STS, 23 de Diciembre de 1997
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:1997:7964 |
| Número de Recurso | 1877/1992 |
| Fecha de Resolución | 23 de Diciembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Diciembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso de casación nº 1877/92, interpuesto por el Procurador Sr. Reina Guerra, en nombre y representación de la entidad "Mil Palmeras S.A.", y por el Procurador Sr. Hidalgo Senén, en nombre y representación de las entidades "Bahía Dorada S.A." y "Playa Salvaje S.A.", contra la sentencia dictada en fecha 17 de Julio de 1992 y en sus recursos acumulados nos 112/89, 1024/89 y 1176/89 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, sobre impugnación de Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano, siendo parte recurrida la Generalidad Valenciana, representada por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos, así como la Comunidad de Propietarios "Barranco Rubio", representada por el Procurador Sr. Vázquez Guillén. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictó sentencia declarando inadmisible el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Sr. Letrado de la Generalidad Valenciana, y estimando los interpuestos por D. Gabriel y por la Comunidad de Propietarios "Barranco Rubio". Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Mil Palmeras S.A.", "Bahía Dorada S.A." y "Playa Salvaje S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 9 de Septiembre de 1992, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fechas 9 de Octubre y 15 de Octubre de 1992 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestimara el recurso contencioso administrativo. "Mil Palmeras S.A." solicitó subsidiariamente, además, la no afectación de los motivos de nulidad a los terrenos de su propiedad.
Los recursos de casación fueron admitidos por providencia de fecha 6 de Julio de 1994, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escrito presentado en fecha 17 de Septiembre y 20 de Octubre de 1994, en el que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la recurrida, con imposición de costas a las partes contrarias.
Por providencia de fecha 26 de Septiembre de 1997, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 17 de Diciembre de 1997, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 1ª) dictó en sus recursos acumulados números 112/89, 1024/89 y 1176/89, y en fecha 17 de Julio de 1992, y en la cual, primero, se declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Generalidad Valenciana contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Orihuela (Alicante) de fecha 20 de Julio de 1988, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano de la Zona Costera de Orihuela, y, segundo, se estimó el interpuesto por la Comunidad de Propietarios "Barranco Rubio" y por
D. Gabriel contra ese mismo acuerdo, que anuló.
Contra esa sentencia han formulado recurso de casación tanto "Mil Palmeras S.A." como "Bahía Dorada S.A." y "Playa Salvaje S.A.", que estudiaremos a continuación. No sin antes dejar constancia del curioso resultado procesal que se produce en este caso, derivado de las casi siempre indeseables acumulaciones, consistente en que la Generalidad de Valencia haya comparecido en esta casación como parte recurrida, para defender una sentencia que ha declarado inadmisible su recurso contencioso administrativo.
Dado que la entidad "Mil Palmeras S.A." alega motivos de casación de naturaleza formal, comenzaremos a estudiar su impugnación en primer lugar.
En un escrito al que le falta la concisión y claridad exigible a cualquier alegación o resolución procesal, la entidad "Mil Palmeras S.A." esgrime cuatro motivos de casación de los cuales tres tienen carácter formal.
El primero de ello achaca a la sentencia impugnada abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la Jurisdicción, y se explica diciendo (si es que este Tribunal ha entendido bien) que los actores D. Gabriel y la Comunidad de Propietarios "Barranco Rubio" carecen de legitimación para impugnar el acto recurrido y que la Sala, al no haberlo declarado así en trámite de admisión del artículo 62 de la Ley Jurisdiccional, ha incurrido en un "defecto de jurisdicción". Para rechazar este motivo basta constatar lo siguiente: 1º) Una falta de legitimación o una no declaración judicial de falta de legitimación no tiene nada que ver con el ejercicio de la jurisdicción; la jurisdicción está relacionada con el ámbito material con significado jurídico que se atribuye al conocimiento de una clase de Juzgados y Tribunales, mientras que la legitimación es la relación de una parte con el objeto del proceso. En consecuencia, una sentencia que hipotéticamente deja de declarar la falta de legitimación de una parte infringirá los artículos 28 o 29 de la Ley Jurisdiccional, pero ello no afecta para nada a la Jurisdicción del propio Tribunal. 2º) El artículo 62 de la
L.J. no cita la falta de legitimación entre las causas que puedan llevar a la inadmisión del recurso en esa fase procesal. 3º) Fundamentalmente, y para concluir, no existe en este caso falta de legitimación, ya que en materia de urbanismo la acción es pública, tal como dispone el artículo 235 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, y cualquier ciudadano puede, sea o no directa o indirectamente afectado por una actuación urbanística, pública o privada, exigir administrativa y judicialmente la observancia de la legislación urbanística y de los Planes y Ordenanzas de esa naturaleza. De forma que el Tribunal de instancia obró conforme a Derecho al no declarar la falta de legitimación.
