre de 1963 y a consecuencia de la promulgación del Decreto 2.414/1961, de 30 de noviembre , por el que se publicó el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres y Peligrosas (en adelante RA.), el Ayuntamiento de Telde hizo saber a don Cosme que en el plazo de treinta días debería solicitar una nueva clasificación de su establecimiento, con la advertencia de que si no lo cumpliere la industria, establecimiento o actividad sería considerada como clandestina y se procedería a su clausura; 4) El 1 de enero de 1967, don Cosme , que no atendió el requerimiento indicado, cede en arrendamiento el local- garaje, con todos sus usos y servicios, al hoy demandante. En el contrato se omite toda referencia a la cesión de las licencias de que era titular don Cosme ; 5) El 14 de mayo de 1986 se produce la denuncia de los vecinos que da lugar al expediente en el que se dictan los actos administrativos recurridos; 6) Al 26 de noviembre de 1986, y previa petición de los herederos de don Cosme (que había fallecido el 19 de enero de 1984), se da de baja a los mismos en el Curso de Actividades de Garaje y Venta de Gasolina; 7) O el 9 de diciembre de 1986, el hoy recurrente solicitó se le expide un duplicado de la licencia de apertura del establecimiento de depósito y venta de combustible, por desaparición en un incendio del ejemplar primitivo, o bien que se le expida nuevamente, petición que es denegada por Decreto de 18 de diciembre de 1986 , en razón a estar dada de baja; 8) Por Decreto de 2 de febrero de 1987 , se conceden treinta días al actor para que inste la legalización del establecimiento, previo pago de una multa de 5.000 ptas. "que hasta el momento se le tiene impuesta", resolución que fue notificada el día 5 de febrero de 1987 a una persona que figura como "Asunción Estupiñán" en el pliego correspondiente; 9) El 24 de marzo de 1987 figura registrado el Decreto que ha motivado el presente recurso. 2.º De lo anterior se desprende la existencia de distintas cuestiones litigiosas, siendo la primera decidir si el establecimiento venia funcionando bajo el amparo de las licencias preceptivas, y de ello no cabe la menor duda en lo relativo a don Cosme , que fue titular de los mismos, según ha quedado probado. No obsta a lo anterior el que con motivo de la entrada en vigor del Reglamento de Actividades se le requiera por el Ayuntamiento con vistas a una nueva clasificación de la actividad, bajo la advertencia de considerarse clandestina a ésta, por cuanto es evidente la ilegalidad de tal admonición. En efecto, la Disposición Transitoria segunda del RA. dispuso que quienes a la fecha de la publicación de este Reglamento "vinieren ejerciendo actividades de las incluidas en el art. 3.° del mismo (entre ellas las peligrosas como son la venta de combustibles), con la debida autorización de la Autoridad Municipal, serán respetados en sus derechos adquiridos, sin perjuicio de la obligación que le incumbe de establecer los elementos correctores necesarios que se regulen en este Reglamento. En casos de extrema gravedad, o en que no sea técnicamente posible aplicar elementos correctores, y, en consecuencia, fuese necesario suspender o trasladar la actividad, se indemnizará al propietario de la misma, con arreglo a lo dispuesto en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 ". De dicho precepto se infiere, sin lugar a dudas, que en tanto el Ayuntamiento no impusiera medidas correctoras (imposibles en el supuesto presente a la vista del art. 24 del RA .), o acudiera al mecanismo expropiatorio, la situación jurídica del titular de las licencias era intangible. 3.° La siguiente cuestión viene planteada por el arrendamiento del "localgaraje" hoy demandante, en el contrato de 1 de enero de 1967. Es cierto que este arrendamiento no fue notificado al Ayuntamiento, a los efectos del art. 13 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de junio de 1955 (en adelante RSCL.), y es cierto que, como señala el recurrente, la falta de esta notificación no afecta en modo alguno a la eficacia de la transmisión de la licencia, según se ha puesto de relieve hasta la saciedad por la doctrina y la jurisprudencia, siendo la única consecuencia de no haber hecho la notificación el que tanto el titular originario, como el nuevo, quedan sujetos a todas las responsabilidades que se originan para el titular ( art. 13.1 RSCL .). Mas, en el caso presente, la lectura del contrato de arrendamiento revela enseguida que en el mismo no se hace referencia alguna a las licencias, cuya titularidad, en consecuencia, retuvo sin duda alguna el titular de las mismas. Lo revela así la cláusula primera (la cesión comprende el local "con todos sus usos y servicios") y la tercera, en que se somete a término la duración del arrendamiento, lo que no tiene sentido en cuanto a las licencias, ya que, en definitiva, éstos no fueron traspasados, siendo además discutible que las licencias de Autos entren en el grupo de las de obras, instalación o servicios, que el art. 13 considera transmisibles. 