STS, 13 de Febrero de 1992
| Ponente | BENITO SANTIAGO MARTINEZ SANJUAN |
| ECLI | ES:TS:1992:16761 |
| Fecha de Resolución | 13 de Febrero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 459.-Sentencia de 13 de febrero de 1992
PONENTE: Excmo. Sr don Benito Santiago Martínez Sanjuán.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Educación. Subvención. Requisitos.
NORMAS APLICADAS: Orden del Ministerio de Educación y Ciencia del 16 de mayo de 1984 .
DOCTRINA: La concesión o denegación por la Administración de las subvenciones en orden a
lograr la gratuidad de la enseñanza, no responde a criterios de discrecionalidad absoluta, sino que
ha de fundarse en fundamentos Tácticos y jurídicos apropiados, o en el aspecto donde entre el
elemento de una discrecionalidad relativa ha de basarse en los informes preceptivos que la
normativa jurídico-procedimental establece.
En la villa de Madrid, a trece de febrero de mil novecientos noventa y dos.
Deliberado y votado por la Sala reseñada al final el recurso de apelación registrado con el núm. 197/1989, interpuesto como apelante por la Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía; frente a la apelada "Escuela Besana, S. A.», representada por el Procurador don José Luís Pinto Marabotto, defendida por el Letrado don Rafael Mateo Tari; contra la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 2 de diciembre de 1988, dictada en el recurso contencíoso-administrativo núm. 45.970 , interpuesto contra la desestimación presunta, producida por silencio administrativo del Ministerio de Educación y Ciencia, del recurso de alzada interpuesto contra resolución de la Dirección General de Programación e Inversiones, de fecha 31 de julio de 1985; sobre denegación de subvención a Unidad de Formación Profesional, al Centro de Formación Profesional Besana.
Antecedentes de hecho
En el recurso contencioso-administrativo anteriormente reseñado se dictó sentencia por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, cuyo fallo dice literalmente lo siguiente: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Pinto rabotto, en nombre y representación de "Escuela Besana, S. A.», contra las resoluciones a que estas actuaciones se contraen, debemos anularlas y, en su consecuencia, declarar procedente conceder al Centro de Formación Profesional "Escuela Besana», subvención para una unidad más de "Otras ramas» en formación profesional de segundo grado, de forma que sean seis las subvencionadas en el curso 1984-85, con los consiguientes efectos económicos. Sin que proceda una especial condena en costas. Notificada dicha resolución a las representaciones de las partes, por la de la Administración General del Estado, se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en un solo efecto; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la mismael Sr. Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración que ocupa lu posición procesal de apelante; igualmente se personó el Procurador Sr. Pinto Marabotto, en nombre y representación de la entidad "Escuela Besana, S. A.», en calidad de apelada.
Por providencia de esta Sala se tuvo por personado a las representaciones de las partes apelante y apelada anteriormente reseñadas; mandando fueran entregadas las actuaciones a la de la parte apelante para que en el plazo de veinte días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones, el cual dentro del plazo concedido formuló sustancialmente y en resumen las alegaciones siguientes: Que, el hecho de la existencia de un informe favorable a la concesión de una subvención, en la forma que declara la sentencia apelada, para nada vincula a la Administración; máxime que dicho informe no es total y absolutamente favorable, puesto que en él se reflejan una serie de observaciones que sin duda fueron tenidas en cuenta por la Administración, para resolver en la forma que lo hizo. Terminando por solicitar que se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso, se revoque la apelada, y, se confirmen las resoluciones administrativas impugnadas.
Seguido igual trámite y por idéntico plazo con la representación de la entidad apelada, por su Procurador en la que de la misma ostenta, se presentó escrito alegando sustancialmente y en resumen lo siguiente: Primera. Que la sentencia ahora combatida estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la entidad que representa. Segunda. Que, el fondo del asunto es el por qué no se accedió a la subvención de una más de las seis unidades solicitadas, cuando concurrían todos los requisitos exigidos para ello. Tercero. Que la resolución del Ministerio, a pesar del informe favorable, sin motivación alguna, atenta al derecho de libertad de enseñanza y gratuidad de la misma, constitucionalmente proclamado. Cuarto. Que, el criterio sustentado por la reclamante ha sido afirmado por las Sentencias del Tribunal Supremo, entre otras, de 24 de enero de 1985 y 7 de junio de 1986 . Quinto. Que, en el este recurso de apelación, el Sr. Abogado del Estado únicamente se apoya en el hecho de que, el informe -folio 15-, favorable a la concesión de la subvención no es vinculante para la Administración. No contradice para nada los preceptos constitucionales, todo el Ordenamiento legal ni las sentencias del Tribunal Supremo, que se han dictado sobre hechos similares al que da pie el presente recurso. Terminando por solicitar que se dicte sentencia desestimando el recurso y se confirme la apelada en virtud de la cual se reconoce el derecho de seis unidades de formación profesional de segundo grado, al "Centro de Formación Besana, S. A.».
