STS, 30 de Diciembre de 1992

Con la representación y defensa referidas, por el demandante referido, con fecha 29 de julio de 1988, se interpuso recurso contencioso-administrativo, en el que, admitido a trámite, publicado el anunciopreceptivo en el "Boletín Oficial del Estado" correspondiente, reclamado y aportado el expediente administrativo, quedando con ello emplazada la Administración se dio a la representación de la parte actora el oportuno traslado para formalizar la demanda, la que fue presentada en tiempo y forma, en la que sustancialmente, y en resumen, alega los siguientes hechos:

1. Que el demandante inició su formación docente en la Universidad Complutense de Madrid, con la categoría de profesor ayudante de clases prácticas; mediante oposición ocupó la cátedra de O. C. y P. de la Hacienda Pública, hasta su jubilación producida el 1 de octubre de 1983, en cuyo momento tenía reconocidos a efectos de trienios, doce años y cinco meses, a los que hay que añadir veintitrés años y diez meses, de funcionario del Cuerpo General Técnico de Administración Civil, lo que hace un total de treinta y seis años y tres meses, aun sin contar los veinticuatro años, diez meses y veinticinco días, del complemento especial del Decreto 2781/1965 , que elevaría dicha suma a sesenta y un años, un mes y veinticinco días.

2. Que, con fecha 14 de enero de 1987, presentó ante el Ministerio para las Administraciones Públicas, reclamación de indemnización por los daños sufridos con motivo de su jubilación anticipada, habiéndosele notificado con fecha 12 de febrero de 1987, que dicho escrito era remitido al Ministerio de Educación y Ciencia; ante el silencio administrativo, con fecha 8 de mayo de 1987, formuló el correspondiente escrito de denuncia de la mora.

3. Que, habiendo dictado el Tribunal Supremo en pleno sentencias de 15 de julio y 25 de septiembre de 1987 , donde se establecía que la competencia para resolver este tipo de reclamaciones pertenecía al Consejo de Ministros, con fecha 22 de mayo de 1988, presentó ante el Ministerio de Educación y Ciencia, nuevo escrito a fin de que su reclamación fuese elevada a dicho Consejo.

4. Que el 27 de julio de 1988 interpuso el presente recurso contencioso-administrativo, al haberse agotado la correspondiente vía administrativa. Con posterioridad a referida interposición, le fue notificada la resolución del Consejo de Ministros, de 3 de marzo de 1989, por la que se desestimaba expresamente la reclamación formulada, mediante escrito de 8 de mayo de 1989, por lo que amplió a esta nueva resolución el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Después de alegar los fundamentos de Derecho jurídico-procesales y jurídico-materiales que creyó oportuno, con especial cita de los arts. 40.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y las correspondientes de la Ley y Reglamento de Expropiación Forzosa , así como los arts. 33.3 y concordantes de la Ley de Expropiación Forzosa , y las tesis a favor de la indemnización del Defensor del Pueblo, del Tribunal Constitucional y de la propia Administración. Termina por solicitar que se dicte sentencia por la que, con estimación de este recurso y la anulación de los actos impugnados, se declare reconocer el derecho del demandante:

1. A ser indemnizado por la diferencia existente entre los haberes pasivos que le sean reconocidos y el sueldo que hubiere disfrutado de continuar en la situación de servicio, y, por tanto, al abandono mensual de las diferencias entre dichos conceptos hasta tanto cumpla la edad de setenta años, b) A percibir la cantidad resultante de tales diferencias dejadas de percibir desde la fecha de jubilación hasta la ejecución de la sentencia que en su día recaiga, c) En cualquier caso, a la antigüedad a efectos pasivos que le hubiese correspondido, de continuar en activo hasta los setenta años.

Dado el traslado para contestar a la demanda que la Ley determina, a la representación de la Administración demandada, por el Sr. Letrado del Estado, en la que de la misma ostenta, se presentó escrito alegando sustancialmente y en resumen los siguientes hechos: Único: Que se remite a los establecidos en los autos y en el expediente administrativo, así como a los de la demanda en cuanto que refleje las circunstancias del recurrente y la solicitud y tramitación de indemnización por la publicación de la jubilación anticipada. El Consejo de Ministros ha denegado la solicitud de indemnización en su acuerdo de 3 de marzo de 1989.

