STS, 21 de Octubre de 1992
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1992:17586 |
| Fecha de Resolución | 21 de Octubre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.328.-Sentencia de 21 de octubre de 1992
PONENTE: Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Modificación de ordenanza de parcela.
NORMAS APLICADAS: Ley del Suelo, Texto Refundido de 1976 .
DOCTRINA: La potestad discrecional de que goza la Administración urbanística en orden al
planeamiento -ius variandi ha de ejercitarse siempre con vistas al interés general y público, con
salvaguarda, en todo caso de los cánones de racionalidad en la posterior ejecución de aquél y, por
ello, con ausencia total de arbitrariedad; en definitiva, esa potestad ha de estar ordenada a la
posibilidad de elegir entre varias soluciones o propuestas, la más ajustada al ordenamiento jurídico
urbanístico; en todo caso ha de estar expresamente explicitada y justificada en la redacción de los
Planes; sobre todo por medio de las correspondientes Memorias.
En la villa de Madrid, a veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por "Promociones Faro, S. A.», representada por la Procuradora doña Matilde Marín Pérez, bajo la dirección de Letrado; siendo partes apeladas "Promotora Puerta del Sol, S. A.», representada por el Procurador don Federico José Olivares de Santiago, bajo la dirección de Letrado; y el Gobierno de Canarias, representado y defendido por el Letrado de su Asesoría Jurídica; y estando promovido contra la sentencia dictada en 4 de junio de 1987 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas de Gran Canarias , en recurso sobre modificación de ordenanza de parcela.
Es Ponente el Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas de Gran Canaria se ha seguido el recurso núm. 141/86, promovido por "Pormociones Faro, S. A.», y en el que han sido partes demandadas la Comunidad Autónoma de Canarias y "Promotora Puerta del Sol, S. A.», sobre modificación de ordenanza de parcela.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 4 de junio de 1987, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallo: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: 1.°) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Promociones Faro, S. A.", contra orden del consejero de PolíticaTerritorial del Gobierno de Canarias de 26 de diciembre de 1985 que aprobó definitivamente el expediente de modificación de ordenanza de la parcela "X" de la denominada Urbanización Ampliación Playa del Inglés, y contra desestimación por denegación presunta del recurso de reposición interpuesto contra aquélla, por entender que dichos actos son conformes a Derecho. 2° No hacer especial pronunciamiento sobre costas.»
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.º "Constituye materia del recurso contencioso-administrativo interpuesto la determinación de si son o no ajustados a Derecho los actos administrativos, expreso uno y presunto el otro, por los que el Consejero de Política Territorial del Gobierno de Canarias vino a aprobar definitivamente un expediente de modificación de ordenanza de la parcela "X" de la denominada Urbanización Ampliación Playa del Inglés, 1, contra la que la parte recurrente invoca, en síntesis, además de determinadas alegaciones verificadas en período de información pública a las que en la demanda se remite, la necesidad de un expediente de revisión, pues sólo a través de él podrá la Administración valorar hasta qué punto la modificación que se pretende está justificada, lo que exige un expediente de revisión y no de simple modificación, y la falta de competencia del consejero de Política Territorial para dictar la orden departamental impugnada por basarse en Decreto del Gobierno en Canarias que, en su opinión, es nulo de pleno Derecho, por lo que sobre estos temas habrá de versar el examen de esta Sala.» 2.º "Sobre la falta de competencia del Consejero de Política Territorial del Gobierno de Canarias para la aprobación definitiva del expediente, basta con invocar que el Decreto Territorial 397/1985, de 11 de octubre , atribuye al titular del Departamento, denominado entonces de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Medio Ambiente las mismas funciones que el Decreto 103/1985, de 19 de abril , atribuía a la Comisión de Urbanismo de Canarias y Dirección General de Urbanismo, sin que se aprecie nulidad del referido Decreto por cuanto que la ordenación del territorio corresponde "en exclusiva" a la Comunidad Autónoma Canaria ( art. 29.11 del Estatuto de Autonomía de Canarias, Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto ) y sobre la base de tal competencia, dicho Decreto se limita a organizar el régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno y de sus organismos autonómicos, lo que también le compete ( art. 29.1 del referido Estatuto ), sin que se exija una norma con rango de Ley por cuanto que, por un lado, ni se precisa para la atribución de competencias sobre dicha materia, ni implica el Decreto un contenido distinto del que corresponde al ejercicio de la potestad reglamentaria, también propia del Gobierno de Canarias ( art. 14.2 del Estatuto de referencia ).» 3.