STS, 20 de Noviembre de 1991
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1991:13076 |
| Fecha de Resolución | 20 de Noviembre de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.365.-Sentencia de 20 de noviembre de 1991
PONENTE: Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planeamiento. Aprobación. Potestades de la Comunidad Autónoma.
NORMAS APLICADAS: Arts. 41.3 de la Ley del Suelo de 1976 ; art. 132.3 del Reglamento de Planeamiento , y art. 140 de la Constitución .
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Supremo, Sentencias de 30 de abril, 13 de julio y 30 de octubre de 1990 .
DOCTRINA: Hoy día la Comunidad Autónoma no puede examinar el Plan que se somete a su
aprobación definitiva en todos sus aspectos sino sólo en los discrecionales que afecten a intereses
supralocales.
En la villa de Madrid, a veinte de noviembre de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Hostalric, representado por el Procurador don Santos de Gandarillas Carmona, bajo la dirección de Letrado, y por la Generalidad de Cataluña, representada y defendida por el Letrado de su Asesoría Jurídica; y estando promovido contra la Sentencia dictada, en 23 de mayo de 1989, por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona , en recurso sobre Plan General de Ordenación Urbana.
Es Ponente el Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona se ha seguido el recurso núm. 226/1988 , pro movido por doña Concepción , y en el que han sido partes demandadas la Generalidad de Cataluña y el Ayuntamiento de Hostalric, sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Hostalric.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 23 de mayo de 1989 , en la que aparece el fallo que dice así: "Fallo: En atención a todo lo expuesto, la Sala Tercera de lo Contencioso- Administrativo de la Excma. Audiencia Territorial de Barcelona ha decidido: 1." Estimar el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de doña Concepción , y, en consecuencia, declarar la nulidad de la Resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Publiques de la Generalitat de Catalunya, de fecha 21 de diciembre de 1987, y del acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Girona, de fecha 16 de abril de 1986, que otorga a la aprobación definitiva de la revisión del Plan Generalde Ordenación Urbana de Hostalric, por no ser conforme a Derecho. 2° Retrotraer el expediente relativo a la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Hostalric al momento anterior al acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona, de 16 de abril de 1986, declarado nulo, para que por dicha Comisión de Urbanismo se dicte nuevo acuerdo en los términos previstos en el art. 132.2 del Reglamento de Planeamiento . 3.° No hacer expreso pronunciamiento en cuanto a costas.»
Contra dicha Sentencia las partes actoras interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los Autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 8 de noviembre de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Doña Concepción interpuso, en su día, recurso contencioso- administrativo contra un acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Gerona, de 16 de abril de 1986, confirmado por Resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de fecha 14 de diciembre, al resolver recurso de alzada, en virtud de los cuales se aprobaba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Hostalric. La demanda se centraba en que una finca de 13.528 m2, propiedad de la recurrente, que constituía la Unidad de Actuación núm. 2, conservaba en el nuevo Plan el carácter de suelo urbano; pero respecto al Plan General de 1969, se había disminuido la edificabilidad y se habían aumentado las cesiones para viales; de tal modo que, en definitiva, la comparación del aprovechamiento aprobado con el existente en 1969 se reducía en más de un 90 por 100; por lo que estimaba se había vulnerado el art. 33 de la Constitución ; el art. 14 de la misma Ley Primera y el principio fundamental de distribución equitativa de beneficios y cargas del planeamiento. Para acreditar los hechos citados propuso, en su período procesal correspondiente, prueba documental y pericial; esta última para justificar que la Unidad de Actuación núm. 2 no es viable económicamente; que los espacios de cesión gratuita constituyen sistemas generales y que existe discriminación con otras unidades; cuya prueba no llegó a practicarse no obstante estar admitida por la Sala.