Después de alegar los fundamentos de Derecho en orden a: I) La jubilación forzosa por edad. II) Las consideraciones generales sobre la responsabilidad del legislador. III) Improcedencia de la indemnización solicitada por la modificación por la Ley de la edad de jubilación. IV) La cuantía de a indemnización pedida: función jurisdiccional y control de la Ley.

Termina por solicitar que se dicte sentencia por la que se desestime este recurso, confirmando el acuerdo recurrido.

No habiéndose solicitado, ni tenido como necesario por la Sala el recibimiento a prueba, se dio traslado a la representación del demandante, por término de quince días, para formular conclusiones sucintas, acerca de los hechos alegados y los fundamentos jurídicos en que apoya su pretensión. Por suProcuradora se presentó escrito a tal fin, alegando sustancialmente, y en resumen, lo siguiente: 1) Que sobre los hechos se remite in todo a los ya dicho sobre el particular en el escrito de demanda. 2) Abunda en los fundamentos de Derecho expuestos en referido escrito. 3) Reitera la doctrina del Tribunal Supremo en pleno allí expuesta. 4) Analiza la Ley de Presupuestos para 1985 .

Terminando por solicitar que se tenga por evacuado el escrito de conclusiones.

Seguido igual trámite con la representación de la Administración demandada, por su Abogacía, se presentó escrito en el que abunda en los razonamientos de su escrito de contestación a la demanda, analizando y rebatiendo las conclusiones formuladas de contrario. Terminando por solicitar que se dicte sentencia conforme al suplico del escrito de contestación a la demanda, es decir, desestimando este recurso y confirmando el acuerdo recurrido.

Terminada la fase de alegaciones, se declaran conclusas las actuaciones, quedando pendiente de señalamiento para votación y fallo, para cuando, por turno, le correspondiera; por providencia de esta Sala se dispuso que la votación y fallo de este recurso tendría lugar a las 10,30 horas del día 16 de enero de 1992, advirtiéndose a las representaciones de las partes que la expresada resolución no era firme y que frente a ella podría interponerse recurso de súplica en el plazo preceptivo desde su notificación; mas pasada la fecha del señalamiento sin haberse reportado a las actuaciones la diligencia de notificación de la aludida providencia, al no haber constancia en los autos de su resultado, se hizo un nuevo señalamiento con citación de las partes, para las 10,30 horas del día 18 de diciembre de 1992, en cuyo momento se reunió la Sala para deliberar y resolver el presente recurso.

Vistos los artículos de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; los arts. 9.3, 35, 106.2, 121 y concordantes de la Constitución Española de 1978; los arts. 121 y concordantes de la Ley de Expropiación Forzosa; los arts. 40 y concordantes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado; el art. 1.902 del Código Civil; la Ley de la Seguridad Social ; las sentencias núm. 108/1986, de 29 de junio, y núm. 99/1987, de 11 de junio, y núm. 70/1988, de 19 de abril; las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Pleno, de 30 de noviembre de 1991, y 1 de diciembre de 1992 , y demás general aplicación.

Siendo Ponente el Magistrado don Benito Santiago Martínez Sanjuán.

