STS, 29 de Marzo de 1993

Con fecha 2 de marzo de 1990, el Procurador don Carlos Mairata Laviña, en nombre y representación de la Compañía «Explotaciones Agrícolas Andaluzas, S. A.», presentó ante esta Sala delTribunal Supremo escrito de personación, a fin de sostener el recurso de apelación contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso núm. 1.561/87 , por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo deducido contra la aprobación definitiva de la tabla de equivalencias de la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Sevilla, acordada por resolución de 2 de junio de 1986 del Presidente del IARA y resolución denegatoria del recurso de alzada de 16 de marzo de 1987 del Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía.

Con fecha 20 de junio de 1990, la Sala tuvo por comparecido y parte al Procurador Sr. Mairata Laviña, en la indicada representación, así como al Letrado de los Servicios Jurídicos de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía, que, con fecha 5 de marzo de 1990, se había personado como apelado, y ordenó seguir la tramitación por escrito, concediendo a esta representación el plazo de veinte días para instrucción con entrega de las actuaciones.

Con fecha 11 de julio de 1990, el Procurador don Carlos Mairata Laviña, en la representación que ostenta, presentó escrito de alegaciones, en el que terminaba por solicitar que, con estimación del recurso de apelación se revoque la Sentencia apelada y se declare nulo el acuerdo por el que el Presidente del IARA aprobó, con fecha 2 de junio de 1986, definitivamente la tabla de equivalencias entre las distintas clases de suelo de la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Sevilla, así como la Orden del Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra el anterior.

Con fecha 19 de noviembre de 1990 se hizo entrega de las actuaciones para instrucción a la representación procesal de la parte apelada para que en el término de veinte días presentase escrito de alegaciones, lo que llevó a cabo mediante escrito presentado con fecha 13 de febrero de 1991, en el que solicitó que se desestimase el recurso de apelación y se confirme la Sentencia apelada.

Por providencia de fecha 25 de junio de 1991 se señaló para votación y fallo con designación de Ponente, la que se dejó sin efecto, volviéndose a señalar para votación y fallo con designación de nuevo Ponente, la que tuvo lugar oportunamente.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jesús Ernesto Peces Morate.

Fundamentos de Derecho

La representación procesal de la apelante, como motivos del presente recurso de apelación, reitera todos aquellos que esgrimió en su escrito de demanda para impugnar el acuerdo por el que se aprobó definitivamente la tabla de equivalencias de las distintas clases de suelo de la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Sevilla, referidos tanto al procedimiento seguido como a la cuestión de fondo, es decir, a las equivalencias de suelos decidida por la Administración demandada.

Todos aquellos motivos recibieron puntual y cumplidamente respuesta en la Sentencia ahora recurrida en apelación con argumentos y consideraciones que expresamente aceptamos. La representación procesal de la apelante no razona ni justifica que los fundamentos jurídicos aducidos por la Sala de primera instancia para desestimar su pretensión anulatoria de los acuerdos administrativos impugnados sean erróneos o infrinjan el Ordenamiento jurídico, sino que, como dijimos, se limita a reproducir los argumentos empleados en la demanda y que ya sirvieron para sostener el recurso previo de alzada, al tiempo que afirma no estar de acuerdo con aquellos fundamentos de la Sentencia apelada.