El segundo motivo hace referencia a incompetencia o infracción de procedimiento, y se concreta en la infracción de los artículos 44 a 47 de la Ley Jurisdiccional, al no haberse dado lugar por la Sala sentenciadora a las acumulaciones que "Mil Palmeras S.A." solicitó en la instancia, e, incluso, se dice, por no haber resuelto alguna de las peticiones de acumulación. Tampoco este motivo puede prosperar, ya que: 1º) La Sala rechazó las acumulaciones pretendidas en sendos autos de 21 de Febrero de 1992 y 25 de Febrero de 1992. 2º) La petición de acumulación formulada en escrito de 12 de Mayo de 1992, (a la que se hace referencia en el recurso de súplica presentado contra la providencia de 10 de Junio de 1992), fue resuelta en sentido denegatorio en auto de fecha 26 de Junio de 1992 (folio 409). 3º) La entidad "Mil Palmeras S.A.", aparte de pedir las acumulaciones y de recurrir una y otra vez contra la no acumulación, no ha explicado nunca qué indefensión concreta y determinada se le ha seguido del hecho de haberse tramitado separadamente los procesos, sino que sólo ha dicho que en todos los procesos el problema es el de si los terrenos de su propiedad son o no urbanos, lo que, aunque fuera cierto, (que aquí no lo es, como veremos, ya que existe un motivo de invalidez formal en el expediente administrativo que impide llegar a tal cuestión de fondo), aunque fuera cierto, repetimos, no es suficiente para que se decrete la acumulación pretendida, por lo siguiente. 4º) La Sala de instancia no dio lugar a las acumulaciones con muy buen criterio, pues "Mil Palmeras S.A." pretendía la acumulación de otros recursos contencioso administrativos en los que se impugnaban unos actos administrativos completamente distintos al de los presentes procesos, cuales eran la aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Orihuela y unaresolución de la Dirección General de Puertos y Costas. La conexión entre todos estos procesos (que es, como mucho, sólo la naturaleza urbana o no urbana de los terrenos en cuestión) no constituye ni mucho menos la conexión directa necesaria que exige el art. 44-2 de la L.J. (al que se remite el 47) para que proceda la acumulación; ese precepto, después de referirse a la posibilidad de acumulación en los casos de actos que sean "reproducción, confirmación o ejecución" de otros, se refiere a "cualquier otra conexión directa", es decir, semejante a aquéllas. Y en el presente caso la conexión no es semejante a las de reproducción, confirmación o ejecución; se trata de actos completamente independientes de la Delimitación de Suelo Urbano aquí recurrida. 5º) Finalmente, no está de más consignar que las acumulaciones son una constante fuente de problemas, de dificultades y de inconvenientes procesales; que en el presente caso ya estaban acumulados tres procesos y que, no ya las normas jurídicas, sino el puro sentido común aconsejaban claramente no hacer el proceso todavía más complejo y más dificultoso.