Fundamentos de Derecho

La cuestión jurídica controvertida en el actual recurso contencioso-administrativo se centra en determinar si es o no conforme a Derecho, la resolución del Consejo de Ministros, de fecha 3 de marzo de 1989, por la que se desestima expresamente la reclamación formulada por el hoy recurrente, de ser indemnizado, por la Administración demandada, en la diferencia existente, entre los haberes pasivos que le sean reconocidos con motivo de su jubilación forzosa, al haberse adelantado la edad de referida situación funcionarial, operado por el art. 33, de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , y el sueldo que hubiese disfrutado, caso de continuar en la situación de servicio activo, y, por tanto, al abono mensual de las diferencias entre dichos conceptos hasta tanto cumpla el hoy demandante, la edad de setenta años, y en el supuesto de que referida resolución impugnada fuera declarada nula, se ha de reconocer o no, el Derecho del reclamante, a percibir la cantidad resultante de tales diferencias dejadas de percibir desde la fecha de su jubilación hasta la ejecución de esta sentencia, y, en cualquier caso, a la antigüedad a efectos pasivos que le hubiese correspondido, de continuar en activo hasta los setenta años. Fundando su pretensión en el principio de la responsabilidad del Estado, por actos de ejecución de una Ley, a pesar de que ésta haya sido declarada constitucional, por el Tribunal Constitucional único competente para ello, basándose en la normativa jurídica contenida en los anteriores "vistos" de esta sentencia.

Conforme al principio jurídico de "unidad de doctrina", resultante de la existencia de anteriores sentencias, del pleno de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo -de las que son una última muestra, las del 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1992- han de seguirse sustancialmente en la solución jurídica del actual recurso, los mismos fundamentos de Derecho que en las citadas sentencias se exponen y llegar al mismo resultado a que aquéllas llegan, pues caso de no hacerse así, habría lugar, en su caso, al recurso de revisión que para estos casos la Ley jurisdiccional determina.

Siguiendo el mentado criterio, se ha de considerar: A) Que invoca el recurrente, en apoyo de su pretensión indemnizatoria, el art. 9.3 de la Constitución , que garantiza la responsabilidad de todos los poderes públicos, sin excepción alguna, lo que, a su juicio, implica que, cuando el acto de aplicación de unanorma -un precedente del poder legislativo-, supone para su destinatario un perjuicio patrimonial, ocasionado al minorarse sus ingresos a consecuencia de haber sido privado por dicha Ley de la expectativa legítima que anteriormente tenía, conforme a la anterior por aquélla derogada, a ser jubilado a los setenta años, en vez de a los sesenta y cinco como dispone la nueva Ley, tales daños y perjuicios -dice implícitamente el recurrente- han de ser resarcidos por el Estado, en cuantía suficiente para compensarle del daño que ello realmente le causa, planteando, en suma, la cuestión relativa a la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. A esta cuestión se ha de traer a colación la doctrina sentada en las sentencias del Pleno, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1992 , anteriormente citadas, que sustancialmente dice que, si bien el art. 9.3 establece que la Constitución garantiza la responsabilidad por actos de aplicación de les Leyes, no tiene tratamiento específico en el texto constitucional. Pues si bien es cierto que en su art. 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos en la Ley, mientras que cuando se trata de responsabilidad por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos considerados en su aspecto más amplio se han producido el art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , no ocurre otro tanto respecto de la responsabilidad por la aplicación correcta de las Leyes, no siendo de aplicación tampoco al supuesto de actual referencia la normativa contenida en el art. 1.902 del Código Civil .

2. Que las sentencias del Tribunal Constitucional, núms. 108/1986, de 23 de junio, y 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril , al examinar la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de los funcionarios públicos, después de negar que aquéllos vulneran los arts. 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución , afirmando dichas sentencias que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen funcionarial en el ámbito de la potestad del legislador, constitucionalmente permisible, aunque esto no impida que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes, y en determinados casos perjuicios económicos que puedan merecer algún género de compensación; ahora bien, como dice la sentencia del pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 1 de diciembre de 1992, dictada en un supuesto sustancialmente semejante al que hoy es objeto de consideración "el modo verbal empleado, no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizado por dicho motivo, como alega el recurrente, ya que, más bien, parece una reflexión dirigida al propio legislador", amén que ya las Leyes de Presupuestos para los años 1985 y 1989 establecían un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente. Por otra parte, las sentencias que cita y analiza la representación del hoy recurrente no amparan la pretensión del mismo, pues en ellas se resolvió exclusivamente sobre la determinación del órgano administrativo competente, al que habría de dirigirse la reclamación originaria, sin que los argumentos que en aquéllas se deslizan, ajenas al expresado tema de la competencia hayan de vincular a la actual decisión jurisdiccional que se pronuncia sobre el fondo de la cuestión controvertida. Por último, las Leyes de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo, publicada en el "Boletín Oficial del Estado", que aún no ha entrado en vigor por esta indicada razón, no han de tenerse en cuenta en la resolución de este recurso contencioso-administrativo.

