STS, 2 de Julio de 1991
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1991:7717 |
| Fecha de Resolución | 2 de Julio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 2.106.-Sentencia de 2 de julio de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Retirada de cartel. Corporaciones Municipales. Bienes de dominio público.
NORMAS APLICADAS: Arts. 21.1.1) y 22.2 de la Ley de 2 de abril de 1985. Arts. 41.22 y 290 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales. Art. 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 2 de febrero, 14 de abril y 24 de septiembre de 1982; 7
de febrero de 1983; 26 de diciembre de 1984; 24 de abril, 3 de junio y 7 de noviembre de 1985; 23
de septiembre de 1986; 24 de octubre y 1 de diciembre de 1987, y 1 de junio y 8, 6 y 22 de
noviembre de 1988.
DOCTRINA: La necesidad de observar el oportuno procedimiento a través del correspondiente
expediente se justifica porque esto equivale a una acción interdictal emanada de la autoridad
municipal que, dada la naturaleza privilegiada y carácter estrictamente posesorio, esta subordinada
en su ejercicio a la prueba de que el bien sobre cuya posesión se esgrime venia sometido, como de
dominio público, a la administración del ente y al uso común del vecindario y que ese uso se ha
visto menoscabado o usurpado por el titular contra el que se dirige la acción, por más que esta
recuperación posesoria no decida nada acerca del derecho de propiedad o de otros pretendidos
derechos sobre los bienes.
En la villa de Madrid, a dos de julio de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Cambrils, representado por el Procurador señor Rodríguez Rodríguez, bajo la dirección de Letrado, y «Playas del Sur de Cambrils, S. A.», representado por el Procurador señor González García, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 4 de octubre de 1989 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña, en recurso sobre retirada de cartel situado en la entrada de urbanización.
Antecedentes de hecho
Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se ha seguido el recurso núm. 1110/1987, promovido por «Playas del Sur de Cambrils,
S. A.», y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Cambrils, sobre retirada de cartel situado en la entrada de urbanización.
Dicho Tribunal dictó Sentencia, con fecha 4 de octubre de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: «Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la entidad "Playas del Sur de Cambrils, S. A.", contra el acuerdo dictado por el Alcalde del Ayuntamiento de Cambrils, de fecha 9 de junio de 1986, de tenor ya explicitado, y contra los adoptados por la Comisión de Gobierno del referido Ayuntamiento, en fechas 18 de junio de 1987 y 25 de agosto de 1987, y contra la desestimación presunta de la reposición sostenida contra este último, cuyo contenido se deja expresado, declaramos nulos, por no ser conformes a Derecho, todos los referidos acuerdos, y desestimamos las demás pretensiones deducidas en la demanda. Sin costas.»
La referida Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° La entidad "Playas del Sur de Cambrils, S. A.", recurre los acuerdos siguientes: El dictado por la Alcaldía de Cambrils en fecha 9 de junio de 1986, por cuya virtud se requirió a la citada actora para que en el plazo de veinticuatro horas retirara el cartel situado en la entrada de la urbanización El Dorado Playa, que impedía el paso por razones de propiedad privada, así como los postes abatibles situados en el camino comunicador de la urbanización Playas del Sur con la urbanización Cambrils- Puerto, por estimar los referidos accesos de carácter público, todo ello con advertencia de ejecución subsidiaria por el Ayuntamiento en caso de incumplimiento, con las costas a su cargo e imposición de sanción; el dictado por la Comisión de Gobierno, en fecha 18 de junio de 1987, que reiteró la Orden de 9 de junio de 1986 y señaló que el recurso de reposición, sostenido por la actora contra aquel acuerdo, había quedado desestimado por silencio administrativo; y, por último, el acuerdo dictado por la citada Comisión de Gobierno, en fecha 25 de agosto de 1987, que ordenó a la actora "la retirada de una puerta que impedía el acceso a un vial público" en término de veinticuatro horas, con la advertencia de ejecución subsidiaria por su parte, en caso de incumplimiento, así como la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición sostenido contra la mencionada Orden. 2° Los actos recurridos constituyen expresión del ejercicio, por parte del Ayuntamiento de Cambrils, de la recuperación posesoria de los viales, cuya naturaleza pública o privada es la cuestión que realmente discuten las partes: a saber, el que desde la carretera nacional Barcelona-Valencia conduce a la urbanización Pueblo El dorado Playa, y el que discurriendo prácticamente de forma paralela a la CN-340, comunica la urbanización Playa del Sur con la de Cambrils-Puerto. La identificación de la acción ejercitada resulta de la referencia que efectúa el Ayuntamiento de Cambrils en la contestación a la demanda y en el escrito de conclusiones, al contenido de los arts. 70 y 71 del actual Reglamento de Bienes de las Entidades Locales , y, en especial, del extremo quinto del último de los escritos emitidos por la citada la parte demandada; como consecuencia de lo expuesto, que en modo alguno se ve desvirtuado por el tenor de los actos dictados, pues no expresan su fundamento jurídico ni, por ende, la motivación que los justifica, es claro que el recurso sostenido ha de prosperar, pues