STS, 28 de Abril de 1993

La sentencia apelada contiene la parte dispositiva que copiada literalmente dice: "Fallamos: Que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Lugo contra la resolución del Ministerio de Defensa de 14 de diciembre de 1988, desestimatoria del recurso promovido frente a la de la Gerencia de Infraestructura de la Defensa de 11 de julio de 1988, denegatoria de la pretensión de reversión, con todas sus pertenencias y accesorios, de los terrenos en su día cedidos al Ramo de Guerra para la construcción de un cuartel y un parque de automóviles, sitos en el lugar de Garabalos, con una superficie aproximada de 54.000 metros cuadrados, debemos anular y anulamos las expresadas resoluciones impugnadas, por su disconformidad a Derecho; declarando el derecho del Ayuntamiento demandante a la reversión de los referidos terrenos con las edificaciones en ellos existentes; sin imposición de costas. A este fallo sirvieron de fundamentación los siguientes fundamentos de Derecho: 1º Se impugna por el Ayuntamiento recurrente la resolución del Ministerio de Defensa de 14 de diciembre de 1988, por la que se acuerda "desestimar el recurso de reposición interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Lugo contra el acuerdo de este Ministerio por el que se desafectaron y declararon alienables los bienes sitos en el lugar de Garabolos"; pretendiendo, además, el expresado Ayuntamiento que se declare su derecho a la reversión de los terrenos con las edificaciones en ellos existentes. Del texto de la referida resolución se desprende que mediante la misma se desestima el "recurso de reposición" formulado, en escrito de 12 de agosto de 1988, tanto contra la resolución del propio Ministerio de Defensa de 9 de julio de1988 por la que se declara la desafectación y alterabilidad de los terrenos, como contra el contenido de la comunicación de la Gerencia de Infraestructura de la Defensa de 11 de julio de 1988, por la que se pone en conocimiento del Ayuntamiento que la condición única impuesta por éste al ceder los terrenos, al haber sido cumplida, no impide su enajenación, contestando así al escrito del Ayuntamiento de 21 de junio de 1988, en el que solicitaba la reversión, con todas sus pertenencias y accesorios, de los terrenos en su día cedidos al Ramo de Guerra para la construcción de un cuartel y un parque de automóviles, sitos en el lugar de Garabolos, con una superficie aproximada de 54.000 m2. 2º En la contestación a la demanda se aduce la inadmisibilidad del presente recurso con base en la alegación de que el Ayuntamiento no recurre contra la resolución de 9 de julio de 1988, por la que se declara la desafectación y alienabilidad de los terrenos, sino contra la comunicación de 11 de julio de 1988, que no es recurrible, por ser reproducción de aquélla, que ha quedado firme y consentida; pero ninguna de ambas causas de inadmisibilidad así propuestas puede ser acogida, ya que lo que el Ayuntamiento ha pretendido en vía administrativa y pretende en la jurisdiccional es la reversión de los terrenos con las edificaciones en ellos construidas, y el ejercicio del derecho de reversión y de la correspondiente acción no puede confundirse ni identificarse con la impugnación del acto de desafectación ni está sometido al plazo señalado para tal impugnación, sino que tiene entidad distinta, aunque se apoye precisamente en la desafectación, como uno de los presupuestos habilitantes de la reversión pretendida; y, por lo demás, es claro que la comunicación de referencia implica la denegación de la referida pretensión de reversión, deducida por el Ayuntamiento mediante el escrito de 21 de junio de 1988. 3° En cuanto al fondo, son de tener en cuenta, como antecedentes en los que ambas partes convienen y que resultan del expediente, los siguientes: 1°) que, con fecha 23 de septiembre de 1940, el Ayuntamiento Pleno ratificó las compras de los terrenos a sus propietarios "para construcción de un Cuartel de Infantería y Parque de Automóviles", acordando también "ceder dichos terrenos", para la construcción de que se trata, al Ramo de Guerra "con la condición única de que en el plazo de cinco años ha de estar construido el cuartel y en el de dos el parque de automóviles, o en otro caso volverán los referidos predios a poder del Ayuntamiento" (folios 36 y 37 del expediente). 