Con ocasión de resolver otros recursos de apelación deducidos contra dos Sentencias del mismo Tribunal de primera instancia, que desestimaron también sendos recursos contencioso- administrativos interpuestos contra idéntico acuerdo aprobatorio de la tabla de equivalencias de las distintas clases de suelo de la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Sevilla, esta Sala declaró, reiterando doctrina ya establecida por la Sección Primera de la misma en Sentencia de fecha 6 de octubre de 1989, que «en la fase de apelación, al tratarse de depurar los resultados de la primera instancia, se exige un examen crítico de las soluciones dadas en ésta, como base indispensable y racional del ámbito litigioso del debate ante la Sala de apelación, pues de lo contrario se trataría de una auténtica revisión y no de una apelación, en la que el litigante debe realizar un análisis crítico mediante el cual se llegue a demostrar la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la Sentencia apelada, sin que sea suficiente la mera reproducción de las cuestiones suscitadas en el proceso, a las cuales la Sentencia que se pretende modificar viene a dar cumplida y puntual respuesta, ya que en el recurso de apelación lo que ha de ponersede manifiesto es la improcedencia de que se dictara la Sentencia en el sentido en que se produjo, al ser precisamente ésta la que en concreto se somete a revisión jurisdiccional en esta segunda instancia» (Sentencias de fecha 3 de diciembre de 1991, dictada en el recurso de apelación núm. 2.245/90, y 22 de marzo de 1993, dictada en el recurso de apelación núm. 3.488/90).

Si bien la doctrina expuesta sería fundamento suficiente para desestimar este recurso de apelación, debemos declarar, como esta misma Sala Tercera Sección Sexta- hizo en sus Sentencias de 16 de abril, 3 de diciembre de 1991 y 22 de marzo de 1993, recaídas en sendos recursos de apelación [en los que se adujeron cuestiones sustancionalmente iguales a las de éste frente a Sentencias dictadas por el mismo Tribunal de primera instancia, fundadas en los mismos razonamientos para declarar conforme a Derecho el acuerdo de aprobación definitiva, de fecha 2 de junio de 1986, del Presidente del Instituto Andaluz de Reforma Agraria (IARA), de la tabla de equivalencias entre las distintas clases de suelos de la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Sevilla], en cuanto a la trascendencia de la anulación jurisdiccional del antiguo Reglamento, aprobado por Decreto 276/1984, de 30 de octubre, de la Junta de Andalucía , Consejería de Agricultura y Pesca, y la publicación del nuevo por Decreto 402/1986, de 30 de diciembre , que «... aunque la estimación del recurso en su día interpuesto contra el Reglamento para la ejecución de la Ley de Reforma Agraria de julio de 1984, determinó la anulación del mismo, por omisión del trámite preceptivo de audiencia del Consejo de Estado, no puede desconocerse que el art. 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , no obstante prescribir que la estimación de un recurso interpuesto contra una disposición de carácter general implicará la derogación o reforma de dicha disposición, establece a continuación, literalmente, que será sin perjuicio, de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma, lo que quiere decir que la nulidad del Reglamento no determina automáticamente la de todos los actos adoptados al amparo de aquél, sino que, por el contrario, han de entenderse subsistentes los actos que hayan ganado firmeza en vía administrativa, adoptados con arreglo a la disposición dejada sin efecto, lo cual ocurre en el supuesto que contemplamos, y adviértase además que la disposición transitoria 3.a del nuevo Reglamento de la Ley de Reforma Agraria de Andalucía, aprobado por Decreto 402/1986, de 30 de diciembre , al declarar subsistentes los actos administrativos dictados en aplicación del Reglamento de 1984 , que no hubiesen sido dejados sin efecto a la entrada en vigor de aquel Reglamento, responde a los principios establecidos en el comentado art. 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por lo que el art. 90 de la Ley reguladora de nuestra Jurisdicción deviene a todas luces inaplicable e, incluso, principios de economía procedimental aconsejan la subsistencia prevista en la ultima norma cuando se pondera que la reproducción de las actuaciones conduciría a idéntico resultado».

Respecto a los diferentes defectos procedimentales denunciados en la sustanciacion del expediente administrativo, causante, según la representación de la apelante, de la indefensión de ésta y determinantes, por consiguiente, de la nulidad o anulabilidad solicitadas conforme a lo dispuesto por los arts. 47.1 c) y 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , cabe decir que los trámites previstos por el primer Reglamento, sustancialmente recogidos en el art. 39 del nuevo, aprobado por Decreto 402/1986, de 30 de diciembre , fueron rigurosamente cumplidos, según el relato de hechos contenido en el fundamento jurídico 3.° de la Sentencia apelada, el cual no ha sido cuestionado por dicha representación, y entre ellos aparece la publicación en los lugares y plazos exigibles de la tabla de equivalencias, aprobada provisionalmente, después de oír a las asociaciones profesionales interesadas en relación con los informes técnicos de la Administración, con la concesión de un plazo de quince días para alegaciones y habiendo comunicado la Gerencia comarcal individualmente a todos los titulares de las explotaciones afectadas el lugar, horario y plazo de visita a las exposiciones públicas de asignación de clases de suelos, donde además de los planos y fichas de asignación, se expusieron las resoluciones y la Memoria de Suelos de la Vega de Sevilla, continuando la tramitación en la forma minuciosamente descrita en dicho fundamento jurídico.

