STS, 8 de Julio de 1992
| Ponente | ANGEL ALFONSO LLORENTE CALAMA |
| ECLI | ES:TS:1992:15539 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 8 de Julio de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.423.-Sentencia de 8 de julio de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Ángel Llórente Calama.
PROCEDIMIENTO: Ordinario.
MATERIA: Impugnación del Real Decreto 2736/1983, de 29 de septiembre, sobre regulación del derecho aduanero de mercancías .
NORMAS APLICADAS: Art. 6.º del Real Decreto 1192/1979, de 4 de abril, y Orden del Ministerio de Hacienda de 23 de junio de 1982 .
DOCTRINA: Al tratarse de un reglamento organizativo no es exigible la consulta de la Comisión
Permanente del Consejo de Estado.
En la villa de Madrid, a ocho de julio de mil novecientos noventa y dos.
Visto los autos del recurso contencioso-administrativo núm. 307.035/1983, que en única instancia pende ante la Sala, interpuesto por "Transportes Internacionales Muñoz y Cabrero, S. A.», representada por el Procurador de los Tribunales, don José Granados Weil, frente a la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, y el Colegio Oficial de Agentes y Comisionistas de Aduanas de Barcelona, representado por el Procurador de los Tribunales don Juan Luis Pérez Mulet Suaret, contra Real Decreto 2736/1983, de 29 de septiembre .
Antecedentes de hecho
Interpuesto recurso por la representación procesal de "Transportes Internacionales Muñoz y Cabrero, S. A.», y admitido a trámite, se reclamó el expediente administrativo y se acordó publicar en el "Boletín Oficial del Estado» el anuncio preceptivo.
Formalizada la demanda en tiempo y forma mediante escrito en el que después de alegarse por la parte actora los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos a la Sala "Suplicó: Que, teniendo por presentado este escrito con sus documentos adjuntos y copias, se sirva admitirlo y unirlo a los autos de su razón y, en su virtud, y previos los trámites oportunos, dictar en su día sentencia en la que, estimando el recurso. 1.a Declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 2736/1983, de 29 de septiembre de 1983 , tanto en lo que se refiere a la disposición general contenida en el art. 1.º de dicho Decreto , como en la revocación de actos administrativos dispuesta en el art. 2.° de referido Real Decreto 2736/1983 . 2.° Revoque en su totalidad el Real Decreto 2736/1983, de 29 de septiembre , por concurrir, respecto de todas sus disposiciones, falta de su trato fáctico en el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración. Interesa a mi mandante un pronunciamiento expreso sobre este extremo, incluso si, como no dudamos, se declarara la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 2736/1983, de 29 de septiembre , suplicada sub 1.°, pues con un pronunciamiento estimatorio de la presente súplica quedaría definido un aspecto sustancial, que se alzaría frente a un nuevo Real Decreto que, con el mismo contenido que el aquí recurrido, pudiese dictarse, subsanados los vicios de nulidad radical. 3.º Revoque en su totalidad el Decreto 2736/1983, de 29 de septiembre , por desviación de poder; también este pronunciamiento se interesa aúnpara el más que probable caso, a nuestro juicio, de que se otorgue lo suplicado sub 1.º, por las mismas razones expuestas 2.423 sub 2.º de esta "súplica". 4.° Condene a la Administración del Estado al pago, a la demandante TIMYCSA, una indemnización por los daños y perjuicios causados por la ejecución del Real Decreto recurrido, fijando los módulos o bases de dicha indemnización para su liquidación en fase de ejecución de sentencia, tomando en consideración tanto el daño emergente como el lucro cesante originados por dicha ejecución. 5.º Eventualmente, esto es, para el improbable supuesto de que se desestimaran las anteriores peticiones, condene a la Administración del Estado a pagar a la demandante TIMYCSA una indemnización por los daños y perjuicios causados por la revocación o rescate de la autorización concedida en su día, cuyo importe habrá de determinarse en ejecución de sentencia, extendiéndose dicha indemnización, tanto a reparar el daño que resulte de la inversión realizada en y para las instalaciones de Montornés del Valles, como a los daños emergentes y al lucro cesante derivados del no funcionamiento de dichas instalaciones.»