° "Sobre lo que se invocó por la entidad hoy recurrente en su escrito de alegaciones, presentado durante el período de información pública, a lo que se remite la demanda ahora formulada, ha de señalarse que no es cierto que falte correspondencia entre el contenido y alcance del expediente y el texto de los edictos, por cuanto que éstos son suficientemente precisos y expresivos y ello basta para entender cumplimentado el requisito de la información pública que exige el art. 41 de la Ley del Suelo , mientras que en lo referente al análisis comparativo entre la ordenanza anterior y la posterior, y a las insuficiencias del expediente, basta con indicar que, en cuanto a aquéllo, la parte actora se limita a argumentar sobre la base de sus propios criterios pretendiendo sustituir por éstos los de la Administración, sin fundamentación suficiente y sin otros apoyos que simples alegaciones desprovistas de la necesaria consistencia, frente al criterio de la Administración, que, a falta de prueba, ha de estimarme más ajustado a la realidad y a los intereses, mientras que las pretendidas insuficiencias del expediente, fundadas sobre todo en que no se siguieron las determinaciones del art. 58 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , de cuanto a la Memoria justificativa de la ordenación y de sus determinaciones, no han de entenderse concurrentes, por cuanto que se estima que sí han quedado suficientemente explicadas las razones del cambio de uso al menos en una forma proporcionada a las características de éste.» 4.° "La cuestión de mayor trascendencia de entre todas las propuestas es sin duda la referente a si pudo Válidamente modificarse el Plan Parcial sin la previa revisión, o, dicho de otro modo, si lo que se realizó fue o no una modificación del Plan Parcial sino una alteración que merece la concentración de revisión, como señala la parte recurrente, lo que lleva a señalar las diferencias entre revisión y modificación, que con conceptos diferentes, pues si bien ambos tienen en común su finalidad de producir una alteración del contenido de un plan en vigor, la revisión consiste en la adopción de nuevos criterios respecto a la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo motivada por la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas que incidan de modo sustancial sobre la ordenación, mientras que la modificación engloba todos los casos de alteración de determinaciones del plan no encuadrables en la revisión, aun cuando dicha alteración lleve consigo cambios aislados en la clasificación o calificación del suelo, lo que implica que revisión es replanteamiento global o sustancial del plan en su conjunto, y modificación alteración de concretos elementos del plan, según resulta del art. 154 del Reglamento de Planeamiento de referencia , y, aplicando dichos criterios diferenciadores al supuesto de autos, resulta con claridad que, lejos de estar en presencia de una alteración global y sustancial, como sería característico de la revisión, lo que hay es una alteración consistente en un cambio de uso, de más limitado alcance, que ha de entenderse ajustada a Derecho, por lo que procede desestimar el recurso interpuesto, al considerar, en síntesis, que fue suficiente la modificación para operar la alteración que se realizó.» 5.° "A los efectos del art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional , no se aprecian motivos que determinen un especial pronunciamiento sobre costas.»
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 8 de octubre de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los de la sentencia apelada.
No es necesario insistir en la cuestión de la validez del Decreto territorial 397/1985, de 11 de octubre , del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, suficientemente tratado en los fundamentos de la sentencia apelada que hemos aceptado por su acierto en la resolución de la cuestión. Por ello nos adentramos en lo que esa sentencia califica de cuestión de mayor trascendencia entre las propuestas y que se refiere al ajuste a la legalidad de la orden del consejero de Política Territorial del Gobierno de Canarias de 26 de diciembre de 1985, que aprobó definitivamente el expediente de modificación de ordenanza de la parcela X de la denominada Urbanización Playa del Inglés, en cuanto al uso que venía establecido en la misma. Antes de la modificación a la parcela X, que tiene una superficie de
10.780 m2, se le había asignado un uso hotelero con una altura máxima de ocho plantas, superficie máxima por planta, 1.º y 2.º, 2.000 m2 y el resto 900 m2; como edificaciones anexas sólo se permitían zonas deportivas descubiertas y balnearios con bar en una sola planta; separación a linderos igual o superior a 15
m. La modificación deja a la ordenanza así: Uso, plaza ajardinada, aparcamientos y comercial. Ocupación, sobre rasante 380 m2 con destino a cafetería, restaurante, cívico o quiosko. Bajo rasante se destinan 4.000 m2 a locales comerciales y otros 5.000 m2 a almacenes, debiendo quedar claramente diferenciados, tanto física como funcionalmente, no pudiéndose superar en ningún caso el número de 80 locales comerciales, aunque se podría estudiar la comunicación interior de unos y otros sin perder su identidad. Respecto a altura, una planta sobre la rasante de la calle, admitiéndose semisótano que no sobresalga más de 0,50 metros sobre dicha rasante; el retranqueo sería sobre rasante con separación a linderos de 4 m; bajo rasante no existe; finalmente en cuanto aparcamientos se crearían una plaza por cada 20 m2 de superficie construida, siendo de uso público al menos el 20 por 100 del total de plazas.