2°) que, con fecha 21 de diciembre de 1940, el Ayuntamiento acordó ampliar aquellos plazos hasta diez años (folio 43). 3°) Que, con fecha 1 de junio de 1954, a solicitud de la Administración Militar, el Ayuntamiento adoptó acuerdo "ratificando la cesión de los terrenos", ahora "sin limitación de plazo" y "con la condición de dedicarlo a los servicios del ejército que la superioridad determine, pudiendo por lo tanto hacer dicha autoridad la correspondiente inscripción entre las propiedades del Ramo de Guerra, en la forma que tenga por conveniente" (folio 183). 4°) Con base en tales datos, la parte actora, invocando la doctrina sentada en sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 1988 , sostiene que la cesión de que se trata, como acto de transmisión del dominio de los terrenos a título gratuito, constituye una donación, pero no una donación simple, sino una donación modal, al imponerse la carga de que los terrenos sean destinados "a los servicios del i Al 1 ejército" (acuerdo de 1 de junio de 1954), de suerte que, "en otro caso, volverán los referidos predios a poder del Ayuntamiento" (acuerdo de 23 de septiembre de 1940). Por la Administración demandada no se discute tal base de partida de la argumentación de la parte actora. Tampoco es objeto de discusión el carácter administrativo de la donación, siquiera, como se establece para un caso similar en sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 1988 , a falta de normativa especifica de Derecho Administrativo aplicable a tal contrato en cuanto a sus efectos y extinción, deban aplicarse las reglas de derecho privado ( art. 4°, 3ª de la Ley de Contratos del Estado ). La discrepancia surge en cuanto el Ayuntamiento considera que, al haber sido declarados desafectados y alienables los terrenos, se ha incumplido la carga modal, mientras que la Administración demandada entiende que la carga modal ha sido cumplida al haberse construido el cuartel y el parque y haber sido destinados al fin para el que fueron cedidos los terrenos. Ante tal discrepancia, ha de optarse por estimar que la carga modal ha quedado incumplida desde el momento en que los terrenos han sido desafectados del servicio público al que estaban afectados; y la consecuencia de esta desafectación, que implica incumplimiento de la carga impuesta, conforme a lo pactado y a los principios jurídicos aplicables ( arts. 1255 del Código Civil , en relación con el 647 de dicho cuerpo legal y con el art. 79.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, y el 111.1 y 3 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que aprueba el Reglamento de Bienes de las entidades locales ), no puede ser otra que la reversión de los terrenos y edificaciones el Ayuntamiento, en virtud de la pretensión ejercitada por éste en tal sentido. No obsta a esta conclusión la alegación de que, por usucapión, los terrenos han accedido de modo pleno y definitivo al patrimonio de la Administración Militar y del Estado; pues no se trata de un problema de adquisición de la propiedad de los terrenos por la Administración Militar, puesto que este extremo no se discute. Lo que ocurre es que tal adquisición se produjo con la carga modal de referencia; y la acción de reversión derivada de su incumplimiento no ha podido ser ejercitada hasta que este incumplimiento se ha puesto de manifiesto por la desafectación de los terrenos, y por consiguiente no ha podido quedar extinguida por prescripción ni afectada por esa supuesta usucapión. 5° No es de apreciar temeridad ni mala fe a efectos de imposición de costas (art. 131 de la Ley Jurisdiccional)."Segundo: Notificada la anterior sentencia, el Sr. Abogado del Estado interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, el cual fue admitido en un solo efecto por providencia de 23 de julio de 1991, en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.

