STS, 31 de Julio de 1991
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1991:4450 |
| Fecha de Resolución | 31 de Julio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.544.-Sentencia de 31 de julio de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Plan General de Ordenación Urbana. Satisfacción de la pretensión.
Ordenamiento jurídico urbanístico.
NORMAS APLICADAS: Arts. 1.1, 37.1, 86.2, 100 y 131 de la Ley Jurisdiccional. Arts. 76, 78, 83.a), 103 y 105.2 de la Ley del Suelo. Art. 46.2 del Reglamento de Gestión . Arts. 3.4.11, 4.1.5.c),
7.1,13, 7.1.4.1,7.2.5,7.2.6 y 12.2.1.b) de las Normas del Plan General de Ordenación Urbana de
Madrid.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 15 de septiembre y 30 de diciembre de 1989; 6 de
noviembre de 1990; 3 de junio y 15 de julio de 1991; 13, 20 y 30 de junio de 1989; 20 junio y 5 de
diciembre de 1990; 15 de febrero, 6 de marzo, 17 de abril, 3 y 21 de mayo de 1991.
DOCTRINA: Dictada una Sentencia anulando un acto o disposición, si existen otros procesos en
los que se ha formulado pretensión anulatoria por distintas personas, al extenderse a éstas los
efectos de aquella Sentencia anulatoria, la consecuencia habrá de ser la de la extinción de esos
otros procesos en los que se demandaba la anulación ya pronunciada; es decir, en realidad se ha
producido una satisfacción de la pretensión en otro proceso.
El ordenamiento jurídico urbanístico tiene una estructura bifásica, precisamente anunciada en el art. 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , integrándose así, de una parte, por la mencionada Ley
y sus Reglamentos de Desarrollo, y de otra, por el planeamiento al que se remite aquella normativa
primaria para lograr una concreción especial de sus criterios; pero siempre sin detrimento de una
clara subordinación jerárquica del planeamiento a la regulación general contenida en aquella
normativa.
En la villa de Madrid, a treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y uno.Visto el recurso de apelación interpuesto por el Letrado de la Comunidad de Madrid, en la representación que por su cargo ostenta; por el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador don Eduardo Morales Price; por la Gerencia Municipal de Urbanismo, representada por la Procuradora doña Cayetana de Zulueta Luchsinger, y por la Confederación Empresarial Independiente de Madrid de la Pequeña y Mediana Empresa, representada por el Procurador don Rafael Gallegos Alvarez, todos ellos bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 31 de julio de 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , en recurso sobre el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha seguido el recurso núm. 673/1985, promovido por la Confederación Empresarial Independiente de Madrid de la Pequeña y Mediana Empresa y en el que han sido partes demandadas la Comunidad Autónoma de Madrid, el Ayuntamiento y la Gerencia Municipal de Urbanismo de Madrid sobre el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.
Dicho Tribunal dictó Sentencia, con fecha 31 de julio de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que estimando parcialmente, con él alcance expuesto a continuación, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación legal de la Confederación Empresarial Independiente de Madrid de la Pequeña, Mediana y Gran Empresa (CEIM), contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid de 7 de marzo de 1985, ratificado en reposición por el de 10 de marzo de 1986, aprobatorios del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid en lo referente a los extremos consignados en la demanda, en cual acuerdo anulamos por no ser conforme a Derecho en cuanto aprobatorio de la totalidad de las determinaciones de dicho Plan, por no ser ajustadas al ordenamiento jurídico y por tanto nulas, como así declaramos, las contenidas en las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid: art. 7.1.1.3, en cuanto dispone en su párrafo final "insertos en un polígono cuyos propietarios hayan cumplimentado todas las obligaciones derivadas del planeamiento"; art. 7.1.4.1, en cuanto dispone "demás dotaciones que se incluyen en el polígono o unidad de actuación"; art. 7.2.4, en relación con el 7.1.6.d) y 7.2.8.5; arts. 7.2.7 y 7.2.8; art. 7.2.9; art. 6.2.5; art.
6.2.9; art. 6.2.10; art. 4.1.5.c); art. 3.4.11. Y desestimamos el resto de las pretensiones del recurso, sin hacer expresa imposición de las costas.»
