STS, 3 de Julio de 1991
| Ponente | JUAN GARCIA-RAMOS ITURRALDE |
| ECLI | ES:TS:1991:3842 |
| Fecha de Resolución | 3 de Julio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 2.122.-Sentencia de 3 de julio de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Juan García Ramos Iturralde.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia de obras. Inadmisibilidad parcial.
NORMAS APLICADAS: Art. 4 de la Ley Jurisdiccional.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 2 de mayo y 25 de julio de 1989.
DOCTRINA: Es doctrina jurisprudencial reiterada que no caben inadmisibilidades parciales.
En el proceso contencioso-administrativo es el escrito de interposición el que determina el objeto del proceso.
A través de la licencia urbanística la administración actúa un control de legalidad, pero no de la legalidad en general sino de la legalidad urbanística. De aquí deriva que no corresponde a la administración controlar a través de la licencia la titularidad dominical del terreno sobre el que se pretende construir. Pero esta doctrina tiene como excepción los supuestos de dominio público.
En la villa de Madrid, a tres de julio de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Murcia, representado por el Procurador don José Pérez Templado, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada doña Filomena , no personada en esta instancia; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 2 de noviembre de 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia , en recurso sobre licencia de obras.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Juan García Ramos Iturralde, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Primero; La expresada Sala dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva; «Fallamos; 1.° Que debemos declarar y declaramos inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Filomena , en cuanto a la declaración de propiedad privada que mediante él se postula. 2.° Que estimando ese mismo recurso contencioso-administrativo que se interpone contra el acuerdo de 16 de mayo de 1988, del Consejo de Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Murcia, anulamos y dejamos sin efectos este acto administrativo, por no ser conforme a Derecho, y declaramos que la recurrente tiene otorgada a su favor la licencia de obras a que tal acto se refería. 3.° Que debemos condenar y condenamos al Ayuntamiento de Murcia a que indemnice a la parte recurrente con la cantidad de 18.000 pesetas, y todo ello sin hacer expreso pronunciamiento sobre costas procesales.»
Segundo; Contra la anterior Sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, certificándose dentrode término; y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentó la parte apelante su escrito de alegaciones. Cuando correspondió por turno, se acordó señalar para la votación y fallo el día 21 de junio de 1991, en cuya fecha ha tenido lugar.
Fundamentos de Derecho
La recurrente de la Primera Instancia, apelada en esta alzada, interesó en su día del Ayuntamiento de Murcia licencia para construir una valla con objeto de cerrar un terreno que entendía ser de su propiedad. Incoado el oportuno expediente, la Oficina Técnica de Gestión Municipal informó «que no es posible acceder a lo solicitado ya que la valla se pretende colocar en vía pública». Con base en este informe se desestimó la solicitud de licencia de que se trata, criterio que fue confirmado en reposición.
La Sentencia apelada, aparte de declarar la inadmisibilidad del recurso contenciosoadministrativo «en cuanto a la declaración de propiedad privada que mediante él se postula», estima dicho recurso, anula el acto administrativo cuestionado y declara que «la recurrente tiene otorgada en su favor la licencia de obras a que tal acto se refería». Condena también la Sentencia indicada al Ayuntamiento de Murcia a que indemnice a la parte recurrente en la cantidad de 18.000 pesetas. Dice la Sala de Instancia que ante una petición de licencia «si el Ayuntamiento no resuelve expresamente, deberá aceptar las consecuencias del silencio en función exclusiva de la naturaleza de la actividad, también sin perjuicio de poder acudir a la vía jurisdiccional civil para obtener la declaración de demanialidad y, en el caso de obtener resolución favorable, revocar la licencia obtenida por silencio negativo. Y así debe ser por cuanto no puede exigírsele el particular que tenga por conocida una declaración de demanialidad -frente a su manifestación expresa en contrario- que no le ha sido comunicada».
El Ayuntamiento apelante impugna la Sentencia de que se trata, en primer lugar, porque efectúa una inadmisibilidad parcial del recurso totalmente contraria a la doctrina jurisprudencial que declara la imposibilidad de tales inadmisibilidades parciales, y, en segundo lugar, porque la Sentencia no resuelve «lo que, a nuestro juicio, es el nudo gordiano de la cuestión debatida, esto es, la facultad de mi mandante de denegar una licencia de obras cuando el terreno sobre el que se solicita es, a su criterio y lo demuestra, como en este caso lo demostró, dominio público». Procede, pues, estudiar la primera de las cuestiones indicadas.
Se solicitó por la parte actora, en el suplico de la demanda, que «se dicte en su día justa Sentencia que tras dejar sin efecto el acuerdo recurrido y estimando el recurso interpuesto declare que la recurrente tiene concedida licencia de obra menor de cerramiento por silencio administrativo, que los terrenos donde se ha construido dicha valla son propiedad de doña Filomena , como así se tiene reconocido por el propio Ayuntamiento, al margen de ello de las previsiones del Plan General de Ordenación Urbana, que el destino que el Plan dé a los terrenos de propiedad privada no afectan a este tipo de obras mientras el mismo no se ejecute, y en fin, que se condene al Excmo. Ayuntamiento de Murcia a abonar a mi representada la cantidad de 18.000 pesetas, valor dado a la obra por el propio Ayuntamiento».