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno le correspondiera y, guardado el orden de señalamientos se fijó a tal fin las 10,30 horas del día 6 de febrero de 1992, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
Vistos, siendo Ponente para este trámite el Magistrado don Benito Santiago Martínez Sanjuán.
Vistos los arts. I, 2, 37, 43, 82, 83, 90 al 100, 131 y concordantes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; Orden del Ministerio de Educación y Ciencia, de 16 de mayo de 1984; la Constitución Española de 1978 ; y , demás de general aplicación.
Fundamentos de Derecho
Además de los fundamentos jurídicos de la sentencia ahora combatida -que se aceptan e incorporan a la presente-, se ha de considerar que: La resolución del Director General de Programación e Inversiones, de fecha 31 de julio de 1985, objeto de aquélla, por la que se concedía al "Centro de Formación Profesional, Escuela Besana, S. A,», en segundo grado de dicha especialidad educativa, "cinco unidades» en la "rama Administración-Delineación», y en "otras ramas cinco unidades» -una menos de las solicitadas-, no motiva con fundamentos fácticos y jurídicos -aunque fueron sucintas-, la razón de dicha concesión ni la de la denegación de una de las Unidades solicitadas, con lo que veta, primero al solicitante y después a los Tribunales que han de conocer del recurso contencioso-administrativo en las sucesivas instancias, cuales fueron los motivos de la mentada denegación. Por otra parte, como nada se indica en dicha resolución administrativa a qué "actividad» pertenece la unidad suprimida -Jardín de Infancia, Análisis Clínicos o Enseñanzas Complementarias-, que eran las tres existentes en el curso 1983-1984, y en el inicio del de 1984-1985, tal resolución así producida también priva del conocimiento de unos elementos esenciales para la defensa de los intereses de la entidad solicitante y para la correspondiente labor revisora de los actos administrativos, en orden a si los mismos son conformes o no a Derecho, que la Constitución encomienda a los Órganos jurisdiccionales, y en particular a los de esta Jurisdicción en la Ley de la misma de 1956.
Aunque nada se dice en la resolución administrativa impugnada, se han de descartar los posibles motivos derivados de la Norma l-i-2-b) de la Orden ministerial de 16 de mayo de 1984 , por cuanto dicha concreta norma vulnera los núms. I, 4 y 9 del art. 27, en relación con el 53, de la Constitución Española de1978. como se apunta en reiteradas sentencias de esta Sala, de las que son una muestra las de 24 de enero de 1985 y 7 de junio de 1986, entre otras muchas más. Tampoco han de ser puesto que nada se dice-, razones de disponibilidades económico-presupuestarias las que aconsejaran a la Administración la denegación de esa unidad mas, que la entidad reclamante postula.
La única referencia a este extremo podría indirectamente colegirse de la comunicación, que con fecha 11 de octubre de 1985, dirige al Jefe del Servicio don Antonio Sevillano Fernández al Jefe de Servicio de Recursos del Ministerio de Educación y Ciencia, que figura al folio 10 del expediente, de lo que parece inferirse que le fue aplicado el punto l. 3.b), de la Orden ministerial citada de 16 de mayo de 1984.
Caso de ser así -aplicación del punto 1.3.b) de la aludida Orden ministerial-, se ha de considerar que este texto normativo dice que: "Podrá concederse subvención para nuevas unidades de Centros ya subvencionados si concurren los siguientes requisitos: a) Que las nuevas unidades hayan sido debidamente autorizadas, b) Que atiendan a necesidades reales de escolarización c) Que vayan a impartir enseñanzas de las ramas profesionales de carácter industrial o agrícola.