Tal proceder no puede razonablemente ser considerado como causante de indefensión alguna para la apelante, ya que el trámite de audiencia, preservado como garantía fundamental por el art. 105 de la vigente Constitución, y recogido por los arts. 83 y 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo , fue rigurosamente respetado y, en consecuencia, no se está en el supuesto previsto por el art. 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , que prevé la anulabilidad del acto por defectos formales causantes de indefensión, y menos con el contemplando por el art. 47.1 c) de la misma Ley de nulidad de pleno derecho por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

La apelante equipara el derecho a ser oído con el de ser asumidas las alegaciones e informes presentados durante el trámite de audiencia. La participación que ésta garantiza da derecho a ser atendido y escuchado, pero no a que la Administración deba hacer suyos los planteamientos, informes y pretensiones del apelante, de manera que el rechazo o preterición de éstos no conlleva vulneración de aquel derecho.

Si bien es cierto que el acuerdo de aprobación definitiva de la tabla de equivalencias no expresa las razones por las que desestima unos planteamientos e informes y acoge otros, ello no constituye tampoco una causa de nulidad o de anulabilidad de los actos administrativos impugnados, por infracción de lo dispuesto en los arts. 43.1 a) y 93 de la Ley de Procedimiento Administrativo , porque el primero de los preceptos citados sólo exige «una sucinta» referencia a los hechos y fundamentos de Derecho y el 93.1, relativo a la congruencia, también se ha respetado como seguidamente examinaremos.

Por lo que respecta a la exigencia de motivación del acto administrativo y a su falta o insuficiencia, como vicio formal invalidante de aquél, hemos de recordar la consabida doctrina jurisprudencial, interpretativa de los preceptos contenidos en los arts. 43 y 91.2 y 3 de la citada Ley de Procedimiento Administrativo , como hace la Sentencia apelada, según la cual el acto no puede examinarse aisladamente, sino en el contexto del expediente administrativo que tiene carácter unitario ( Sentencia de este Tribunal Supremo de 24 de febrero de 1978 . «Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi», 734), al que, en este caso, como dijimos, tuvieron acceso los apelantes, quienes, al deducir el recurso de alzada, alegaron ya las razones de fondo que justificaban su discrepancia con la aprobación definitiva impugnada, con lo que se evidencia que conocían los motivos de la mentada aprobación y, en consecuencia, se desvanece cualquier duda sobre su posible indefensión nacida de la escueta motivación del acto administrativo recurrido ( Sentencia de este Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 1984 . «Repertorio Aranzadi», 5786).

No cabe tampoco tachar de incongruente la resolución aprobatoria de la tabla de equivalencias entre las distintas clases de suelos porque no diese cumplida respuesta a cada una de las alegaciones formuladas en el trámite de audiencia ni contuviese valoración de cada uno de los informes presentados, ya que tal resolución no constituye la decisión de un expediente iniciado por la apelante, sino que viene a cumplir lo dispuesto por los arts. 18 y 19 de la Ley de Reforma Agraria y 43.5 y 6, y 44 de su antiguo Reglamento, aprobado por Decreto 276/1984, de 30 de octubre (después sustituido por los arts. 38 y 39 del nuevo Reglamento aprobado por Decreto 402/1986, de 30 de diciembre ). Con tal fin se sustanció el expediente administrativo, en el que, como hemos declarado, se respetó la participación de los intereses mediante el trámite de audiencia, que terminó con la resolución que aprobó definitivamente dicha tabla de equivalencias.