En tercer lugar, y bajo la cobertura de un afirmado quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, se alega infracción del artículo 24 de la Constitución Española, por el hecho de no haber sido emplazada "Mil Palmeras S.A." personalmente en los presentes procesos acumulados. Tampoco este motivo puede prosperar, por las siguientes razones: 1ª) La entidad "Mil Palmeras S.A." no era una interesada a quien hubiera que emplazar personalmente en el proceso contencioso administrativo. Era sólo la propietaria de unos terrenos incluidos en el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano impugnado, proyecto que, tramitado de oficio por el Ayuntamiento de Orihuela, no exigía la citación personal de los propietarios afectados, pues esta ---según es sabido--- sólo la exige el T.R.L.S. en el caso de planes de iniciativa particular (artículo 54-1). La pretensión de emplazamiento procesal personal daría lugar a resultados incomprensibles, como el de tener que emplazar a todos los propietarios de un término municipal (de Madrid, o de Alicante, por ejemplo) en todos y cada uno de los procesos judiciales en que se impugne el Plan General de urbanismo correspondiente. En el presente caso, según eso, no sólo habría que haber emplazado personalmente a "Mil Palmeras S.A." sino a todos los propietarios de terrenos incluidos en el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano, lo que excede de la pura lógica. Ya sean considerados los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano, (en adelante P.D.S.U.), como normas urbanísticas o como simples actos administrativos de destinatario plural, el emplazamiento edictal es suficiente para que los propietarios que lo deseen, de la multitud de ellos, puedan acudir al proceso en defensa de sus posibles derechos. 2º) Además, la entidad "Mil Palmeras S.A." no hizo alegaciones en periodo de información pública, de suerte que, apareciendo en el Proyecto como un mero propietario, al igual que tantos, no había motivos para emplazarle personalmente. 3º) Finalmente, y sobre todo, los defectos de forma (como éste de que tratamos) sólo son relevantes si originan indefensión (artículo 24-2 de la Constitución Española y 95-1-3º de la L.J.), indefensión aquí no producida. En efecto, "Mil Palmeras S.A." se personó en el proceso en fecha 10 de Julio de 1990, cuando ya los tres recursos estaban acumulados, (auto de fecha 30 de Mayo de 1990), bien poco después de que fueran recibidos a prueba (auto de 22 de Junio de 1990). A partir de ese momento pudo tomar conocimiento de todo lo actuado, de las tres demandas formuladas, de las tres contestaciones del Ayuntamiento de Orihuela y de las tres contestaciones de "Bahía Dorada S.A." y "Playa Salvaje S.A.", y pudo perfectamente proponer prueba y hacer las alegaciones que tuviera por conveniente, tal como le precisó el auto de fecha 20 de Septiembre de 1990. No lo hizo así, sino que prefirió solicitar una y otra vez la nulidad de actuaciones y la acumulación de procesos, (sin explicar, desde luego, qué podía alegar o probar con la nulidad o con la acumulación que no pudiera alegar o probar sin ellas); así que, siendo las cosas tales, ninguna indefensión se le ha originado a esa parte, y las consecuencias de su actuación procesal son de su exclusiva responsabilidad.
Hasta aquí los motivos de casación que tienen naturaleza formal procesal. Quedan ahora por estudiar los motivos de fondo que se esgrimen contra la sentencia, uno de lo cuales, (a saber, si en la tramitación del P.D.S.U. se cumplió o no debidamente el periodo de información pública), es, a su vez, de naturaleza formal, y debe por ello ser estudiado en primer lugar.
Pero antes de nada, aclararemos que lo que a partir de ahora se diga, sirve tanto para el recurso de casación de "Mil Palmeras S.A." como para el de "Bahía Dorada S.A." y "Playa Salvaje S.A.", en la medida en que en ambos se discute la aplicación que la Sala de instancia ha hecho de las normas que regulan el periodo de información pública en la tramitación de los P.D.S.U. (artículos 153-3, 138-2 y 128-3 del Reglamento de Planeamiento y artículo 7 del Real Decreto Ley 16/81, de 16 de Octubre).