Contra dicha Sentencia las partes actoras interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 18 de julio de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
La Confederación Empresarial Independiente de la Pequeña y Mediana Empresa de Madrid interpuso en su día un recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, de 7 de marzo de 1985, que había aprobado definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, y contra el acuerdo de 20 de abril de 1986 que lo había ratificado al desestimar recurso de reposición entablado contra el mismo. La Sala de instancia concluyó tal recurso, tramitado con el núm. 673/1985, con Sentencia en la que estimaba parcialmente la demanda entablada y anulaba las Normas del Plan Genera! 7.1.13; la 7.1.4.1; la 7.2.4 en relación con la 7.1.6.d) y 7.2.8.5; la
7.2.7; 7.2.8 y 7.2.9; la 6.2.5; 6.2.9 y 6.2.10, y por último, la4.1.5.c)y 3.4.11. La Sentencia ha sido apelada por la parte recurrente, que insiste en que debe anularse la Norma 7.2.5 y las prevenciones sobre el exceso de carga de sistemas generales en el suelo urbanizable; y también por la Comunidad de Madrid, Ayuntamiento y Gerencia Municipal de Urbanismo, que discrepan de la Sentencia en los puntos en que aprecia la demanda entablada, sin que ninguna de las partes litigantes introduzcan nuevos elementos arguméntales junto a los ya utilizados en la primera instancia.
Ante todo, y siguiendo la doctrina emanada de múltiples Sentencias de esta Sala (15 de septiembre y 30 de diciembre de 1989; 6 de noviembre de 1990; 3 de junio y 15 de julio de 1991 ), hemos de recordar que dictada una Sentencia anulando un acto o disposición, si existen otros procesos en los que se ha formulado pretensión anulatoria por distintas personas, al extenderse a éstas los efectos de aquellaSentencia anulatoria, la consecuencia habrá de ser la de la extinción de estos otros procesos en los que se demandaba la anulación ya pronunciada; es decir, en realidad se ha producido una satisfacción de la pretensión en otro proceso. Ocurre de este modo que la Sentencia que ha decidido un proceso al extender sus efectos -y entre ellos los Analizadores- a otros procesos en los términos establecidos en el art. 86.2 de la Ley de la Jurisdicción provoca la extinción de éstos. En esta misma línea debe añadirse que la eliminación del acto o disposición impugnados da lugar a la desaparición del presupuesto procesal que aquéllos implican según los artículos 1.1 y 37.1 de la Ley Jurisdiccional . Pues bien, esta Sala ha abordado en diversas ocasiones impugnaciones directas contra el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (Sentencias de 13, 20 y 30 de junio de 1989; 20 de junio y 5 de diciembre de 1990; 15 de febrero, 6 de marzo, 17 de abril, 3 y 21 de mayo de 1991 ) y en las resoluciones dictadas ha anulado, además de otros artículos de la normativa del Plan que no han sido objeto de impugnación en el presente recurso, los 6.25,
6.2.9. 6.2.10, 7.2.7, 7.27, 7.2.8, 7.1.6.d) y 7.2.8.5, íntimamente relacionados con aquéllos o indirectos. De manera que en aplicación de la doctrina jurisprudencial que acabamos de exponer, tales Sentencias anulatorias han de extender sus efectos a este proceso sobre tales artículos que sí han sido objeto de impugnación; en consecuencia, la función revisora de la apelación se proyectará sobre los restantes artículos objeto de tal recurso.
Seguimos el orden establecido en la Sentencia de instancia y examinamos en primer lugar las impugnaciones que hacen referencia a los arts. 7.1.1.3 y 7.1.4.1 estudiados en el fundamento jurídico segundo. Ambos se encuentran ubicados en el título VII, que trata del Régimen del Suelo Urbano, y en el capítulo I, que se ocupa de las determinaciones generales. El primero de ellos, en el epígrafe «Definición y delimitación», y el segundo, en el epígrafe «Deberes y cargas de los propietarios de suelo urbano». El texto literal del 7.1.13 dice que: «Como consecuencia de la revisión del programa establecido por el Plan General para el suelo urbanizable o de las que pueden establecer los correspondientes Programas de Actuación Urbanística, se incluirán en esta clase de suelo aquellos terrenos que lleguen a disponer de las condiciones previstas en el art. 78.a) de la Ley del Suelo , siempre que los mismos estén insertos en un polígono cuyos propietarios hayan cumplimentado todas las obligaciones derivadas del planeamiento.» La Sentencia de instancia ha estimado que este último párrafo agrega un elemento de hecho no exigido ni contemplado en el art. 78 de la Ley del Suelo y además lo hace ocasionalmente, es decir, imponiendo un requisito más, como es la inserción en un polígono cuyos propietarios hayan cumplido las obligaciones derivadas del planeamiento. La Comunidad Autónoma de Madrid alega ahora que lo que pretende el Plan de Madrid no es una extralimitación, sino la