Recibidas las actuaciones, personados y mantenida la apelación por el Sr. Abogado del Estado en nombre de la Administración, éste tras alegar lo que estimó conveniente a su derecho suplicó a la Sala: dicte sentencia en virtud de la cual revoque expresamente la apelada y confirme el acto administrativo impugnado por ser conforme con el ordenamiento jurídico.

La representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Lugo, tras alegar lo que estimó conveniente a su derecho, terminó suplicando a la Sala: dicte sentencia por la que, rechazando el presente recurso de apelación, confirme en todos sus términos la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Tercera, de 27 de mayo de 1991 ).

Para votación y fallo del presente recurso se señaló la audiencia del día 22 de abril de 1993, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Sánchez Andrade y Sal, Magistrado de esta Sala.

Fundamentos de Derecho

Por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que le deviene por ministerio de la Ley, se formula recurso de apelación contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictada con fecha 27 de mayo de 1991 , en recurso interpuesto en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Lugo, combatiendo la Resolución del Ministerio de Defensa de 14 de diciembre de 1988, que desestimando el recurso de reposición deducido por el Ayuntamiento de Lugo frente al contenido del oficio de la Gerencia de Infraestructura de la Defensa de 11 de julio de 1988, en la que se comunica no se da lugar a la solicitud de reversión al precitado Ayuntamiento de unos terrenos sitos en el paraje denominado Garabolos, en el Ayuntamiento de Lugo, de una superficie aproximada de 54.000 metros cuadrados, terrenos que en su día fueron cedidos al Ejército para la edificación de un cuartel de infantería y un parque de automóviles, por haber sido desafectados, y declarada su alienabilidad por Resolución del Ministerio de Defensa de 9 de julio de 1988. Solicitud que al margen del derecho de reversión que regula la Ley de Expropiación Forzosa se ampara en lo dispuesto en el art. 111 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

Aquietada la representación del Estado ante la desestimación de las causas de inadmisibilidad del recurso en que recayó la sentencia cuya apelación nos ocupa, inadmisibilidad alegada en instancia, cuyo rechazo no se cuestiona en la presente apelación, lo que en ello se discute gira en torno al tratamiento de donación modal que la sentencia apelada da el negocio jurídico por el que el Ayuntamiento de Lugo que "a trueque de los enormes sacrificios que tiene que imponerse accediendo a lo solicitado por la Comandancia de Obras y Fortificaciones del Ejército de Galicia", cede unos terrenos que había adquirido, al Ramo de Guerra, para la construcción de Cuarteles de Infantería y un Parque de Automóviles, en el plazo de cinco años, posteriormente ampliado a diez, cumpliendo con ello los acuerdos plenarios adoptados en sesiones extraordinarias celebradas el 23 de septiembre y del 21 de diciembre de 1940, acuerdos ratificados en cuanto a la cesión de los terrenos de referencia, por el adoptado por dicho órgano en sesión plenaria celebrada el 1 de junio de 1954, acuerdo que a la vista de una comunicación de la Autoridad Militar en el que se hacía constar que "con el fin de dar carácter de permanencia debida a la cesión condicional hecha por ese Excmo. Ayuntamiento y poder hacer la inscripción de terrenos y edificios entre las propiedades del Ramo de Guerra, ruego a su digna Autoridad la adopción por la Corporación Municipal de los acuerdos pertinentes", comunicación en la que previamente se aludía a que el proyecto inicial de construcción de un cuartel de infantería y de un parque regional de automóviles en los terrenos cedidos por el Ayuntamiento al Ejército, por razones de índole estratégica y orgánica fue sustituido por la superioridad dedicando el acuartelamiento construido a un Regimiento de Zapadores, decide ratificar la cesión de los terrenos sitos en Garabolos, sin limitación de plazo, y con la condición de dedicarlos a los servicios del Ejército que la Superioridad determine, pudiendo por lo tanto hacer dicha Autoridad la correspondiente inscripción entre las propiedades del Ramo de Guerra, o lo que es lo mismo, el Ayuntamiento de Lugo dispuso gratuitamente de unos bienes a favor del Ramo de Guerra con el gravamen de dedicarlos a los servicios del Ejército, gravamen con el que fueron inscritos en el Registro de la Propiedad de Lugo, ya que en él consta la inscripción a favor del Estado, Ramo de Guerra, con destino a cuartel de las Fuerzas del Ejército; conteniendo por tanto los acuerdos del Ayuntamiento de Lugo, antes citados, una donación modal que tiene su cabida y regulación en lo establecido en el art. 647 del Código Civil , normativa aplicable endefecto de una normativa administrativa especial a la cesión de referencia, art. 647, el mencionado, que autoriza la revocación a instancia del donante, del acto de liberalidad, cuando el donatario haya dejado de cumplir la carga o gravamen que presidió su transmisión, o, como dice la letra del precepto, si bien con inadecuada expresión terminológica, cuando el donatario haya dejado de cumplir alguna de las condiciones que le impuso el donante; incumplimiento que paladinamente admite la resolución combatida en instancia que se produjo en relación con los bienes cedidos al Ramo de Guerra por el Ayuntamiento de Lugo, al decir que tales terrenos fueron puestos a disposición de la Gerencia de Infraestructura de la Defensa "a la que corresponde enajenar los bienes de dominio público estatal que dejen de ser necesarios para la defensa, tras su previa y expresa desafección y declaración de alienabilidad". Consideración de donación modal la que merece la cesión de terrenos hecha por el Ayuntamiento de Lugo al Ramo de Guerra, que es reconocida por el Sr. Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda al decir que "de la lectura de los acuerdos municipales de 1940 dedúcese que los terrenos se ceden con la condición (modo en realidad) de que se construyan las instalaciones militares mencionadas y éstas efectivamente se construyeron y durante muchos años se utilizan para acuartelamiento y otros servicios militares, entonces el modo se cumplió", conclusión que olvida que la carga o gravamen causa que presidió el otorgamiento de la cesión de los terrenos cedidos por el Ayuntamiento de Lugo al Ramo de Guerra, dedicar los terrenos cedidos a servicios del Ejército, dejó de cumplirse, al desafectar tales terrenos y declararlos alienables, por no ser necesarios al Ministerio de Defensa.