Ya desde el comienzo de la tramitación del P.D.S.U. aquí recurrido los funcionarios informantes advirtieron que el periodo de información pública debía de ser de 30 días, y no de 15. (Así, informe del Sr. Técnico de Administración General de 14 de Julio de 1988 ---folio 11--- y de la Sra. Secretaria de fecha 18 de Julio de 1988). Pero esos informes no fueron suficientes, y el periodo de información pública no fue de 30 días, sino de 15, (y ni siquiera de quince, sino de catorce, toda vez que, publicado el anuncio el día 2 de Julio de 1988, los quince días se cumplían a las 24 horas del día 20 de Juliosiguiente, pese a lo cual el acuerdo se adoptó en sesión celebrada ese día 20 de Julio pero a las 14 horas). Se infringió así el artículo 128-3 del T.R.L.S. que, (por remisión del artículo 2-2 del Real Decreto Ley 16/81 al artículo 153 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y de éste, a su vez, al artículo 138-2 referido a los Planes Parciales, y de éste, a su vez, al 128-3, referente a la tramitación de los Planes Generales), fija un periodo de información pública de 30 días. Y frente a esta infracción no cabe el remedio de acudir al artículo 7 del Real Decreto-Ley 16/81, que fija en efecto, un periodo de información pública de 15 días, pero que se refiere obviamente a supuestos muy distintos al del P.D.S.U. que nos ocupa. Ese precepto, que tiene su antecedente en el artículo 4-4 del Decreto-Ley 3/80, de 14 de Marzo, (B.O.E. de 15 de Marzo de 1980) es sólo aplicable a Planes iniciados a instancia de Entidades (el precepto habla de Administraciones Urbanísticas o Empresas estatales o Mixtas), que tengan "como fin principal la urbanización, la creación de suelo o la construcción de viviendas" (lo que no es el caso de los Ayuntamientos), y siempre y cuando se declare el proyecto de reconocida urgencia por el Consejo de Ministros. Como se ve, este precepto es completamente inaplicable al caso de autos y así lo aclara la propia Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 3/80, cuando especifica que la finalidad de la norma es lograr "una reactivación urgente e inmediata para los programas de promoción urbanística de viviendas de protección oficial así como el suelo necesario para la instalación y ampliación de industrias y servicios", supuestos distintos al que nos ocupa. Se infringieron, en consecuencia, los preceptos citados, y con ellos se violó un trámite esencial en el procedimiento de elaboración de las normas urbanísticas, esencial porque es el único que permite a los ciudadanos participar en una actividad social e individualmente tan importante como el urbanismo, lo que justamente llevó al Tribunal de instancia a la estimación del recurso contencioso administrativo.
Llegados a este punto, (que, como se verá, es el último), precisaremos que este motivo de anulación del P.D.S.U impugnado es suficiente para la estimación del recurso contencioso administrativo, y así lo entendió la sentencia recurrida en el fundamento de Derecho segundo, pues lo que dice a continuación en el fundamento siguiente lo es sólo a mayor abundamiento y como "obiter dicta", ya que emplea la locución "también se llegaría a la misma consecuencia de nulidad postulada", lo que quiere decir que la "ratio decidendi" de la sentencia es la infracción de las normas sobre el periodo de información pública, y no otros problemas de fondo del P.D.S.U., (v.g. si el suelo es o no urbano, o si estaba o no clasificado como suelo rústico, etc), lo cual es lógico, pues, constatado un vicio formal en el procedimiento de elaboración del P.D.S.U., huelgan todas las demás cuestiones de fondo, que no deben ser prejuzgadas para el caso de que la Administración decida repetir correctamente la tramitación del Proyecto. Ello quiere decir que son aquí improcedentes los motivos de casación expuestos por ambos impugnantes que se refieren a la infracción del artículo 78 del T.R.L.S. y de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre la consideración del suelo urbano como un hecho que se impone al planificador, sobre si los terrenos en cuestión cuentan o no con los servicios urbanísticos o sobre si están o no en áreas consolidadas, etc. El P.D.S.U. aquí recurrido ha resultado anulado por un vicio capital en el procedimiento de su elaboración, y todas las demás cuestiones son superfluas a los efectos de la resolución de las pretensiones de los demandantes, que constituyen el objeto de estos procesos contencioso administrativos.
Habremos, por lo tanto, de declarar no haber lugar a los presentes recursos de casación, y de imponer las costas a quienes los han interpuesto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 102-3 de la Ley Jurisdiccional. Dichas partes habrán de satisfacer por mitad las costas causadas.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, desestimamos los presentes recursos de casación nº 1877/92 interpuestos, por un lado, por la entidad "Mil Palmeras S.A." y, por otro lado, por las entidades "Bahía Dorada S.A." y "Playa Salvaje S.A.", contra la sentencia dictada en fecha 17 de Julio de 1992, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 1ª) en sus recursos contencioso administrativos acumulados números 112/89, 1024/89 y 1176/89. E imponemos a las partes recurrentes en casación las costas causadas en estos recursos de casación, que habrán de ser satisfechas en su mitad por ambas partes.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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