SAN, 21 de Noviembre de 2011
| Ponente | ANA ISABEL GOMEZ GARCIA |
| Emisor | Audiencia Nacional. Sala Contencioso Administrativo, Sección 8ª |
| ECLI | ES:AN:2011:5205 |
| Número de Recurso | 968/2008 |
SENTENCIA
Madrid, a veintiuno de noviembre de dos mil once.
Visto el presente recurso contencioso administrativo nº 968/08, interpuesto ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por el Procurador D. Juan Ignacio Ávila del Hierro, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE MÁLAGA, contra la Resolución del Ministerio de Fomento de fecha 29 de julio de 2008, en materia de reversión de terrenos, en el que la Administración demandada ha estado dirigida y representada por el Abogado del Estado.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª. ANA ISABEL GOMEZ GARCIA, Magistrada de la Sección.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Málaga, contra la resolución de fecha 29 de junio de 2008, dictada por la Subsecretaría del Departamento, por delegación de la Ministra de Fomento, en la que se acuerda desestimar la reclamación previa la vía judicial civil formulada por la representación del Ayuntamiento de Málaga, declarando que no procede la reversión de los terrenos conocidos como "Acuartelamiento Campamento Benítez" sitos en la ciudad de Málaga.
La cuantía del recurso se ha fijado en 15.719.398,84 .
Presentado el recurso, se reclamó el expediente administrativo y se dio traslado de todo ello al actor para que formalizara la demanda, el cual expuso los hechos, invocó los fundamentos de derecho y terminó por suplicar que, previos los tramites legales pertinentes, se dicte sentencia en la que, estimando el recurso, se anule la resolución de la Ministra de Fomento impugnada, declarando la procedencia de la reversión al Ayuntamiento de Málaga de los terrenos del Acuartelamiento Campamento Benítez.
Formalizada la demanda se dio traslado al Abogado del Estado para que la contestara, el cual expuso los hechos y fundamentos de Derecho y suplicó se dictara sentencia por la que se inadmita o, subsidiariamente, se desestime el recurso, confirmando la resolución impugnada por ser ajustada a Derecho.
Habiendo sido solicitado el recibimiento a prueba del procedimiento se practicó la que de la propuesta fue declarada pertinente, con el resultado que obra en la causa, y, evacuado trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos, señalándose para votación y fallo el día 16 de noviembre del año en curso en que, efectivamente, se votó y falló.
El presente recurso contencioso administrativo se dirige contra la precitada resolución administrativa, que desestima lo que califica como reclamación previa a la vía jurisdiccional civil, contra la cual se alza el Ayuntamiento recurrente entendiendo incorrecta tal calificación de su solicitud así como la denegación de la reversión de los terrenos sin tener en cuenta la existencia de silencio administrativo positivo, así como el carácter modal de la donación municipal.
Para mejor conocimiento de las concretas cuestiones planteadas en el presente recurso y su oportuna resolución, conviene tener en cuenta los siguientes antecedentes fácticos:
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- El Pleno del Ayuntamiento de Málaga, en la sesión celebrada el 30 de julio de 1924, adoptó el acuerdo de adquirir de un particular, por compra, los terrenos conocidos como "Acuartelamiento Campamento Benítez" y, al mismo tiempo, "ceder gratuitamente al Ramo de Guerra la propiedad de dicha finca, para instalación de la Brigada de Reserva del Ejército de África, a condición de que si el Estado dejara de utilizarla para dichos fines u otros análogos, volverá la repetida finca al dominio de la Corporación Municipal".
En el acuerdo del Ayuntamiento de Málaga correspondiente a la sesión de 20 de mayo de 1925, se hace constar que cuando se comunicó al Ramo la expresada condición, el Ramo de Guerra devolvió el proyecto de escritura de cesión, pidiendo la modificación del proyecto de que se trata, en el sentido de que "la donación sea en pleno dominio y sin causa de reversión alguna". El Alcalde manifiesta que esta condición no ha sido aceptada y propone "que se prescinda de ella al otorgarse la correspondiente escritura, puesto que ya no tiene razón de ser, dadas las obras que se vienen efectuando por el Ramo de Guerra en el referido inmueble", aprobándose por unanimidad esta propuesta.
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- El 3 de mayo de 1928 se otorgó escritura pública de donación por el "Ayuntamiento de Málaga a favor del Estado (Ramo de Guerra) del Campamento de Benítez", en la que se transcribieron los acuerdos adoptados por el Ayuntamiento en las fechas antes indicadas. Constan las siguientes "cláusulas o estipulaciones":
SEGUNDA.
Donación. El mismo señor [Alcalde de Málaga], llevando a término acuerdo del Excmo. Ayuntamiento de Málaga, dona el predio descrito en el apartado sexto al Estado (Ramo de Guerra), en pleno dominio, como libre en absoluto de cargas reales vigentes y con las servidumbres activas indicadas al describirlo y, en general, cuantos usos o aprovechamientos le sean accesorios.
