STS, 23 de Octubre de 1992
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| ECLI | ES:TS:1992:17248 |
| Fecha de Resolución | 23 de Octubre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.356.-Sentencia de 23 de octubre de 1992
PONENTE: Excmo. Sr don Eladio Escusol Barra.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Municipios. Potestad reglamentaria.
NORMAS APLICADAS: Ley 7/1985, de 2 de abril de Bases del Régimen Local .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 20 de mayo y 10 de julio de 1992.
DOCTRINA: La esfera jurídica de los particulares, defendiendo los derechos subjetivos y los
deberes y requisitos necesarios para ser titular de aquellos derechos es cuestión propia de la Ley a
no sobrepasar por una norma reglamentaria como es una Ordenanza local.
En la villa de Madrid, a veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y dos.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, el recurso de apelación núm. 4.121 de 1990, interpuesto por el Ayuntamiento de Tudela, representado por el Procurador don Enrique Sorribes Torra, contra la sentencia de fecha 2 de abril de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Pamplona, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el recurso núm. 319 de 1987 .
Es parte apelada don Carlos Miguel , representado por el Procurador don José Manuel Dorremochea Aramburu.
Antecedentes de hecho
Don Carlos Miguel interpuso recurso contencioso-administrativo contra los acuerdos del Ayuntamiento de Tudela, adoptados en sus sesiones de fechas 30 de octubre de 1986, 26 de noviembre de 1986 y 29 de enero de 1987, por los que se desestimó la solicitud del recurrente sobre adjudicación de pastos comunales. Tramitado el recurso, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Pamplona, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, dictó sentencia con fecha 2 de abril de 1990 , que contiene el siguiente fallo: "Que estimando la demanda presentada por la representación procesal de don Carlos Miguel
, debemos anular por ser contrarios al ordenamiento jurídico, los acuerdos del Ayuntamiento de Tudela de 30 de octubre de 1986, 26 de noviembre de 1986, así como el de 21 de enero de 1987. Asimismo declaramos el derecho del recurrente al aprovechamiento de pastos comunales, conforme al orden de preferencia formulado en su solicitud inicial y al orden establecido por el Ayuntamiento para su adjudicación."
1.° Contra dicha sentencia interpuso recurso de apelación la representación procesal del Ayuntamiento de Tudela mediante escrito de fecha 6 de abril de 1990. Las partes fueron debidamente emplazadas, con fechas 11 y 17 de abril de 1990. 2.° Ante esta Sala compareció la parte apelante,mediante escrito de fecha 21 de mayo de 1990. Y en su escrito de alegaciones de fecha 15 de diciembre de 1990, solicitó lo siguiente: la revocación total de la sentencia apelada, la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto en el que recayó y la confirmación de los acuerdos municipales impugnados, con imposición de costas al recurrente. 3.° La parte apelada, mediante escrito de fecha 24 de abril de 1990, compareció ante esta Sala. Y en su escrito de alegaciones de fecha 6 de febrero de 1991, solicitó lo siguiente: la confirmación de la sentencia apelada.
Por Providencia de fecha 7 de julio de 1992, se señaló el día 20 de octubre de 1992 y siguientes hábiles, para deliberación, votación y fallo. La deliberación, votación y fallo, tuvo lugar el día 20 de julio de 1992.
Visto siendo Ponente el Excmo. Sr don Eladio Escusol Barra.
Fundamentos de Derecho
Don Carlos Miguel acudió a la vía jurisdiccional para impugnar los actos administrativos del Ayuntamiento de Tudela expresados en los antecedentes de hecho de esta sentencia, cuestionando de forma indirecta el art. 2, e) de la Ordenanza para el aprovechamiento de los pastos comunales de la ciudad de Tudela (Navarra), aprobada por dicho Ayuntamiento en su sesión plenaria del día 17 de septiembre de 1986. Según la actora, los acuerdos municipales impugnados, se fundamentan en dicho precepto reglamentario, viciado de ilegalidad por vulnerar el principio de jerarquía normativa.
La sentencia apelada estimó el recurso contencioso-administrativo al que se refiere la presente apelación, razonando que el art. 2, e) de la citada Ordenanza tiene un contenido que excede del marco señalado en la Ley Foral 6/1986, de 28 de mayo .
1.° El Ayuntamiento de Tudela, apelante, haciendo referencia al principio de autonomía local defiende ante esta Sala (frente a la sentencia apelada) que el citado artículo de la Ordenanza dicha, no infringe el principio de jerarquía normativa. A juicio de la representación del Ayuntamiento apelante, la sentencia apelada interpreta el principio de jerarquía normativa de forma restrictiva: señala dicha parte que el cuestionado precepto se limita a exigir que la adjudicación directa de los pastos comunales lo sea a un profesional de la ganadería, lo que no está en contradicción con la Ley Foral de Comunales.
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Por su parte la representación procesal de don Carlos Miguel , defiende la sentencia apelada, expresando que el tan repetido artículo de la citada Ordenanza, sí infringe el principio de jerarquía normativa, y que para ser adjudicatario (adjudicación directa) la Ley no exige el requisito de ser profesional de la ganadería.
