STS, 15 de Abril de 1992
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1992:11661 |
| Fecha de Resolución | 15 de Abril de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.310.-Sentencia de 15 de abril de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia urbanística. Incongruencia: Inexistencia.
NORMAS APLICADAS: Arts. 73, 74 y 75 de la Ley del Suelo. Arts. 47 y 100 del Reglamento de Planeamiento.
DOCTRINA: Se desestima la alegada incongruencia de la Sentencia, la cual se confirma por ser
legal la licencia otorgada.
En la villa de Madrid, a quince de abril de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Valentín , representado por el Procurador don Francisco de Guinea y Gauna, bajo la dirección de Letrado; y siendo partes apeladas «Promociones Garcomar, S. A.», con la representación del Procurador don Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, bajo la dirección de Letrado; y el Ayuntamiento de Sallent de Gallego, representado por el Procurador don Juan Carlos Estévez Fernández Novoa, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada el 11 de abril de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en recurso sobre licencia urbanística.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Zaragoza, se ha seguido el recurso núm. 429/89, promovido por don Valentín y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Sallent de Gallego y codemandada «Promociones Garcomar, S. A.», sobre licencia urbanística.
El Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó Sentencia con fecha 11 de abril de 1990 , con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: 1.° Estimamos en parte el presente recurso contencioso núm. 429 de 1989, deducido por don Valentín . 2.° Declaramos ajustada a Derecho la licencia para terminación de obras concedida por el Ayuntamiento de Sallent de Gallego el 28 de enero de 1988, así como la de modificación de 4 de mayo de 1989 en cuanto a la autorización de cambio de pendiente en cubierta, aprovechamiento de la misma y aumento de superficie de sótanos; no así en cuanto a los cuerpos salientes (locanas) por no ajustarse a lo establecido en el art. 77.3 de las Ordenanzas municipales, cuyo defecto deberá subsanarse. 3° Declaramos que en la ejecución de las obras se cumplen las previsiones exigidas por las anteriores licencias, salvo la modificación en la altura vista de las fachadas de las locanas, al no haber construido ante ellas el faldón de cubierta de acuerdo al plano aprobado; incorrección ejecucional que deberá ser corregida. 4.° Confirmamos los actos impugnados, salvo en los particulares que derivan de los anteriores pronunciamientos. 5.° No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas.»
La referida Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° Se impugnan en este proceso los siguientes acuerdos del Ayuntamiento de Sallet de Gallego: A) De 28 de enero de 1988 acordando: "Otorgar a don Braulio , en representación de 'Construcciones K Chueca', licencia de obras para finalización de edificio en paraje Las Heras de Escarrilla, de acuerdo con el proyecto presentado en su día". En realidad, estamos ante la concesión de una licencia de finalización de obras de la Segunda Fase de Apartamentos en el paraje Las Heras que había tenido su iniciación en 1977. B) De 6 de abril de 1989 desestimando la impugnación deducida contra el anterior acto. Dice así: "El Pleno Municipal, en sesión celebrada el pasado día 6 de abril, tuvo conocimiento del escrito de don Valentín , denunciando edificio en construcción en carretera de Francia a Escarrilla, paraje Las Heras, escrito que se sometió a informe del técnico municipal. Del mismo se desprende que la construcción que se realiza no supone modificación de alturas y número de plantas autorizadas...". C) De 4 de mayo, el cual "... otorgó licencia de obras para reforma de edificio de apartamentos en paraje Las Heras de Escarrilla... El cambio de uso propuesto para la planta de aprovechamiento bajo cubierta no se autoriza, debido al incremento de densidad que con ello se produce...". Nos encontramos con una licencia de modificación de obras a "Garcomar, S. A.", para cambiar la pendiente de la cubierta del edificio de apartamentos y se denegaba la autorización para alterar el uso del espacio bajo cubierta. D) De 16 de junio del mismo año de 1989, desestimando la reposición deducida contra la anterior resolución. 