aplicación estricta y con justeza de la Ley. Sin embargo, este argumento no es convincente. La redacción del artículo tiene todo el aspecto de ser una condición o requisito que se añade al citado art. 78. Y en todo caso, la interpretación que le da esa parte apelante le hace aparecer como algo superfluo, ya que el apartado b) del repetido art. 78 de la Ley del Suelo , al condicionar en su primera frase que la disposición de los mismos elementos de urbanización del párrafo anterior en los terrenos ha de ser en ejecución del Plan, supone ya una plena garantía sin necesidad de más. En cuanto al art. 7.1.4.1, la Sentencia apelada lo anula porque obliga a los propietarios incluidos en el suelo urbano a ceder al Ayuntamiento de Madrid, en los términos fijados en el Plan, los terrenos destinados a viales, zonas verdes y demás dotaciones que se incluyan en el polígono o unidad de actuación en que se encuentren sus terrenos, en tanto que el art. 83.3 de la Ley del Suelo concreta tales obligaciones en viales, parques, jardines públicos y centros de Educación General Básica, siempre que estén al servicio del polígono o unidad de actuación correspondiente. Es decir, lo que repele la Sentencia es la cesión de demás dotaciones que se incluyan en el polígono o unidad de actuación, que es una expresión tan genérica que excede con mucho la concreción que contiene el art. 83.3 de la Ley del Suelo y el 46.2 del Reglamento de Gestión que lo desarrolla . La Comunidad apelante admite que la jurisprudencia ha venido interpretando como exhaustivas las cesiones del art. 83.3, pero afirma que el Planeamiento puede establecer otras cargas de carácter equivalente, y así se deduce del art. 76 de la Ley del Suelo en cuanto dice que las facultades del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley o en virtud de la misma por los Planes de Ordenación con arreglo a la clasificación urbanística de los predios; se responde así a la obligación constitucional que pesa sobre los poderes públicos de recobrar parte de las plusvalías generadas por el desarrollo urbano. Tal argumentación no obsta a la decisión adoptada por la Sentencia de instancia. No se olvide que también es doctrina jurisprudencial que el ordenamiento jurídico urbanístico tiene una estructura bifásica, precisamente anunciada en ese art. 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , integrándose así, de una parte, por la mencionada Ley y sus Reglamentos de desarrollo, y de otra, por el planeamiento al que se remite aquella normativa primaria para lograr una concreción espacial de sus criterios, pero siempre sin detrimento de una clara subordinación jerárquica del planeamiento a la regulación general contenida en aquella normativa. La conclusión no puede ser otra que la confirmación de lo decidido en la Sentencia respecto a estos dos artículos.
El fundamento de Derecho octavo de la Sentencia de instancia estudia el art. 4.1.5,c) de las Normas Urbanísticas del Plan y se decide por la anulación, como solicita la recurrente. Tal artículo, inserto en el título IV sobre Régimen de los Sistemas Generales y dentro del capítulo I que se refiere a la definición,regulación general y régimen urbanístico, trata de los criterios de valoración según los arts. 103 y siguientes de la Ley del Suelo y distingue, en sus tres apartados, según se trate de suelo no urbanizable, suelo urbanizable y suelo urbano, que es el apartado c) específicamente impugnado. Dice así: en caso de adscripción a suelo urbano la valoración tendrá como base el valor urbanístico del suelo urbanizable programado por el Plan en el cuatrienio correspondiente al momento previsto de obtención, valor que será corregido por el coeficiente resultante de dividir el valor de repercusión fijado en el índice de valores municipales para determinar el arbitrio de plusvalía del suelo afectado entre el valor de repercusión medio del suelo urbanizado programable del cuatrienio. La Comunidad de Madrid, apelante, insiste en que este artículo es ajustado al 105 de la Ley del Suelo, que en su núm. 2 , cuando se trata de suelo urbano, señala que el aprovechamiento que corresponda a los terrenos según su situación en el caso de suelo urbano será en primer lugar el que fije el Plan; luego de esa remisión al planeamiento que hace la Ley no puede deducirse infracción alguna. Sin embargo, el argumento no es prosperable porque el planeamiento, según hemos dicho a propósito del art. 76 del Texto Refundido , está subordinado a la normativa general, y aunque cierto es que ese párrafo 2 se refiere al aprovechamiento permitido por el Plan, lo circunscribe al suelo urbano, ya que para los otros suelos establece otros parámetros para la fijación del aprovechamiento base como determinante del valor urbanístico, al igual que la norma 4.1.5 del Plan de Madrid hace respecto a los suelos no urbanizables, urbanizables y urbanos.