La prueba acordada para mejor proveer en este rollo de apelación, y su posterior ampliación, arroja como resultado más significativo el siguiente: el Perito designado estima como conclusión de su informe que, a niveles urbanísticos no se justifica y no parece acertada la aparición de un centro comercial en la parcela X, habiendo sido el momento idóneo para corregir los desequilibrios apuntados, en el sentido de establecer (por situación y superficie) un lugar para el esparcimiento y ocio (plaza y espacio público con tolerancia cultural-administrativo) con voluntad de ejercer como elemento de organización y que actúe de pieza que estructure el territorio. En el informe se recogía que el Plan Parcial Playa del Inglés asignaba 9.314 m2 para uso comercial y ya tenía construidos 26.900 sin que, por otra parte estuviera permitido tal uso en los bajos comerciales y, no obstante se habían edificado 4.500 metros. En cuanto a la propuesta de cambio de uso de la ordenanza en cuestión, se proponía dotar a la zona central de Playa del Inglés de un espacio ajardinado con carácter de plaza pública, con sitios de esparcimiento y servicios, aparcamientos y área comercial; constituyendo el conjunto un atractivo de interés turístico y un desahogo en la congestionada trama urbana de Playa del Inglés. Al propio tiempo, el área comercial permitirá con su rentabilidad la concreción y sostén de la iniciativa modificadora. Por su parte, las normas subsidiarias del Municipio de San Bartolomé de Tirajana, de 22 de julio de 1986, habían hecho suyas la precitada modificación "que ha pasado a integrarse en las determinaciones del plan parcial vigente». La potestad discrecional de que goza la Administración urbanística en orden al planeamiento -ius variandi- ha de ejercitarse siempre con vistas al interés general y público, con salvaguarda, en todo caso, de los cánones de racionalidad en la posterior ejecución de aquél y por ello con ausencia total de arbitrariedad; en definitiva esa potestad ha de estar ordenada a la posibilidad de elegir entre varias soluciones o propuestas, la más ajustada al ordenamiento jurídico urbanístico y con vistas al bien y al interés general; en todo caso ha de estar expresamente explicitada y justificada en la redacción de los planes, sobre todo por medio de las correspondientes Memorias. Pues bien, en el caso que nos ocupa, esta Sala estima que, si bien la opinión del Perito no parece conforme con la variación del planeamiento llevado a cabo en la zona central de Playa del Inglés, está plenamente justificada con arreglo a cuanto acabamos de exponer tal variación o modificación, y así se expone en la Memoria aportada para mejor proveer; modificación que luego na sido acogida en las Normas Subsidiarias en 1986. La Administración urbanística de la Comunidad Canaria ha adoptado por descongestionar la trama urbana y ampliar el área comercial, que, además, permitirá con su rentabilidad la concreción y sostén de esa actividad modificadora para lograr un mayor atractivo de interés turístico, muy de tener en cuenta precisamente en las Islas Canarias.Tercero: Lo anteriormente expuesto y razonado propicia a mayor abundamiento de cuanto se arguye en la sentencia de instancia, un pronunciamiento desestimatorio del recurso de apelación entablado por "Promociones Faro, S. A.», y por ende la confirmación de la sentencia recurrida; si bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción .
Que desestimando, como desestimamos, la apelación interpuesta por "Promociones Faro, S. A.», contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas . con fecha 4 de junio de 1987 en el recurso 141/86 debemos confirmar y confirmamos la meritada sentencia; sin expresa condena en las costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.- Juan García Ramos Iturralde.-Pedro Esteban Álamo.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.- Antonio Auseré.-Rubricado.
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