También solicita el recibimiento a prueba del recurso y la celebración de vista en audiencia pública.
Que dado traslado de la demanda a la parte contraria, ésta se opuso a la misma mediante los correspondientes escritos, en los que tras exponer los hechos y fundamentos Jurídicos que estimaron oportunos el Abogado del Estado en la representación que le es propia "Suplica a la Sala, que teniendo por evacuado el trámite de contestación a la demanda en el recurso interpuesto por la representación de "Transportes Internacionales Muñoz y Ca-' brero, S. A.», contra el Real Decreto 2736/1983, de 29 de septiembre, se declare la inadmisibilidad del recurso por la causa alegada por esta representación en obligada aplicación de lo dispuesto por el art. 82.b) de la Ley de la Jurisdicción , o subsidiariamente o en todo caso se lleve a cabo la desestimación en todas sus partes del recurso, con confirmación de la norma impugnada y declaración de no ser procedente en función de lo que constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo, petición alguna de indemnización de daños y perjuicios».
Y considera innecesaria el recibimiento a prueba y la celebración vista en este recurso.
Por su parte la representación procesal del Colegio Oficial de Agentes y Comisionistas de Aduanas de Barcelona "Suplicó a la Sala que tenga por presentado este escrito y por formalizada la contestación a la demanda en estos autos, y en su virtud, previa la tramitación que proceda, dicte sentencia desestimando la demanda y confirmando el Decreto recurrido con cuantas consecuencias procedan en derecho». Y solicita que se deniegue el recibimiento a prueba solicitado por el recurrente y a su vez solicita el recibimiento a prueba de los puntos de hecho que se recogen en el suplico de su escrito de contestación a la demanda.
Con fecha 3 de mayo de 1983, se dictó Auto en el que la Sala "Acuerda el recibimiento a prueba de este proceso por un plazo de treinta días comunes para proponer y practicar. Y una vez concluso el período probatorio, dése cuenta para acordar lo que mejor proceda respecto de la celebración de vista».
Acordada por la Sala 1ª sustanciación del recurso mediante conclusiones sucintas, éstas fueron formuladas por las partes mediante escritos en los que expusieron sus peticiones.
Seguida la tramitación correspondiente se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 1 de julio de 1992, en cuya fecha tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Ángel Llórente Calama.
Fundamentos jurídicos
Constituye el objeto de este recurso interpuesto en única instancia por la "Compañía Mercantil Transportes Internacionales Muñoz y Cabrero, S. A.» (en lo sucesivo TIMYCSA), la impugnación del Real Decreto 2736/ 1983, de 29 de septiembre , interesando en el suplico de la demanda, la nulidad de pleno derecho de dicha disposición, que consta únicamente de dos artículos. Con arreglo al primero quedan derogados el art. 6.° del Real Decreto 1192/ 1979, de 4 de abril, y la Orden del Ministerio de Hacienda de 23 de junio de 1982 , dictado en desarrollo del anterior. Por virtud del art. 2.° quedan sin efecto las autorizaciones concedidas al amparo del Real Decreto y de la Orden Ministerial, que expresamente así se derogan.
Conforme al citado art. 6.° del Real Decreto 1192/1979 , las empresas que por razón de su actividad se dedican al transporte internacional de mercancías o a la consolidación o desconsolidación de cargas en tráfico anterior, podían acogerse al régimen especial de despacho aduanero en sus propias instalaciones mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en el mismo precepto. Al amparo de esta norma y de la Orden Ministerial de 23 de junio de 1982 , la entidad recurrente obtuvo la oportuna autorización.Se postula también en el suplico de la demanda, la condena de la Administración del Estado al pago de una indemnización de los daños y perjuicios causados por la aplicación del Real Decreto 2736/1983 , a determinar en fase de ejecución de sentencia, petición eventualmente mantenida aun en el supuesto de que no prosperase la pretensión de nulidad.
Por su parte el Sr. Abogado del Estado y el Colegio Oficial de Agentes Comisionistas de Aduanas de Barcelona, este último como coadyuvante, en sus respectivos escritos de contestación a la demanda, opusieron, aparte de los argumentos de fondo, dos causas de inadmisibilidad que por su naturaleza procesal, excluyente en su caso del examen sobre el fondo, reclaman un tratamiento previo.