Al tener declarado el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en las sentencias anteriormente citadas, que siguen la doctrina de as del Tribunal Constitucional precedentemente citadas, que en los supuestos como en el de actual referencia, "no existe expropiación forzosa de derechos de los funcionarios", ni tampoco existe "ilícito legislativo", fundado en una inconstitucionalidad de la Ley que ampara el adelanto de la edad de jubilación de los funcionarios públicos; sólo resta ponderar si es posible obtener la indemnización de perjuicios reclamada en términos de "legalidad ordinaria".

Mas, en este último sentido, tampoco se puede, en el supuesto de actual referencia, pues como se dice en la sentencia, tantas veces citada de 1 de diciembre de 1992, "no hay responsabilidad - fundamento de la pretensión indemnizatoria-, pues, por una parte, en vía judicial no se puede controlar la Ley de aplicación a dicho supuesto, lo que ya ha hecho el Tribunal Constitucional; por otra parte, no puede hablarse de responsabilidad al amparo del art. 106 de la Constitución Española y del art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , y ello por dos motivos fundamentales: el primero, porque es el propio Tribunal Constitucional el que ha dicho que el art. 106 no es aplicable en estos supuestos, y que nada tiene que ver con la actividad del legislador, que no es un servicio público a este respecto. El segundo, de no menor importancia, radica en el hecho lógico de que toda la jurisprudencia ha reconocido reiteradamente que no existe responsabilidad administrativa, que es, en definitiva, lo que se pretende, cuando el perjudicado tiene el deber jurídico de soportar el daño, es decir, cuando hay obligación de soportar el efecto de la Ley, en virtud precisamente de una disposición legal, o bien porque hay un vínculo jurídico. Ya que, en definitiva, no se entiende como si no existe ilícito legislativo, si no hay -por ahoraresponsabilidad de legislador reconocida por el Tribunal Constitucional y, a la vez, tampoco existe funcionamiento normal o anormal de la Administración en la aplicación de dicha Ley, pueda existir el ilícito administrativo indispensable para que se pueda originar la responsabilidad del Estado, máxime que aquéllaactúa con sujeción a la mentada Ley, que determina la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos a los sesenta y cinco años, cumpliendo estrictamente la misma como lo exige la Constitución , al someter a la Administración al principio de estricta legalidad.

Por todo lo cual al ser conformes a Derecho los actos y resoluciones al presente combatidos, procedente ha de ser su mantenimiento en sus propios términos, habiéndose de desestimar por ello este recurso contencioso-administrativo contra aquéllos interpuesto por la parte demandante.

Al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal en la actuación de los litigantes, de conformidad a lo establecido en los arts. 131 y concordantes de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no se está en el caso de tener que hacer una expresa declaración de condena en costas respecto de las derivadas de este proceso.

En nombre de S. M. el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución .

Que debemos desestimar, como desestimamos, el actual recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Garrido Entrena, en nombre y representación de don Alberto , frente a la Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía, contra la denegación presunta, producida por silencio administrativo del Consejo de Ministros, ampliada a la resolución expresa del mismo, de fecha 3 de marzo de 1989, de la reclamación de indemnización de perjuicios a que la demanda se contrae, declarando ser conformes a Derecho referidos actos y resolución al presente recurridos y, por consiguiente, su mantenimiento en sus propios términos; todo ello sin hacer una expresa condena en costas respecto de las derivadas de este proceso.

ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Carmelo Madrigal García.-José María Morenilla Rodríguez.-Alvaro Galán Menéndez.-Pedro José Yagüe Gil.-Benito Santiago Martínez Sanjuán.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Sr. don Benito Santiago Martínez Sanjuán, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretaria, certifico.-Rubricado.