Pues bien, en ese hipotético supuesto, la resolución administrativa impugnada habría partido de una premisa fáctica errónea, ya que dicha norma se refiere a "nuevas unidades», con clara vocación de futuro -"vayan a impartir»-, y, es el caso de que, ya en 1983-1984, el Centro "Besana», tuvo subvencionadas ¡as mismas ramas, los mismos cursos y un número de unidades superior a las solicitadas para el año 1984-1985; dándose la circunstancia, por otra parte, que son unidades autorizadas, que corresponden a las ramas profesionales de carácter industrial o agrario, y que además atienden a necesidades reales de escolarización, pues, como dice la Sentencia de esta Sala de 7 de junio de 1986, cuando se trata de un Centro ya en funcionamiento "la necesidad deriva ya, mientras no se pruebe otra cosa, de su propia existencia».
La concesión o denegación, por la Administración de las subvenciones en orden a lograr la gratuidad de la enseñanza, no responde a criterios de discrecionalidad absoluta, rayana con la arbitrariedad vedada por el art. 9 infine de la Constitución ; sino que ha de fundarse en fundamentos fácticos y jurídicos apropiados, o en el aspecto donde entre el elemento de una discrecionalidad relativa ha de basarse en los Informes preceptivos que la normativa jurídico-procedimental establece.
Como dice la sentencia ahora apelada "la procedencia de la concesión de la subvención, para las seis unidades de Formación Profesional de segundo grado, "otras ramas» -ahora también controvertidas- es indiscutible, en razón de darse todas las exigencias precisas, ya que la relación de alumno-aula supera la media de treinta y cinco, y, por otra parte estas unidades estuvieron subvencionadas en curso anterior»; y, lo cierto es que, la resolución administrativa se aparta de los informes emitidos dentro del expediente, por Órganos competentes para hacerlo.
Tampoco se ha de olvidar que la subvención de actual referencia es solicitada antes del comienzo del curso 1984-1985, existiendo las mismas razones para obtener la subvención que en cursos anteriores, la Administración tácitamente permite el comienzo de su funcionamiento, lo que origina en el Centro solicitante una "confianza legítima» en que ha de ver atendida su petición como en cursos anteriores, lo que le obliga a disponer los medios materiales y de profesorado para impartir de modo gratuito para los alumnos las enseñanzas de referencia, y, luego, estando próximo a formalizar el curso -el 31 de julio de 1985-, una vez desembolsado dicho esfuerzo económico y personal, se encuentra con el recorte de la subvención no razonablemente prevista, con la merma de una unidad en la forma dicha. Pues bien, en virtud del principio de "confianza legítima», acuñado por el Tribunal Internacional de la Comunidad Europea, que como trasunto del principio de la bona fides aplicado por los Tribunales españoles, en la posible pugna entre el principio de "legalidad» y el de "seguridad jurídica», protegidos por la Constitución de 1978 , cuando del actuar de la Administración se trata, ha de primar el segundo sobre el primero, cuando aquélla por actos ostensibles y externos da motivo a que los ciudadanos, que confiando en el mandato constitucional que le obliga a actuar conforme al Ordenamiento jurídico, realizan determinados actos, en la fundada creencia que han de ser reconocidos al final de un expediente, ya que de no existir esa fundada confianza en los actos externos de la Administración, el ciudadano normalmente no los hubiera realizado. Pues como tiene implícitamente declarado esta Sala, que ahora enjuicia, "el principio constitucional de "seguridad jurídica", reclama, dentro de un trato igual para todos en circunstancias iguales, una protección de la "confianza legitima" de los ciudadanos, en que sus pretensiones han de ser resueltas, del mismo modo y alcance, que lo fueron otras en idénticas condiciones, todo ello dentro de la legalidad establecida y sin discriminaciones injustificadas».
Al haberlo entendido todo ello, sustancialmente también así la sentencia ahora combatida, procedente es su confirmación; habiéndose de desestimar por tanto, este recurso de apelación contra la misma interpuesto.Sexto: Al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal en las partes litigantes, de conformidad a lo establecido en el art. 131 y concordantes de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no se está en el supuesto de tener que hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.
En nombre de Su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que, desestimando el actual recurso de apelación mantenido por la Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía; frente a la entidad "Escuela Besana, S. A.», representada por el Procurador Sr. Pinto Marabotto; contra la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictada en el recurso núm. 45.970, con fecha 2 de diciembre de 1988 , a que la presente apelación se contrae; confirmamos en todas sus partes la expresada sentencia recurrida; todo ello, sin hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Carmelo Madrigal García.-José María Morenilla Rodríguez.-Benito Santiago Martínez Sanjuán.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr don Benito Santiago Martínez Sanjuán, estando constituida la Sala en audiencia pública; de lo que, como Secretario certifico.
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