Se refiere la primera a la falta de legitimación de la entidad actora, objeción carente de fundamento en el art. 28.1.°.b) de la Ley Jurisdiccional , cuya inconstitucionalidad declarada permite la impugnación directa de disposiciones de carácter general a simples particulares, a condición de tener un interés legítimo, claramente deducido en este caso de los mismos términos de la pretensión, cuya causa reside en el cambio de la situación que venía disfrutando, al venir afectada por la disposición derogatoria del Real Decreto impugnado.
La misma suerte desestimatoria debe correr la causa de inadmisibilidad derivada de la falta de recurso de reposición, invocada al amparo del art. 82.c) en relación con el art. 52, ambos de la misma Ley Reguladora , pues de un lado la impugnación de disposiciones de carácter general están exentas de este requisito a tenor del art. 39.1.°, de la Ley Jurisdiccional y en cualquier caso se trataría de una exigencia subsanable, según el art. 129 de la Ley Jurisdiccional subsanada durante la sustanciación del proceso, al que debe entenderse ampliado el recurso.
Como argumentos formales de la pretensión de nulidad radical del Real Decreto 2736/1983 , se aducen por la mercantil recurrente, una serie de defectos en el procedimiento de elaboración del citado Real Decreto, con trascendencia invalidante a través de lo dispuesto en el art. 47.1.°.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo , que tiene su reflejo en el art. 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , en el art. 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo y en el art. 22.3.º de la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 22 de abril de 1980 .
Carece en efecto el Real Decreto 2736/1983 , del dictamen del Consejo de Estado y del informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda; sólo cuenta con el informe favorable solicitado a la Dirección General de lo Contencioso del Estado. También en el Real Decreto 1192/1979 , se omitió el dictamen del alto órgano consultivo, circunstancia que si no serviría, para legitimar omisiones preceptivas del Real Decreto posterior, sí orienta el sentido de las reflexiones que tal circunstancia sugiere, hacia cual sea la naturaleza de los vínculos establecida en la disposición combatida, cuyo contenido claramente se decanta en favor de una relación de supremacía especial, propia de los reglamentos puramente administrativos, que en este caso comporta además la regulación de aspectos domésticos de organización interna sujetos a las facultades dispositivas de los que no puede prescindir la Administración, para el cumplimiento de sus fines.
En una norma reglamentaria que no está dictada en desarrollo de una Ley y que devuelve el área de actuación de sus propios funcionarios; al ámbito propiamente aduanero, anteriormente extendido mediante la aplicación de un régimen especial a las dependencias privadas de TIMYCSA, en Montornés del Valles, no cabe sino apreciar las características propias de un reglamento organizativo, aliviado de la exigencia de la consulta a la Comisión Permanente del Consejo de Estado, puesto que el art. 22.3.º se refiere a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones, sin mencionar, como necesitados de tal requisito los reglamentos organizativos, a cuya categoría pertenecen tanto el que ahora se impugna, como el que éste deroga.
Lo mismo cabría argumentar sobre la innecesidad del informe de la Secretaría General Técnica condición ya de suyo debilitada en su vertiente crítica, como emitido por un órgano jerárquicamente subordinado al Departamento del que dimana la propuesta de la norma reglamentaria.
En cuanto a la audiencia de la extinguida organización sindical y de las entidades que por Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por dicha disposición, del art. 130.4.° de la Ley de Procedimiento Administrativo , no puede decirse ni que la entidad recurrente ostente por Ley la representación o defensa de tales intereses, ni que parezca aconsejable evacuar esta consulta, dada la índole de organización interna y destinatarios concretos que adopta la disposición cuestionada.Tampoco puede acogerse la supuesta infracción del art. 24 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado porque el hecho de que la empresa recurrente en su condición de transportista tenga las obligadas vinculaciones con el Ministerio del ramo, no quiere decir que sea éste departamento el único implicado en cuestiones tan directamente relacionadas con la esfera tributaria de la Renta de Aduanas.