todos los actos objeto del actual contencioso, han de reputarse nulos de pleno derecho por haber sido dictados por órgano manifiestamente incompetente y pronunciados prescindiendo del procedimiento legalmente establecido para ello, y decimos que son actos nulos de pleno derecho por cuanto, según expresan los referidos arts. 70 y 71, la competencia para el ejercicio de la facultad de recuperación posesoria corresponde a la Corporación Local o, lo que es lo mismos, al Pleno que la representa, y en modo alguno, al Alcalde o a la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento respectivo, que no pueden por sí acordar la reivindicación posesoria de los caminos mentados; de igual forma, los citados actos son nulos por haber sido adoptados de plano, es decir, sin procedimiento alguno y sin aportación, además, de la documentación acreditativa de la posesión administrativa que sobre los citados viales se intentaba recuperar. Así pues, se impone la estimación del recurso sostenido y la declaración de nulidad de los actos impugnados, todo ello en el bien entendido de que la declaración de nulidad que habrá de contener la parte dispositiva de esta Sentencia no prejuzga la naturaleza pública o privada de los citados accesos, ni obsta el que el Ayuntamiento o la actora puedan acudir a la jurisdicción ordinaria a fin de obtener un pronunciamiento judicial corroborador de sus tesis, por lo que, en tal virtud, las demás pretensiones deducidas por la parte actora en su demanda, han de ser desestimadas, así la contenida en el apartado 3.a) del suplico de la presentada en el recurso 1492/1987, en cuanto fundada en el carácter privado de la titularidad de los viales, e igual suerte ha de correr la expresada en el apartado b) del referido extremo, pues no ha quedado acreditada la causación de los daños y perjuicios cuya indemnización o resarcimiento peticional. 3.° No se aprecia especial mérito para hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas en esta litis.»
Contra dicha Sentencia ambas partes interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamientos de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.Quinto: Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 25 de junio de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.
Vistos la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955; la de 2 de abril de 1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local; el Real Decreto-Legislativo de 18 de abril de 1986 , por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local; el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales; el de Bienes de las Entidades Locales de 27 de mayo de 1955; el Código Civil; la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957; la de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958; la de 27 de diciembre de 1956, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y demás disposiciones legales de general aplicación.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los de la Sentencia apelada.
Se deduce una pretensión de apelación tanto por el Ayuntamiento demandado como por la sociedad que en Primera Instancia impugnó la decisión del Alcalde-Presidente, y al examinar, en primer lugar, los motivos alegados por la Corporación Municipal, se comprueba que, como la otra parte adelante observa, aquélla ha omitido totalmente la obligada crítica de la Sentencia apelada que es lo que procesalmente constituye el objeto del escrito en que las mismas se formulan, ya que, lejos de desvirtuar las consideraciones que tuvo en cuenta la Sala de Primera Instancia para declarar la nulidad del acuerdo recurrido, tanto por dimanar de un órgano manifiestamente incompetente como por haberse dictado prescindiendo del procedimiento establecido al efecto, se limita a reiterar lo alegado al contestar la demanda y, en particular, a invocar lo que establece el art. 21.1 de la Ley de 2 de abril de 1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
Es cierto que, según este precepto, el Alcalde es el Presidente de la Corporación Municipal, como tal ostenta, entre otras atribuciones, las de «ejercitar acciones judiciales y administrativas en caso de urgencia» [apartado i)], pero la decisión que adoptó y fue objeto del recurso no se enmarca dentro de esta concreta facultad, tanto porque no supuso el ejercicio de ninguna clase de acción, sino simple y auténtico acto de autoridad, como porque propiamente no cabía apreciar una situación urgente -que, por otra parte, obliga al Alcalde a cumplir la obligación que le impone el núm. 22 del art. 41 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales , que aquí no consta cumplido, de dar cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre-, todo ello sin desconocer que, como el propio órgano apelante alega, según dispone el núm. 3 del ya citado art. 21, esa atribución no puede delegarla, de tal manera que en el presente caso era de aplicación exclusiva el apartado j) del núm. 2 del art. 22, por el que se reserva para el Pleno de la Corporación Municipal la atribución consistente en el ejercicio de las acciones administrativas y judiciales, cuyo precepto es, además, de especial aplicación cuando se trata de actos, como el que nos ocupa, cuya finalidad es la recuperación de una situación posesoria que, legítima o indebidamente, había sido perturbada, ya que esa actuación es objeto de una regulación específica que ya venía establecida por el art. 55 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales , el cual requiere, ante todo, el expreso acuerdo de la Corporación.