4.° En consecuencia, la baja de las licencias, instada por los herederos, no es objetable por el recurrente, el que no ostenta, frente al Ayuntamiento, titularidad alguna de las mismas, ni mucho menos puede invocar el supuesto interés que sea concebible a un tercero ("Texaco, S. A.", suministradora del combustible) que, de existir, sólo puede ser accionado por ella. 5.º Otra serie de argumentos, deducidos igualmente por el recurrente, son también de forzosa desestimación, puesto que es doctrina reiteradísima del Tribunal Supremo que la falta de licencia no puede ser suplicada por el transcurso del tiempo (cfr. Sentencias de 25 de junio de 1981 y 13 de junio de 1983), así como que "el conocimiento de una situación de hecho por la Administración y hasta la tolerancia que pueda implicar una situación pasiva de ella no puede, de ninguna forma, es equivalente al otorgamiento de la correspondiente autorización municipal legalizadora ", o que el abono de cualquier clase de tasas no implica licencia (Sentencias de 12, 15 y 20 de marzo de 1984) y que secuela de ello es que la actividad ejercida sin licencia se conceptúa clandestina y puede ser cesada en cualquier momento (Sentencias de 9 de octubre de 1979 y 31 de diciembre de 1983). 6.° En el caso presente, además, ocurriría que una estimación del recurso conduciría, indirectamente, a una concesión virtual de la licencia de la actividad en contra de lo que expresamente previene el art. 33.2 del RA ., que prohibe el otorgamiento de cualquierlicencia mientras que no se haya clasificado la actividad, lo que no se ha hecho en el caso de Autos después de la publicación del Reglamento de 1961 , cuyas exigencias, como dice la Sentencia de 28 de mayo de 1976, son imprescriptibles y pueden exigirse en cualquier momento, sin que sea posible invocar derechos adquiridos ni razones de equidad o igualdad. 7.° También opone el recurrente que no se le han concedido dos meses para proceder a la legalización del establecimiento, sino uno solo, y que además del Decreto recurrido se adoptó sin que ni siquiera hubieran transcurrido los treinta días que le fueron concedidos. Es cierto que la notificación es totalmente irregular y aparece firmado el 5 de febrero de 1987 por una persona, de la que no consta la relación o parentesco que pueda tener con el recurrente, y es cierto que, por tanto, la notificación sólo puede ser considerada como llevada a cabo el 31 de marzo, fecha en que el recurrente se da por notificado y formula recurso de reposición; pero no menos cierto es que este argumento formal tampoco conduce a ninguna consecuencia favorable para el actor, dado que la actividad (venta de combustibles) se desarrolla en plena y concurrida zona urbana y en el bajo de una vivienda (véase el plano del establecimiento, el informe del Arquitecto municipal y el informe pericial técnico recabado en el recurso), por lo que es plena aplicación el art. 24 RA ., que prohibe, en lo sucesivo, la autorización de instalaciones relativas a materias inflamables en locales que formen parte de edificios destinados a viviendas, por lo que es absolutamente legalizable después de 1961, por lo que no tendría sentido declarar una nulidad formal que no conduciría a nada. Y en lo que respecta al plazo de dos meses, propugnado por el actor, es lo cierto que ningún precepto, ilegal o reglamentario, lo impone, y, a lo sumo, la Disposición Transitoria primera del Reglamento de 1961 concede, para otro supuesto, el de un mes. El término de dos meses, a fines de legalización, aparece en el art. 184 del Texto Refundido de la vigente Ley del Suelo, inaplicable en el presente caso. En definitivo, el término aludido fue un trámite graciable del Ayuntamiento, del que no puede extraerse consecuencia alguna favorable al recurso. 8.° Por último, el recurso tiene que prosperar en el vicio, anteriormente denunciado por el actor, relativo a condicionar la apertura del imposible expediente de legalización al previo pago de una multa determinada. Como ha dicho la Sentencia de 29 de mayo de 1984, en un caso precisamente de licencia municipal, no se puede utilizar la facultad de otorgamiento de licencias para fines distintos de los previstos en el Ordenamiento, cual el aseguramiento de una liquidación de tasas por inspección de vehículos, o en el caso que nos ocupa, para asegurar el pago de una multa. El principio de legalidad ( arts. 9.°3 y 103.1 CE .) impide utilizar las potestades reglamentarias para fines distintos de los intereses para que fueran concedidas. Por todo ello procede declarar la nulidad de los actos recurridos en lo relativo a la imposición de multa. 9.° No procede condena a las costas del recurso ( art. 130 LJCA )."