La desviación de poder también invocada en la demanda ( art. 83 de la Ley Jurisdiccional ), viene definida como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, para que pueda prosperar esta causa de nulidad, la torcida intención, ha de lucir con suficiente relieve para que se imponga la vehemente convicción de que la apariencia formal del acto o disposición encubre un propósito distinto del pretendido, que según el preámbulo del Real Decreto 2736/ 1983 , se encamina a impedir tendencias monopolistas y situaciones de competencia desleal, consecuentes con la finalidad primordial de servir intereses generales, no desmentida a través del contenido de la disposición que a través de sus preceptos se mueve precisamente en esa línea.
Hay pues que desestimar las causas de nulidad referidas, que de prosperar hubieran afectado a la totalidad del Real Decreto impugnado.
Por lo que atañe al art. 2.° del Real Decreto 2736/1983 , cuando dispone que quedan sin efecto las autorizaciones concedidas al amparo del Real Decreto y de la Orden Ministerial que se derogan, descartada la naturaleza concesional de la autorización concedida a TIMYCSA, para que mediante el desplazamiento de los funcionarios del órgano administrativo competente se realizara el servicio en las dependencias de la propia entidad. Tampoco se aprecia que el tipo de autorización corresponda al ejercicio de un derecho preexistente a su obtención, ni que el art. 7.° del Real Decreto de 1979 , aparezca derogado. Existían así dos vías posibles y perfectamente conciliables para que la Administración pudiera cancelar el tratamiento privilegiado a cualquier empresa autorizada, el primero consistente en anticiparse a la entrada en vigor del Real Decreto de 1983 , y dar por finalizada la autorización concediendo el plazo de preaviso de dos meses o bien esperar a que la disposición derogatoria entrase en vigor, que cancelaría automáticamente la autorización de que venía disfrutando, hasta ese momento.
En cualquier caso siendo apto el instrumento normativo utilizado para dejar sin efecto lo establecido en otra disposición anterior del mismo rango, no cabe apreciar que al producir sus efectos desde el momento de su entrada en vigor, pueda oponerse al precepto contemplado ningún reproche de retroactividad. En el bien entendido que si la cancelación se produjo por vía de aplicación del art. 7.° del Real Decreto de 1979 , tampoco tendría necesidad de entrar en juego la cancelación automática sobrevenida a través de la cláusula derogatoria del Real Decreto de 1983 .
De lo anterior se desprende, asimismo, la absoluta improcedencia de cualquier indemnización a favor de la entidad actora en virtud del principio de responsabilidad patrimonial de la Administración, pues la autorización quedó legalmente caducada sin que conste que de este hecho se hayan derivado daños o perjuicios indemnizables.
Con arreglo a lo que disponen los arts. 131 y concordantes de la Ley Jurisdiccional , no ha lugar a hacer pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales.
En nombre de Su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere la Constitución,
Que entrando a conocer sobre el fondo al rechazar las causas de inadmisibilidad formuladas y desestimando el recurso contencioso-administrativo núm. 307.035/1983, a que este pronunciamiento se contrae, promovido por la representación procesal de la entidad mercantil "Transportes Internacionales Muñoz y Cabrero, S. A.» (TIMYCSA), contra la Administración del Estado para impugnar el Real Decreto 2736/1983, de 29 de septiembre , por el que se deroga el art. 6.° del Real Decreto 1192/1979, de 4 de abril, y la Orden Ministerial de Hacienda de 23 de julio de 1982 , sobre regulación de despacho aduanero de mercancías, habiendo sido parte demandada el Sr. Abogado del Estado y coadyuvante el Colegio Oficial de Agentes Comisionistas de Aduanas de Barcelona bajo la oportuna representación procesal, declaramos que es conforme a derecho el Real Decreto 2736/1983 , impugnado.
Sin que haya lugar a la indemnización de daños y perjuicios que en la demanda se postula, ni a un especial pronunciamiento sobre costas.ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José María Ruiz Jarabo Ferrán.-Emilio Pujalte Clariana.-Jaime Rouanet Moscardó.-Ángel Llórente Calama.-Ricardo Enríquez Sancho.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Ángel Llórente Calama, Magistrado de esta Sala, estando constituida en audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma, certifico.
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