En definitiva, la resolución ha sido congruente con el fin del expediente, que no era otro que establecer unas equivalencias entre las distintas clases de suelo de la comarca, reflejándolas en una tabla. La resolución que puso fin al procedimiento fue, por tanto, congruente con el fin de éste, como exige el esgrimido precepto contenido en el art. 93.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo . Esta congruencia no obliga a la Administración a responder, al acordar la aprobación definitiva, a todas y cada una de las alegaciones formuladas durante el trámite de audiencia por los interesados a tal fin convocados, sino a resolver el expediente administrativo dentro de sus propios límites.

La motivación y la congruencia, como requisitos de las resoluciones administrativas, tienen diferente significado; la primera, se refiere a la forma del acto y la segunda, a su contenido. Con aquélla se justifica la decisión y con ésta se da cumplida respuesta a la finalidad pretendida con la iniciación del expediente. Uno y otro han sido cumplidos por los acuerdos administrativos impugnados.

La Sentencia recurrida ha efectuado una minuciosa valoración de la instrucción del expediente, de la que se deduce la intervención de las Asociaciones profesionales, al tiempo que consta la emisión del único informe preceptivo previo, según el Reglamento aplicable (art. 44.1), que fue el de la Junta Provincial de Reforma Agraria, en la que aquellas Asociaciones, como reconoce la apelante, tenían sus representantes, como exigía el art. 22.1 d) del mentado Reglamento, aprobado por Decreto 276/1984, de 30 de octubre, y el art. 17.1 d) del nuevo Reglamento , y se practicaron las pruebas necesarias para el fin del expediente, es decir, para establecer la tabla de equivalencias entre las distintas clases de suelo.

Cita la propia Sentencia impugnada Jurisprudencia consolidada, según la cual corresponde al instructor del expediente «discernir si las pruebas propuestas son de utilidad para el esclarecimiento de los hechos», así como «la amplia libertad que posee la Administración para decidir sobre los hechos que se pretenden probar y si son pertinentes o no los medios de prueba propuestos por los interesados» ( Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de junio de 1976, «Repertorio Jurisprudencia Aranzadi», 4067; 7 de abril de 1981, «Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi», 1850; 5 de julio de 1985, «Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi», 3603, y 15 de diciembre de 1985, «Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi», 4783).

El principio de contradicción en la práctica de la prueba tiene diferente virtualidad según la naturaleza del procedimiento, de modo que, como requisito formal, su defecto se ha de valorar conforme al principiogeneral de la anulabilidad del acto por vicios de forma, establecido por el art. 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , y, en consecuencia, la anulación de las actuaciones sólo se deberá decretar cuando su falta o su incorrecta realización haya causado indefensión ( Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 1979, «Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi» num. 2487, y de 4 de octubre de 1982, «Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi» núm. 5730 ), lo que no ha sucedido en este caso, porque, como certeramente señala la Sentencia apelada, los informes, estudios y alegaciones tenidos en cuenta han sido numerosos y la tabla de equivalencias aprobada lo es con base a una operación técnica, sobre estudios e informes en los que intervinieron ASAGA y las demás asociaciones profesionales.

Insiste, finalmente, la representación procesal de la apelante, con motivo de nulidad del acto aprobatorio de la tabla de equivalencias, en el defecto de notificación del acuerdo, con clara contravención de lo dispuesto por los arts. 79 y 80 de la Ley de Procedimiento Administrativo .

La denunciada falta de notificación carece en este caso de trascendencia, al haber resultado convalidada por la interposición del recurso de alzada por parte de la hoy apelante, sin que sea necesario abundar en ello ni citar el elevado elenco de Sentencias de esta Sala que así lo declaran, al interpretar el precepto contenido en el apartado tercero del art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo .

Nos queda por abordar la cuestión de fondo, aducida entre los motivos del recurso de apelación, relativa a los criterios aceptados, respecto de las clases de suelo y cultivos, por la tabla de equivalencias aprobada. No vamos a reiterar los atinados argumentos que sobre tal cuestión se han expresado en la Sentencia recurrida, sino que nos remitimos a lo indicado por esta misma Sala del Tribunal Supremo en sus Sentencias, ya citadas, de fechas 3 de diciembre de 1991 y 22 de marzo de 1993, al resolver otros recursos de apelación prácticamente idénticos a éste, en las que literalmente se dice que «no se ha producido prueba alguna eficaz en el proceso, demostrativa de los errores que se dicen existentes en la tabla aprobada, a pesar de que incumbía a la recurrente tal demostración, como tampoco cabe invocar los posibles vicios concurrentes en la clasificación de los suelos, pues es acto anterior y distinto al sometido en el presente proceso a revisión jurisdiccional, sin que pueda pretenderse la sustitución del criterio administrativo, alcanzado tras amplios estudios y elaboración, por el personal y subjetivo de la parte recurrente».

No se trata únicamente con esta declaración de encontrar una regla para alcanzar lo que podríamos llamar la justicia puramente procesal, valiéndonos del principio favor acti, según el cual todo acto o resolución de la Administración tiene a su favor una presunción iuris tantum de legalidad y acierto, de modo que cuando no se demuestra la ilegalidad o el error debe prevalecer el acto administrativo. Nos referimos, principalmente, al valor de los diferentes y contradictorios informes emitidos en el procedimiento administrativo, de los que no cabe predicar falta de rigor u objetividad, pero que, al estar, como la mayor parte de las peritaciones, más cerca del «arte» que la «ciencia», son cuestionables y rebatibles, hasta el extremo de que su fiabilidad es, ante todo, consecuencia del método utilizado. (Sentencia de esta Sala de 22 de marzo de 1993.)

Como hemos expresado en nuestra Sentencia de 22 de marzo de 1993, el carácter colectivo y multidisciplinar de los dictámenes acogidos por la Administración les reviste de seguridad y certidumbre, lo que permite considerarlos, a efectos probatorios, como exactos, a diferencia de las respetables apreciaciones u opiniones expresadas por otros especialistas o expertos en la materia, cuya singularidad, por muy elevada que sea su cualificacion profesional, no sirve para desvanecer las dudas acerca de su exactitud. Es, pues, la valoración de las pruebas periciales practicadas en vía administrativa, y no la simple aceptación de una más o menos discutible presunción, la que llevó a la Sala de primera instancia a estimar ajustados a Derecho los actos impugnados y obliga ahora a desestimar el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia pronunciada por aquélla.

Al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes al deducir y sostener este recurso de apelación, no procede hacer expresa condena en las costas procesales causadas, como establece el art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción .

Vistos los preceptos citados y los arts. 96 a 100 de la Ley de esta Jurisdicción (anterior a la reforma introducida por Ley 10/1992, de 30 de abril ).

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Entidad «Explotaciones Agrícolas Andaluzas, S. A.», que sustituye a «Alcoholes Núñez, S. A.», representada por elProcurador don Carlos Mairata Laviña, contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 20 de noviembre de 1989 , por la que se desestimó el recurso contencioso- administrativo deducido por la propia apelante contra la resolución de fecha 2 de junio de 1986, del Presidente del Instituto Andaluz de Reforma Agraria (IARA), por la que se aprobó definitivamente la tabla de equivalencias entre las distintas clases de suelos de la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Sevilla, publicada en el «Boletín Oficial de la Provincia de Sevilla» el 7 de junio de 1986, y contra la resolución, de fecha 16 de marzo de 1987, del Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, por la que se desestimó el recurso de alzada presentado contra aquella aprobación definitiva y, en consecuencia, confirmamos íntegramente dicha Sentencia, sin hacer expresa condena respecto de las costas causadas en esta segunda instancia.

Hágase saber a las partes que contra esta Sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Pedro Antonio Mateos García.-Francisco José Hernando Santiago.-Jesús Ernesto Peces Morate.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, don Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario certifico.