2.° El primero de los problemas a resolver es si se ha producido o no caducidad de la licencia de obras otorgada por el Ayuntamiento de Sallent, en noviembre de 1977, que inequívocamente- constituye el origen o inicio de todos los actos posteriores que se impugnan en este proceso y a los que se ha hecho referencia en la anterior fundamentacion jurídica. 3.° Como tiene reiterado esta Sala -al compás de la jurisprudencia mayoritaria del Tribunal Supremo-, para que se declare la caducidad de una licencia de construcción es necesario que exista una paralización de obras; que ésta sea imputable al interesado; que exista un requerimiento de la Administración -llevado a cabo por quien sea competente para ello- y dirigido a la persona -física o jurídica- a quien sea imputable la paralización, debiéndose en la notificación que se realice apercibir al administrado de tal caducidad. Sobre estas bases, si el interesado deja transcurrir el plazo que legalmente se le fije, y siempre que la Administración así lo acuerde mediante la oportuna resolución, la caducidad operará con todas sus consecuencias. 4.° Obviamente los requisitos formales que acabamos de reseñar no se han producido en el supuesto de autos, razón por la cual no cabe admitir la caducidad de la licencia primitiva que demanda el actor. Por lo demás, la Sala no encuentra razones para cambiar su criterio jurídico -en base a las argumentaciones vertidas por quien acciona- y entiende que de hacerlo incurriría en violación del art. 14 de la Constitución , que exige el que por los Tribunales se cumpla con el principio de igualdad en la aplicación del ordenamiento jurídico. La doctrina constitucional es tan abundante y uniforme que hace innecesaria la cita pormenorizada de Sentencias. 5.° A partir de aquí a la Sala se le plantean las siguientes dudas: A) Si la licencia de 28 de enero de 1988 se ajusta a la legalidad urbanística, cumpliendo con las previsiones normativas del municipio de Sallent Gallego. B) Si la licencia de modificación de obras, de 4 de mayo de 1989, es acorde con tal legalidad. C) Si en la ejecución de las obras se han cumplido las previsiones técnicas para las que se autorizó la licencia o, por el contrario, la ejecución disiente de la planificación. Como tales puntos son eminentemente técnicos, la Sala estimó necesario solicitar -para mejor proveer y con suspensión del plazo para dictar Sentencia- prueba de Academia que debería ser emitida por el Colegio de Arquitectos de Aragón, la cual, una vez practicada y recibida en este Tribunal, se puso en conocimiento de las partes por plazo de tres días, para que pudieran formular alegaciones. 6.° El primero de los interrogantes ha de resolverse en el sentido de que la licencia de 28 de enero de 1988 se otorgó correctamente. Así hemos de llegar a la conclusión -avalada por el dictamen de Academia- de que en el término de Escarrilla que rigen en la actualidad las Normas Subsidiarias de Planeamiento del término municipal de Sallent de Gallego (Huesca), redactadas en 1985. Los terrenos afectados por el presente recurso están clasificados como suelo urbano en las citadas Normas, e incluidos en la unidad de actuación 11 (UA-11) con estudio de detalle aprobado (EDA-1) (D-3). El estudio de detalle (EDA-1) no es otro que el presentado por "Promotora Escarrilla, S. A.", en 1975, al que se ha hecho referencia en el apartado de antecedentes. En las Normas Subsidiarias, en el título "Estructura General y Orgánica del Territorio", apartado correspondiente a Escarrilla "Gestión", se consideran ya en ejecución los ámbitos EDA-C y EDA-1. En las mismas Normas en el art. 54.3 de sus Ordenanzas se dispone: "Las edificaciones comprendidas en los ámbitos EDA-0 y EDA-1 de Escarrilla atenderán a lo dispuesto en los respectivos estudios de detalle aprobados definitivamente". Es preciso indicar que el proyecto inicial de 1977, con arreglo al cual se