La Sala de instancia dictó providencia en 19 de abril de 1989 en la que, con base en el art. 79.2 de la Ley de la Jurisdicción , sometía a las partes, como cuestión nueva, la posible disconformidad a Derecho del acto de aprobación definitiva del Plan de Hostalric, que había sido anulado por la Sala en su Sentencia de 15 de febrero de ese año, en el recurso núm. 233/1988 , por vulneración del art. 132 del Reglamento de Planeamiento . Tras el acto de la vista oral, la Sala dictó sentencia en la que, recogiendo doctrina ya sentada en su anterior Sentencia de 15 de febrero de 1989 , anulaba la aprobación definitiva del Plan, y ordenaba la retroacción del expediente para que, por la Comisión de Urbanismo, se dictase nuevo acuerdo en los términos previstos en el art. 132.2 del Reglamento de Planeamiento ; sin entrar por ello en el examen de los motivos alegados por la representación de la recurrente; y, por tanto, sin juzgar la cuestión que proponía en su demanda.
La Sentencia ha sido apelada por el Ayuntamiento de Hostalric y por la Generalidad de Cataluña y ha sido consentida por la parte recurrente, que no ha comparecido como parte apelada en este segunda instancia, no obstante haber sido expresamente emplazada; por lo que en providencia de 12 de septiembre del corriente año, dictada en el rollo de apelación, se la ha tenido por renunciada a su derecho a comparecer. En cuanto a la Sentencia de instancia, se formuló voto particular por uno de los Magistrados de la Sala que se mostraba disconforme con la anulación de los acuerdos de aprobación definitiva del Plan y estimaba se debía haber entrado en el fondo de la cuestión planteada por la demandante, que debería haber sido desestimada; considerando que, por todo ello, los acuerdos aprobatorios del Plan eran ajustados a Derecho.
En cuanto a la cuestión nueva propuesta y resuelta por la Sala de instancia, no es nueva para este Tribunal de instancia, puesto que se pronunció sobre la misma al resolver el recurso de apelación entablado contra la Sentencia dictada por la Sala de Barcelona, con fecha 15 de febrero de 1989, en el recurso núm. 233/1988 a que antes hemos hecho referencia. En nuestra Sentencia, de fecha 12 de febrero del corriente año , se recogía y compendiaba la doctrina que se venía forjando en Sentencias de 15 de julio de 1985; 1 de diciembre de 1986; 27 de julio y 18 de septiembre de 1987; 28 de octubre de 1988; 30 de enero y 24 de julio de 1989; 30 de abril, 13 de julio y 30 de octubre de 1990 , etc. y se tenía en cuenta las Sentencias del Tribunal Constitucional de 2 de febrero y 28 de julio de 1981 y de 19 de octubre de 1989 . Todo ello en la interpretación de los arts. 41 de la Ley del Suelo, Texto Refundido de 1976 , y del 132 de su Reglamento de Planeamiento . Expuesta con la obligada concisión tal doctrina se basa en los siguientes fundamentos: a) La interpretación literal, en nuestro caso, de los arts. 41.3 de la Ley del Suelo de 1976,Texto Refundido , y del 132.3 del Reglamento de Planeamiento , es tan sólo un mero punto de partida que podrá ser corroborado o corregido por otros criterios de mejor entidad, ya que el Ordenamiento jurídico, en cuanto integra una unidad que cristaliza en un modelo de convivencia, precisa de una interpretación sistemática que da lugar a una interpretación evolutiva, según se desprende del art. 3.° del Código Civil ; b) sobre el art. 41.2 del Texto Refundido han incidido las consecuencias del principio de autonomía municipal, proclamada en el art. 140 de la Constitución ; e interpretado a tenor del art. 5.º de la Ley Orgánica del Poder Judicial debe concluirse que hoy día la Comunidad Autónoma no puede examinar el plan que se somete a su aprobación definitiva, "en todos sus aspectos» sino que el ámbito de su conocimiento y decisión depende, por un lado, de que se trate de los aspectos discrecionales o reglados y, por otro, de que las determinaciones afecten o no a intereses supralocales; c) una primera conclusión es que en el planeamiento urbanístico se da una potestad de titularidad compartida entre Municipios y Comunidades Autonómicas, de tal suerte que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica será posterior a la municipal, y en el aspecto sustantivo aquella decisión contemplará no sólo los aspectos reglados sino los discrecionales en su conexión con intereses supralocales; sin que ello signifique mengua alguna de la autonomía municipal, que para la gestión de "sus propios intereses» siempre será principal. Y por otra parte, con ello se reafirman los principios de economía, celeridad y eficacia que deben presidir la actuación administrativa, consagrados