Contra la anterior Sentencia la parte recurrente interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes ante este Tribunal (verificándose dentro de término); y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para votación y Fallo el día 2 de abril de 1991.

Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado de eta Sala.

El Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976; el Reglamento de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955; el de Actividades Molestas. Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961; Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; la de 27 de diciembre de 1956, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y demás disposiciones de general aplicación .

Fundamentos de Derecho

Contiene la Sentencia recurrida tan convincentes razones para declarar conforme a Derecho el Acuerdo municipal impugnado, que ninguna de las que, como crítica de aquélla, invoca quien la impugna resiste la más leve repulsa, ante todo y principalmente en cuanto pretenden convencer de que la licencia de que era titular el luego arrendador de la actividad a que el proceso se contrae se había transmitido al apelante, arrendatario del establecimiento en que se venía ejerciendo, porque, aunque de la cláusula primera del contrato constaba que se cedía el local con todos sus usos y servicios, en contra de lo que aquél sostiene, ello no podía suponer -salvo una cumplida prueba de lo contrario, aquí no producida- que, dentro de uno o de otros, se comprendiera lo que simplemente constituye una autorización o instrumento jurídico de carácter formal que legitima la utilización del local con esos elementos materiales destinados a la concreta finalidad; diferenciación esencial ésta que justifica sobradamente que tampoco sea "ilógico suponer que se transmitan todos éstos y sin embargo "retenga" la licencia para la actividad el propietario, ya que para nada la querría habiéndose desposeído del negocio", pues, por una parte, ello supone desconocer -o, al menos, no permitir la posibilidad de que cualquier negocio se ejerce, en la práctica, en nombre propio cuando la titularidad del mismo se ostenta por el que lo ejerce, o, como ocurría en esta ocasión, por el cedente de los elementos materiales necesarios para el ejercicio de aquél, y, de otra, porque, de retener elarrendador la titularidad de la licencia en cuestión, es claro que le podía producir ventajas, como, sin ir más lejos, la de poder dedicarse, en su propio nombre y debidamente legitimado por aquélla a un nuevo negocio o transmitirla expresamente a un tercero para que este se dedicara al mismo, al menos en el terreno de las hipótesis.

Tampoco puede aceptarse la versión de la misma parte consistente en que en la cláusula cuarta del contrato se consignara que la duración del mismo quedaba supeditada al negocio de venta de gasolina "que lleva también el arrendatario", porque esto constituía un simple punto de referencia para concretar en la práctica cual fuera el período de vigencia de aquél, pero sin efecto alguno de alterar la titularidad de la licencia precisa para el válido ejercicio de la cuestionada actividad, siendo de observar, en el mismo orden de cosas, que el hecho de que en la cláusula segunda se declararan de cargo del arrendatario, entre otras obligaciones, la de satisfacer los arbitrios municipales", aunque esto pudiera revelar, a juicio del apelante, que su arrendador "siempre partió de la base de que" el arrendatario "se entendería con el Ayuntamiento de Telde, como él venía haciéndolo, toda vez que contaba con las preceptivas licencias de la Autoridad Municipal", desde un punto de vista, esa asunción de material obligación por quien era ajeno a la relación jurídico- administrativa de la que la misma surgió, no supone, sin más, que la parte devenida acreedora al cumplimiento de la misma reconozca la subrogación de quien de tal modo actúa respecto de aquel otro con quien esa relación concertada, y, desde otro, porque es doctrina harto reiterada por este Alto Tribunal la de que el pago de impuestos, tasas o cualquier clase de tributos no supone el derecho o titularidad, por fiarte de quien lo efectúa, para el válido ejercicio de la actividad por parte de quien os satisface, y buena prueba de ello se encuentra en las propias alegaciones del apelante cuando, a renglón seguido, alega que, "como es sabido, las cuestiones fiscales no tienen trascendencia en los demás derechos sustantivos como el urbanismo o las actividades molestas, etc.", de donde se infiere, precisamente, lo contrario de lo que, en función de tal aseveración, llegaba tan repetida parte, porque, en congruencia con ello, la decisión de la Alcaldía de Telde resultó absolutamente procedente y proporcionada.

Por último, lo que precedentemente se razona y lo que, en el mismo sentido, fue razonado por la Sala sentenciadora no es contrario a lo declarado por la Sentencia de este Tribunal de 29 de septiembre de 1986, que cita la propia parte, ni a otras muchas declarativas de la susceptibilidad que tienen determinadas clases de licencias de ser transmitidas, porque, según hemos explicitado a fin de potenciar las consideraciones de la Sentencia apelada -cuya integra confirmación procede-, es lo cierto que no está probado que la licencia fuera transmitida ni que su transmisión estuviera en el ánimo de las partes contratantes.

No procede hacer expresa imposición de costas.

Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Jesús Luis , debemos confirmar y confirmamos la Sentencia dictada, con fecha 10 de noviembre de 1988, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Las Palmas de Gran Canaria , en los Autos de que aquél dimana, confirmatoria del Decreto del Alcalde- Presidente del Ayuntamiento de Telde de 24 de marzo de 1987 , tácitamente confirmado en reposición, a que tal Sentencia se refiere, la cual declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.

ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Julián García Estartús.- Mariano Baena del Alcázar.- José María Reyes Monterreal.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado Ponente en estos Autos, de lo que como Secretaria, certifico.-María Dolores Mosqueira.- Rubricado.