concedió la licencia de enero de 1988, se basaba en el estudio de detalle mencionado por lo que su otorgamiento era correcto. En nuestro caso, en el edificio que nos ocupa, al estar enclavado en terrenos con fuerte desnivel, el modo de medir la altura es diferente en cada una de las fachadas y podría dar lugar a interpretaciones más restrictivas. No obstante, con la ordenación de volúmenes efectuada en el estudio de detalle el asunto queda zanjado, ya que contiene una previsión al efecto, extremo que se aprecia en la sección A (D-4). Queda, por todo lo contrario, claro que la licencia concedida en enero de 1988 se hizo ante un proyecto que cumplía las determinaciones aprobadas, y que constaba de las plantas de sótano, baja, primera y segunda. 1° En lo que afecta al punto segundo, el proyecto, visado en marzo de 1989, que obtuvo licencia municipal en mayo del mismo año,recoge la sustitución de la cubierta de tabiquillos existentes por otra con pendiente superior que no llega al 110 por 100 y que dispone de dos locanas por módulo (un total de 10 en todo el bloque), orientadas todas ellas hacia la carretera (D-6 y D-7). La locanas de este proyecto tienen unas dimensiones que sobrepasan lo establecido por el art. 77.3 de las Ordenanzas municipales al ser la superficie de su proyección sobre un plano paralelo a fachada mayor de 2,50 metros cuadrados y estar separadas unas de otras menos de 3 metros. Podría concluirse, por tanto, que la licencia concedida en 4 de mayo de 1989 es correcta en cuanto a autorizar el cambio de pendientes de la cubierta, pero que debería haber incluido el condicionamiento de reformar el volumen exterior de las locanas para su ajuste al art. 77.3 de las Ordenanzas municipales. 8.° Finalmente, la ejecución de las obras se ajusta sustantivamente al proyecto que obtuvo licencia en 4 de mayo de 1989, si bien la superficie de locanas con tratamiento de fachada es mayor de lo establecido en el proyecto, por lo que debe de considerarse que sigue incumpliendo el art. 77.3 de las Ordenanzas municipales. 9.° Cuanto se ha expuesto conduce a la conclusión de que el recurso debe ser sustancialmente desestimado, si bien deben ser corregidas las deficiencias observadas, para la adecuada armonía de la legalidad urbanística a la realidad. 10. No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas.»
Contra dicha Sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 3 de abril de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Los de la Sentencia apelada, que sustancialmente se aceptan, y además:
Las alegaciones del apelante atribuyendo a la Sentencia de instancia una incongruencia por exceso al revocar al margen del proceso y sin rogación de parte el acto firme urbanístico del Ayuntamiento de Sallent de Gallego de 4 de mayo de 1989 y declarar habitable la quinta planta de entrecubiertas, lo que deduce del particular de su fallo en que declara ajustada a Derecho «la modificación de 4 de mayo de 1989 en cuanto a la autorización de cambio de pendiente en cubierta, aprovechamiento de la misma y aumento de superficie de sótanos», no obedecen sino a una mala interpretación por su parte de dicho particular, ciertamente no muy acertado en su expresión, toda vez que si se examina el mismo enlazándolo con los razonamientos que le sirven de antecedente, especialmente con el apartado C) del primero de los fundamentos de Derecho, fácilmente se llega a la conclusión, y así lo ha entendido la parte más interesada, la apelada «Promociones Garcomar, S. A.», de que lo que declaró conforme a Derecho fue la expresada modificación tal como había sido otorgada en cuanto al aprovechamiento de la planta de entrecubiertas, es decir, no autorizando el cambio de uso que se había propuesto para ella debido al incremento de densidad que se producía y, por tanto, denegando la autorización para alterar el uso del espacio bajo cubierta, con lo que no se le declaraba habitable, siendo éste el sentido que ha de atribuirse al fallo y así queda aclarado, sin necesidad ninguna de hacer modificaciones en él, aunque sí recalcando que de esa forma ha de tenerse por emitido a todos los efectos posteriores.