en el art. 103 de la Constitución , en el 6." de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 , y en el 29 de la Ley de Procedimiento Administrativo ; una segunda conclusión es que, por ello, la Comunidad Autónoma puede intraducir directamente en el Plan modificaciones que estén no sólo dentro de * las competencias a que nos hemos referido, sino que tengan como límites los derivados del principio de participación ciudadana en la elaboración del Plan en cuanto disposición general (arts. 129 y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo ; y los impuestos por el principio de autonomía municipal, que, en modo alguno puede estimarse menoscabado -repetimos- por el hecho de que, en el momento de la aprobación definitiva, la Comunidad pueda introducir directamente modificaciones sin suspender el trámite para remitir el Plan al municipio; y una última conclusión, muy concreta y referida al caso que nos ocupa, y es que al exigir la Comisión de Urbanismo de Gerona el cumplimiento de determinadas modificaciones y la redacción de un Texto Refundido en que se contuvieran aquéllas y las que introdujo el Ayuntamiento de Hostalric en la aprobación provisional, sin acordar la suspensión de la aprobación definitiva, no supone un apartamiento de los cauces legales del art. 132 del Reglamento de Planeamiento , en cuanto que el Texto Refundido supone una mera clarificación simplificadora en la redacción de las normas, tal como demanda el principio de seguridad jurídica del art. 9° 3 de la Constitución ; por otra parte, con los elementos de juicio existentes en el proceso - en el que la cuestión ha sido introducida como nueva por la Sala de instancia-, sin prueba alguna que demuestre que tales modificaciones son sustanciales, no pueden ser calificadas de tales.
No obstante, la ausencia de la parte recurrente en esta fase del proceso y su conformidad con la Sentencia de instancia que no entró en ella la Sala debe abordar la cuestión propuesta en la demanda y concretada en el suplico de la misma, por exigirlo así el art. 80 de la Ley Jurisdiccional y para evitar la posibilidad de un nuevo proceso jurisdiccional con idéntico contenido. La falta de realización de la prueba pericial, en la primera instancia, ha dejado absolutamente ayuna de acreditación la exposición de hechos en que se sustentan las peticiones de la demanda; de tal manera que la disminución de aprovechamiento urbanístico de su finca con el nuevo Plan, la discriminación con otras Unidades de Actuación y el agravio comparativo y la falta de equidad en la distribución de beneficios y cargas, son meras alegaciones que tampoco se acreditan con el examen de la documentación obrante en el expediente administrativo. Una vez más cabe recordar que la doctrina jurisprudencial, cuya cita pormenorizada es innecesria dada su reiteración, tiene sentado que la mera modificación del planeamiento no da derecho a indemnización con base en la supuesta existencia de derechos adquiridos; que no pueden alegarse frente a la necesidad de adopción de nuevos criterios de planificación demandados por criterios de actualización urbanística.
Lo anteriormente expuesto y razonado propicia un pronunciamiento estimatorio del recurso de apelación entablado por el Ayuntamiento de Hostalric y por la Generalidad de Cataluña, y, en consecuencia, la revocación de la Sentencia de instancia; con la declaración de que los acuerdos impugnados son ajustados a Derecho. Todo ello sin expresa condena en las costas al no apreciarse circunstancias de las contempladas en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción .
Que, estimando como estimamos la apelación interpuesta por el Ayuntamiento de Hostalric y por la Generalidad de Cataluña contra la Sentencia dictada por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, con fecha 23 de mayo de 1989, en el recurso núm. 266/1988 , debemos revocar y revocamos la meritada Sentencia; en su lugar debemos declarar y declaramos que los acuerdos de la Comisión de Urbanismo de Gerona, de 16 de abril de 1986, y del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de 14 de diciembre del mismo año, en virtud de los cuales se aprobaba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Hostalric, son ajustados aDerecho, y no procede su revocación ni en el particular en que el Plan aprobado ordena la Unidad de Actuación núm. 2; sin expresa condena en las costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Pedro Esteban Álamo.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos Autos, de lo que como Secretario certifico.- Antonio Auseré.-Rubricado.
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