Lo antes relatado evidencia que la cesión de unos terrenos hecha por el Ayuntamiento de Lugo al Ramo de Guerra en el año 1940, cesión ratificada en el año 1954, no fue una donación pura y simple, sino una donación sometida a la exigencia de ser destinados los terrenos que constituían su objeto, a los servicios del Ejército, con ello, al mismo tiempo que se contribuía a un fin de interés general, la Comunidad Municipal, indirectamente se veía beneficiada con la instalación de tales servicios, desaparecida la base, causa de la cesión y a cuya vigencia se subordina ésta, no sólo sería injusto, por contradecir el ordenamiento jurídico, sino incorrecto, implicando un enriquecimiento indebido, que la Administración militar siga detentando unos bienes, pretendiendo en su provecho enajenarlos, cuando éstos fueron adquiridos por el Ayuntamiento de Lugo a costa de grandes sacrificios para destinarlos a un servicio del Ejército Español aprovechándose de los beneficios que éste produciría a la comunidad lucense.

Esta Sala, en sentencia de 31 de octubre de 1988, ha declarado que la reversión de un solar y de lo en él edificado, a un Ayuntamiento, está prevista para el supuesto de incumplirse las condiciones, pactadas, entre ellas, dedicarlo a finalidad distinta de la contemplada y en cuya atención se efectuó la donación, recordando la sentencia de la Sala Primera de este Alto Tribunal de 11 de marzo de 1988 , que la donación con carga modal del art. 647 del Código Civil supone una institución en la que el donante ha exigido al donatario la concurrencia de un modo, finalidad, carga, motivo o recomendación cuyo incumplimiento puede dar lugar a la revocación o resolución de un contrato que en principio nació irrevocable por la sola voluntad del donante, pudiendo quedar sin efecto después por la existencia de tales incumplimientos.

No obsta a las anteriores consideraciones que abonan la reversión de los bienes a los que se refiere la resolución impugnada en instancia, que declara la sentencia cuya apelación nos ocupa, el que tales bienes hayan accedido al patrimonio de la Administración Militar y del Estado por usucapión, ya que como se dice en dicha sentencia, no se trata de un problema de adquisición de la propiedad de tales terrenos por la Administración Militar, extremo que no se discute, sino que tal adquisición que se produjo con una carga modal quedó sin efecto por el incumplimiento de ésta.

Las anteriores consideraciones juntamente con las que contiene la sentencia apelada, conducen a la desestimación del presente recurso de apelación, sin que sea de apreciar temeridad o mala fe en las partes a efectos de hacer una especial condena en costas en ninguna de las instancias.

Que desestimando el recurso de apelación núm. 10.499 del año 1991, interpuesto por el Sr. Abogado del Estado en nombre de la Administración, contra sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de mayo de 1991, recaída en el recurso núm. 318.264 , siendo parte apelada la representación del Excmo. Ayuntamiento de Lugo, debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia, por estar ajustada a Derecho, sin que proceda hacer una especial condena en costas en ninguna de las instancias.

ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Francisco José Hernando Santiago. Juan Manuel Sanz Bayón. Manuel Goded Miranda. José María Sánchez Andrade y Sal. Rubricados.Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don José María Sánchez Andrade y Sal, en el día de la fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Sexta de Tribunal Supremo, de lo que certifico.