Ya se ha dicho que la Corporación apelante cuestiona la Sentencia de Primera Instancia por la inadmisibilidad parcial que declara. En su escrito de alegaciones el mencionado Ayuntamiento expresa que «consideramos que el fallo, en este aspecto concreto, debe ser revocado, declarando la inadmisibilidad total del recurso, por cuanto, como hemos dicho antes, la pretensión fundamental y principal de la actora consiste en una declaración de dominio». Con relación a las alegaciones que acaban de señalarse hay que decir que, efectivamente, es doctrina jurisprudencial reiterada la que indica que no caben inadmisibilidades parciales. Ahora bien, en el presente caso no puede, sin embargo, llegarse a la declaración de inadmisibilidad total del recurso, pues dados los términos del suplico de la demanda, que quedaron indicados en el fundamento anterior, la pretensión principal que se ejercita en el presente proceso es la que tiene por objeto la declaración de que la recurrente ha adquirido por silencio la licencia litigiosa, lo que implica la nulidad del acto recurrido. La declaración de propiedad que también se contiene en el referido suplico es una declaración complementaria de la antes señalada. Preciso es tener en cuenta también que en proceso contencioso-administrativo es el escrito de interposición del recurso el que determina el objeto del proceso, y en el caso presente expresamente se señala en el mencionado escrito que el recurso contencioso-administrativo se interpone contra la resolución que desestimó el recurso de reposición interpuesto en vía administrativa, sin que en dicho escrito se haga referencia alguna a la declaración de propiedad antes referida. Siendo, por tanto, la cuestión fundamental planteada en los presentes autos la de la legalidad de la decisión administrativa que denegó la licencia litigiosa, no puede accederse, como ya se ha adelantado, a la declaración de inadmisibilidad que se solicita.
Como ya se ha indicado anteriormente, la licencia de que se trata fue denegada porentenderse que la valla objeto de la misma se iba a instalar en una vía pública. Por su parte, la recurrente sostiene que es de su propiedad el terreno en el que se trata de instalar la valla. Con relación a estas posiciones encontradas de las partes hay que señalar que reiteradamente viene declarando esta Sala que a través de la licencia urbanística la Administración actúa un control de legalidad, pero no de la legalidad en general sino de la legalidad urbanística. De aquí deriva que no corresponde a la Administración controlar a través de la licencia la titularidad dominical del terreno sobre el que se pretende construir. Pero esta doctrina tiene como excepción los supuestos de dominio público, en los que la jurisprudencia admite la procedencia de la denegación de las licencias en los casos en los que, si bien con la mera eficacia perjudicial establecida en el art. 4 de la Ley de esta Jurisdicción , resulta probada la titularidad pública del terreno, o existen dudas razonables sobre la titularidad privada de aquél (Sentencias, entre otras, de 2 de mayo y 25 de julio de 1989).
En el caso de que se trata, tras un análisis conjunto de los elementos probatorios aportados a las actuaciones, entre los que hay que destacar dos planos existentes a los folios 15 del expediente administrativo y 110 de las actuaciones judiciales, aparecen dudas razonables sobre la propiedad privada del terreno sobre el que se quiere instalar la valla en cuestión, lo que, si se tiene en cuenta la doctrina que ha quedado sentada en el fundamento anterior, lleva obligadamente a la consecuencia de que el Ayuntamiento apelante resolvió con acierto al denegar la licencia litigiosa. A la conclusión sentada no puede oponerse que la parte actora adquirió la licencia en cuestión por silencio, pues sabido es que no pueden adquirirse por silencio facultades en contra de la normativa urbanística. Tampoco, por otro lado, puede afirmarse, frente a la conclusión que ha quedado antes sentada, que en su día, y en un proceso judicial, la Administración municipal reconoció a la actora la propiedad del terreno en cuestión, pues de la documentación de aquél que ha sido aportada ai presente proceso lo que resulta es que el Ayuntamiento se comprometió a seguir los cauces legales si fuese necesario realizar cualquier actuación administrativa que pudiera afectar a la propiedad de la actora.
Procede, pues, dictar un fallo revocatorio del apelado, sin perjuicio de las acciones que puedan ser entabladas ante la jurisdicción civil, y sin que se aprecien méritos a los efectos de una especial imposición de costas en ninguna de las dos instancias.
Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Murcia contra la Sentencia, de fecha 2 de noviembre de 1989, dictada en los autos de los que dimana el presente rollo por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia , debemos revocar y revocamos la indicada Sentencia y, sin que haya lugar a la inadmisibilidad interesada, y entrando en el fondo del asunto, debemos declarar y declaramos la conformidad a Derecho del acto administrativo, de fecha 16 de mayo de 1988, dictado en el expediente administrativo del que derivan las presentes actuaciones judiciales, y no hacemos expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido y López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Juan García Ramos Iturralde, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretaria de la misma certifico.-María Fernández Martínez.-Rubricado.
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