CUARTA
Aceptación. Don [...], en nombre del Estado aceptan para el Ramo de Guerra, lisa y llanamente la donación."
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- La escritura fue inscrita el 23 de junio de 1928 en el Registro de la Propiedad de Málaga (tomo 1.019, folio 26, finca número 5.501).
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- Por Resolución de 17 de noviembre de 1995, del Ministro de Defensa, se declaró la desafectación, alienabilidad y puesta a disposición de la Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa, para la enajenación onerosa, de los terrenos denominados "Acuartelamiento Campamento Benítez".
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- Con fecha 2 de mayo de 2002, el Alcalde de Málaga dirigió un escrito al Ministro de Defensa solicitando la revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho de la resolución del 17 de noviembre de 1995.
Se argumenta en dicho escrito que el Ministerio de Defensa debía devolver al Ayuntamiento de Málaga el inmueble, pues la donación se había hecho para fines militares, "sin que la voluntad mostrada por las autoridades militares para que la donación se hiciera incondicionada sea asimilable por el ordenamiento jurídico-público" , dando a entender así que no era jurídicamente admisible entonces tal donación. Se añadía que el Ayuntamiento había hecho una donación modal, pues la eliminación de la cláusula de reversión sólo y exclusivamente representaba que la revocación no operaría ipso iure .
En el expediente de revisión de oficio se emitió informe por el Asesor Jurídico de la Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Defensa, en el que se razonaba que el Ayuntamiento había pretendido desviar la competencia del orden jurisdiccional civil y que la propia Administración municipal había entablado negociaciones para la enajenación a su favor del inmueble, y sólo cuando éstas quedaron frustradas se había hecho referencia a la reversión, calificando la donación como modal.
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- Contra la desestimación presunta de su solicitud de reversión de oficio, el Ayuntamiento de Málaga interpuso recurso contencioso administrativo ante esta Audiencia Nacional -recayendo después resolución expresa de 28 de enero de 2003, del Ministro de Defensa-, dando lugar al recurso contencioso-administrativo número 449/2002 seguido ante la Sección Quinta de esta Sala que, por Sentencia de 22 de enero de 2004 , lo desestimó. Formulado recurso de casación, por Sentencia de 15 de noviembre de 2006, del Tribunal Supremo , se declaró no haber lugar a dicho recurso.
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- Con fecha 9 de julio de 2004, el Alcalde de Málaga dirigió un escrito al Ministro de Defensa en el que manifestaba la "vieja aspiración ciudadana sobre la devolución al municipio de Málaga de los terrenos conocidos como Acuartelamiento Campamento Benítez". En dicho escrito se solicita la reversión de los terrenos y que se dicten las resoluciones administrativas necesarias para su devolución al Ayuntamiento de Málaga.
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- El 4 de junio de 2005 los Ministros de Defensa y Fomento firmaron un Protocolo en el que se preveía que el inmueble volvería a ser afectado al dominio público para la construcción de un Parque y Museo del Transporte. En contrapartida, el Ministerio de Fomento se comprometía a compensar económicamente al Ministerio de Defensa.
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- Por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 27 de febrero de 2006, se acordó la afectación al dominio público del Acuartelamiento Campamento Benítez (que tenía la consideración de bien patrimonial estatal desde su desafectación del dominio público acordada el 17 de noviembre de 1995 por el Ministerio de Defensa) y su adscripción al Ministerio de Fomento.
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- El 18 de enero de 2008 se otorgó acta de afectación al dominio público del Acuartelamiento Campamento Benítez, registrada en el Registro de la Propiedad el 15 de febrero de 2008, en la que se hace constar:
- Que en ejecución del Protocolo suscrito 4 de junio de 2005, el 28 de junio de 2007 los Ministerios de Defensa y Fomento han suscrito un convenio de colaboración en el que se concreta la compensación a realizar por el Ministerio de Fomento al Ministerio de Defensa (ejecución de obras de infraestructura aeroportuaria, por importe de 16.719.398,84 en instalaciones militares que viene siendo utilizadas por la aviación civil).
- Que si el Ministerio de Fomento incumpliera el convenio suscrito con el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Economía y Hacienda podría revocar la Orden de afectación y el inmueble volvería a ser un bien patrimonial puesto a disposición de la Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Defensa.
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- El 16 de abril de 2008 se recibió en el Ministerio de Fomento un escrito, de fecha 1 de abril de 2008, en el que el Alcalde de Málaga se dirige a la Sra. Ministra para "informarle de la gestión efectuada por parte de este Excmo. Ayuntamiento en aras a lograr que por parte de la Administración del...
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