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El contenido de las alegaciones de las partes apelante y apelada, por lo que hace referencia a la jerarquía normativa, obliga a la Sala a precisar lo siguiente: 1.°) El uso de la potestad reglamentaria por parte de los entes locales ( art. 4.1 de la Ley 7/1985, de 7 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local ), exige, en todo caso, el respeto al principio de jerarquía normativa. 2.°) La Ordenanza para el aprovechamiento de los pastos comunales de la ciudad de Tudela, citada, tiene por objeto regular la actuación municipal en orden al adecuado aprovechamiento de los pastos, de suerte que la adjudicación de las distintas corralizas a los beneficiarios, descansen en datos objetivos y atendiendo a la realidad de cada pueblo. Estamos, pues, ante un reglamento que, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, colabora con la Ley, complementándola. De ahí que se distinga entre la norma básica de las cuestiones fundamentales, que siempre corresponden a la Ley, y a las normas secundarias o reglamentos, necesarias para la puesta en práctica de la Ley. El reglamento, como complemento de la Ley, puede explicitar reglas que en la Ley estén simplemente anunciadas e incluso aclarar preceptos de la Ley que, sean imprecisos. En definitiva: el reglamento no puede contener mandatos nuevos respecto de la Ley, pero sí debe comprender las reglas precisas que aseguren la correcta práctica de la Ley. Pero como ya se puntualizó en las sentencias de esta Sala de fechas 20 de mayo de 1992 (recurso de apelación núm.
2.032/1990) y 10 de julio de 1992 (recurso de apelación núm. 617/1992), ello es cosa distinta de que el reglamento sobrepase "el modo como ha delimitado la Ley la esfera jurídica de los particulares, definiendo los derechos subjetivos y los deberes y requisitos necesarios para ser titulares de aquellos derechos. Esta última es cuestión propia de la Ley, a no sobrepasar por una norma reglamentaria como lo es la ordenanza local". También se precisó en dicha sentencia de fecha 20 de mayo de 1992 [en la que se analizó el art. 2, e), de la Ordenanza del Ayuntamiento de Tudela de 17 de septiembre de 1986l , que la exigencia suplementaria que establece dicha Ordenanza local, no es conforme a Derecho. 3.º) En orden al requisito de profesionalidad de la ganadería, al que se refieren los escritos de alegaciones de las partes en función de la sentencia apelada, debemos precisar, como ya se hizo en la sentencia de fecha 10 de julio de 1992, losiguiente: el aprovechamiento de pastos mira directamente en el caso que resolvemos a la profesión de ganadero, en el sentido de que el beneficiario, además de ser vecino de Tudela con una antigüedad de cuatro años, sea propietario de un rebaño de ganado: no tiene sentido adjudicar el aprovechamiento de pastos a quien no reúne esas condiciones, que constituyen el requisito esencial establecido en la Ley. La Ley quiere que el aprovechamiento de los pastos en términos óptimos ( art. 19 de la Ley Foral de Comunales ), le sea directamente por los adjudicatarios, de suerte que no se permite el subarriendo o la cesión (art. 38 de la citada Ley Foral), con lo que está exigiendo la condición de ganaderos en los términos dichos.
La parte apelante, en sus alegaciones ante esta Sala, mantiene que don Carlos Miguel no reúne los requisitos para ser beneficiario por adjudicación directa, y que la sentencia apelada incurre en claro error en la apreciación de la prueba, al declarar que el actor reúne también las condiciones de hallarse al corriente de sus obligaciones fiscales con el Ayuntamiento, a que se refiere el apartado d), tanto del art. 20 de la Ley Foral , como el art. 2.° de la Ordenanza.
El detenido análisis en este punto del escrito de alegaciones de la representación del Ayuntamiento de Tudela nos plantea la cuestión del valor dado a la prueba por el Tribunal de primera instancia. Pues bien, para verificar si hubo o no error en la apreciación de la prueba expresa lo siguiente: en la primera instancia el Tribunal sentenciador llegó a la conclusión de que el actor estaba al corriente de sus obligaciones fiscales con el referido Ayuntamiento, partiendo de los datos objetivos exteriorizados a través de la actividad probatoria. Al haberse denunciado que hubo error en la apreciación de la prueba, esta Sala ha analizado toda la prueba practicada. Entre esa prueba aparecen las certificaciones del Secretario del Ayuntamiento de Tudela, con el visto bueno del Alcalde, de fecha 22 de diciembre de 1987, expresivas de que durante el año 1986, el demandante hizo efectivos los pagos contributivos correspondientes a los conceptos de riqueza pecuaria, licencia fiscal y riqueza urbana, y que, con anterioridad al año 1986, estaba al corriente en el pago de parte de sus obligaciones fiscales (licencia fiscal, contribución territorial y tasa de alcantarillado). Analizada la sentencia, la prueba practicada en el proceso y las alegaciones de la parte apelante, hemos de llegar a la conclusión de que no existe en la sentencia apelada el error que denuncia dicha parte.
Todo lo anteriormente razonado conduce a la desestimación del recurso de apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Tudela contra la sentencia de fecha 2 de abril de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Pamplona, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el recurso núm. 319 de 1987 , y a la confirmación de la sentencia apelada.
Dados los términos del art. 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de S. M. el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución ,
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Tudela contra la sentencia de fecha 2 de abril de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Pamplona, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el recurso núm. 319 de 1987.
Confirmamos, en todas sus partes, la sentencia apelada. Sin condena en costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estar tús.-Mariano Baena del Alcázar.-Eladio Escusol Barra.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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