La Sentencia apelada declara no conforme a Derecho el art. 3.4.11 de las Normas del Plan de Madrid, precepto encuadrado en el capítulo IV que trata de los deberes de conservación de los propietarios de inmuebles, y en su sección III, de la conservación específica y ocupación temporal de solares. El artículo dice: «Transcurridos los plazos fijados para el cumplimiento del deber de edificar sin que se haya solicitado la oportuna licencia para las obras necesarias, el Ayuntamiento podrá, previa comunicación al propietario, ocupar provisionalmente el solar a fin de destinarlo a los usos públicos de recreo y expansión señalados en el núm. 1 del art. 3.4.10»; es decir, de descanso y estancia de personas, de recreo para la infancia y de esparcimiento, con instalaciones provisionales de carácter desmontable. La Administración comunitaria justifica estas medidas por analogía con lo establecido en el art. 108 de la Ley de Expropiación Forzosa y 125 y siguientes de su Reglamento, toda vez que la Ley del Suelo, en la sección I del capítulo I del título IV sobre Fomento de la Edificación , contempla la posibilidad de que los propietarios de solares que no cumplan con el deber de edificar pueden ver tales solares convertidos en situación de venta forzosa e incluso expropiados por el Ayuntamiento en tal situación. Tal argumentación, no obstante, no desautoriza la empleada por la Sentencia de instancia en el fundamento noveno, a la cual nos remitimos para evitar inútiles repeticiones.
La Confederación Empresarial Independiente de Madrid apela también la Sentencia de instancia, si bien circunscribe su recurso a que se estima la anulación solicitada del art. 7.2.5 de la Normativa del Plan General en cuanto fija el aprovechamiento tipo de los terrenos destinados a dotaciones públicas y al exceso de cargas generales impuesto por el Plan al suelo urbanizable programado en contra del art. 23 del Reglamento de Planeamiento . En realidad su discrepancia con la Sentencia se centra en repetir la argumentación desplegada en su demanda (fundamento de Derecho octavo), esto es, que el aprovechamiento tipo es una sobredeterminación del Plan no contemplada en el art. 12 de la Ley del Suelo, por lo que no infringen los principios de legalidad y de jerarquía normativa. Por el contrario, en la Sentencia se desestima tal argumentación, ya que el artículo 12.2.1 .b ) permite la determinación de la edificabilidad tipo de las diversas áreas, que, por otra parte, no se ha acreditado que sea irracional. Ciertamente, la demandante ofreció practicar prueba y la Sala no estimó oportuno recibir el proceso a prueba, pero esta decisión fue acatada por la demandante, que tampoco ha solicitado prueba al amparo del art. 100 de la Ley de la Jurisdicción . El art. 7.2.5 está en íntima relación con el 7.2.6 en el que se determina el aprovechamiento urbanístico para aquellos terrenos de suelo urbano aptos para la edificación; el resultado se aplicará a los terrenos sin aprovechamiento por estar destinados a dotaciones públicas, que son los que el art. 7.2.5 clasifica en zonas y grados a los que se aplica un distinto coeficiente según la intensidad con que cada uso se autoriza sobre el territorio. No hay vulneración alguna del principio de legalidad ni de jerarquía normativa. En cuanto al exceso de carga de sistemas generales, es uno de los puntos concretos sobre los que la demandante ofreció hacer prueba, y así constan en el otrosí de su demanda. Ante la negativa de la Sala de instancia a abrir el proceso a prueba, no se ha insistido por la CEIM, como antes hemos señalado, en lograr prueba alguna. Así, toda su argumentación queda en una discrepancia de criterio respecto al planificador, con olvido del ius variandi que ostenta la Administración urbanística en toda revisión de Plan. Aceptamos en su totalidad la argumentación contenida en el fundamento de Derecho séptimo de la Sentencia de instancia, que no ha sido desvirtuada con las alegaciones presentadas en el rollo de apelación y a las que nos remitimos para evitar inútiles repeticiones.
Lo anteriormente expuesto y razonado propicia un pronunciamiento desestimatorio de las apelaciones entabladas y por tanto la confirmación de la Sentencia; si bien sin expresa condena en lascostas al no darse las circunstancias del art. 131 de la Ley de la Jurisdicción .
Que desestimando, como desestimamos, los recursos de apelación interpuestos por la Comunidad Autónoma de Madrid, Ayuntamiento de dicha capital, Gerencia Municipal de Urbanismo y CEPYME contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 31 de julio de 1989 , en el recurso 673/1985, confirmamos dicha Sentencia; sin costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Pedro Esteban Álamo.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Pedro Esteban Álamo, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, lo que como Secretaria de la misma certifico.-María Dolores Mosqueira Riera.-Rubricado.
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