Desechable toda ilegalidad de la licencia de 28 de enero de 1988, así como de la modificación de 4 de mayo de 1989, por la existencia de una «quinta planta», ya que la así considerada por el apelante no es tal, sino un espacio estrecubiertas no habitable, el que las construcciones autorizadas se compongan de cuatro plantas, obteniendo este número de agregar a las baja, primera y segunda, los sótanos, no puede reputarse vulneración alguna de lo dispuesto en el art. 74 del Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , tal como el recurrente entiende, toda vez que este precepto sólo rige en defecto de norma urbanística autorizando cosa distinta, y conforme de la Sentencia recurrida se infiere y del dictamen del Colegio Oficial de Arquitectos de Aragón se deduce, no puede dejar de tenerse en cuenta que la licencia de 28 de enero de 1988 tuvo su antecedente en otra de noviembre de 1977 no caducada, siendo ésta para la construcción de los edificios y aquélla para la terminación de los mismos, cuya edificación había quedado abandonada en estructura, que a la primera había precedido una propuesta de ordenación de volúmenes de 1975, mal llamada estudio de detalle, y que este estudio de detalle fue incorporado a las Normas Subsidiarias de Planeamiento Urbanístico de Sallent de Gallego de 1985, en cuyos arts. 54.3 y 58.1, respectivamente, se decía y se dice que «las edificaciones comprendidas en los ámbitos EDA-0 y EDA-1 de Escarrilla atenderán a lo dispuesto en los respectivos estudios de detalle aprobados definitivamente», y que «las alturas y volúmenes de las edificaciones existentes se consolidan en su estado actual, por lo que aquellas que sobrepasen los parámetros volumétricos contenidos en las presentes Normas no se considerarán fuera de ordenación a los efectos previstos en el art. 8.° de estas Ordenanzas v en el 60 de la Ley del Suelo. Se permitirán, por tanto, obras de consolidación, modernizacióne incremento de su valor de expropiación, pero no de aquellas que signifiquen un aumento de volumen en contra de los parámetros de estas Normas Subsidiarias», razones por las que evidentemente pudo autorizarse la construcción de los sótanos en la licencia de 28 de enero de 1988, ya que los mismos habían sido autorizados en la de noviembre de 1977 y su legalidad quedó conformada por las Normas Subsidiarias de 1985, a las que no cabe tachar de ilegalidad en este punto dados los razonamientos que se contienen en la Sentencia dictada por la antigua Sala Cuarta de este Tribunal Supremo el 6 de octubre de 1975, los que se dan por reproducidos.
Sin acreditamiento alguno de que las construcciones autorizadas por las licencias impugnadas infrinjan la normativa contenida en el art. 73 del Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , el que las mismas vulneren lo establecido en el art. 75 del mismo Texto refundido acerca de la densidad de viviendas, en modo alguno resulta justificado, toda vez que el límite de 75 viviendas por hectárea establecido en dicho artículo, objeto de desarrollo en los arts. 47 y 100 del Reglamento de Planeamiento , aparte de no constituir una determinación legal sustantiva de ordenación, sino un estándar urbanístico impuesto como límite legal a la potestad de planeamiento, de suerte que no es directamente aplicable, constituyendo un mandato que tiene como destinatarios a los órganos encargados de elaborar y aprobar los Planes de urbanismo, no puede calcularse en la forma simplista en que lo hace el apelante, es decir, partiendo de la base de que en una determinada unidad de actuación se quiere edificar un cierto número de viviendas, sumando a éste el de las ya edificadas, encontrar la proporción en que el total se encuentra respecto de una hectárea, debiendo calcularse tomando como referencia, tal como del citado art. 47 se deduce, todo el sector del suelo urbanizable en que se actúa, para ver si en él se produce o no la densidad de 75 viviendas por hectárea, deducidas, en su caso, las áreas no residenciales ocupadas por los sistemas generales de la estructura general del territorio, pero no las superficies destinadas a viales, parques, jardines y demás dotaciones propias de cada actuación.
No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Valentín contra la Sentencia dictada el 11 de abril de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en los autos núm. 429/89 y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos, con la aclaración hecha en el primero de los fundamentos de Derecho de la presente; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.- María Fernández.-Rubricado.
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