Por cierto que en ese mismo artículo se establecen el procedimiento a seguir y los requisitos para que la decisión se adopte y la acción de autotutela pueda ejercitarse; condicionantes de carácter formal que acertadamente echó de menos el Tribunal a quo y que le llevó a declarar la nulidad de la resolución del Alcalde por imperativo del art. 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo , cuyo pronunciamiento, lo mismo que el que la declaraba por incompetencia del órgano municipal actuante, procede confirmar, con el consiguiente efecto de que se desestime el recurso de apelación deducido por la Administración demandada, ya que aquella necesidad de observar el oportuno procedimiento a través del correspondiente expediente, se justifica por las Sentencias de este Tribunal de 24 de septiembre de 1982, 7 de noviembre de 1985, 23 de septiembre de 1986, 24 de octubre y 1 de diciembre de 1987 y 8 de junio y 22 de noviembre de 1988, porque esto equivale a una acción interdictal manada de la autoridad municipal que, dada la naturaleza privilegiada y carácter estrictamente posesorio, está subordinada en su ejercicio a la prueba de que el bien sobre cuya posesión se esgrime venía sometido, como de dominio público, a la administración del ente y al uso común del vecindario, y que ese uso se ha visto menoscabado y usurpado por el titular contra el que se dirige la acción, por más que esta recuperación posesoria no decida nada acerca del derecho de propiedad o de otros pretendidos derechos sobre los bienes (Sentencias de 2 de febrero y 14 de abril de 1982, 7 de febrero de 1983 y 26 de diciembre de 1984); requisitos aquellos que hande ser acreditados en el expediente administrativo correspondiente con audiencia del supuesto usurpador, como exige el art. 290 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (Sentencias de 24 de abril y 3 de junio de 1985 y 1 de junio de 1988).
No es, sin embargo, que correlativamente se deba, por el contrario, estimar el recurso de apelación deducido por la sociedad demandante en Primera Instancia, ni siquiera con base en la incongruencia que atribuye a la Sentencia que se revisa, que trata de justificar con que, precisamente, si por ella se declaró nulo el acto administrativo recurrido, de ello se seguiría que dicha parte había actuado conforme al Derecho que a todo propietario concede el art. 348 del Código Civil para vallar o cerrar sus propiedades, siendo también por ello por lo que, según se alega, se debatía revocar aquélla al habérsele desestimado la pretensión de que por el Ayuntamiento recurrido se le indemnizara por los daños y perjuicios causados por la resolución del mismo, pero es que esa falta de congruencia no existe por el siguiente orden de razones: 1.ª Porque, por lo mismo que la Sala sentenciadora no declaró la nulidad del acto por ser, en cuanto al fondo del problema planteado, contrario al ordenamiento jurídico de aplicación al mismo, sino la normativa simplemente orgánica y procedimental, reguladora de la competencia y de los trámites y actuaciones a practicar, quedaba sin resolver y sin siquiera prejuzgar el concreto tema sometido a la decisión jurisdiccional de si, a pesar de que se hubiera ejercido aquel derecho que se invoca, el mismo se podía actuar en esta ocasión impidiendo los accesos o uso público que con el cerramiento prácticamente quedaban vedados. 2.ª Porque, por igual razón, permanecía vivo el tema litigioso básico del previo acreditamiento de si, en efecto, estaba debidamente acreditado quién fuera el titular, al menos, del material hecho posesorio referente a esos caminos; y 3.ª Porque, conforme al art. 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , «la simple anulación en vía administrativa o por los Tribunales contenciosos de las resoluciones administrativas no presuponen derecho a indemnización», todo lo que hace procedente que también el recurso de apelación deducido por la sociedad inicial recurrente haya de ser desestimado.
No se aprecian razones determinantes de expresa imposición de costas.
Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Cambrils, y al de la entidad «Playas del Sur de Cambrils, S. A.», debemos confirmar y confirmamos la Sentencia dictada, con fecha 4 de octubre de 1989, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña , en los autos de que aquél dimana, que anulaba el acuerdo del Alcalde-Presidente de citado Ayuntamiento, de 9 de junio de 1986, a que dicha Sentencia se refiere, la cual declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes. Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de Primera Instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.- Jorge Rodríguez Zapata Pérez.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don José María Reyes Monterreal, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretaria de la misma certifico.-María Dolores Mosqueira Riera.-Rubricado.
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