STS, 10 de Marzo de 1995

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "Fallamos: Estimar el presente recurso contencioso-administrativo y: 1.° Declarar nula, por contraria a Derecho, la resolución recurrida. 2.º Reconocer el Derecho del actor a percibir el importe correspondiente al concepto por "el carácter de la función", en el complemento de destino de los puestos de trabajo ocupados durante su nombramiento como funcionario interino de la Administración de Justicia. 3.° Condenar al Ministerio de Justicia a abonar al actor la suma de 342.498 ptas., como diferencia retributiva en el concepto antes indicado 4.º Sin costas.»

Notificada la anterior sentencia, por el Abogado del Estado se preparó recurso de casación, el cual se tuvo por preparado por providencia de 2 de octubre de 1992, acordándose elevar las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones en esta Sala Tercera, se personó e interpuso recurso de casación el Abogado del Estado, en el que desarrolló un único motivo, amparado procesalmente en el art. 95.1.4 de la LJCA , en el que terminó por suplicar se dictara sentencia por la que estimando el recurso se case y anulela sentencia recurrida, dictando, en su lugar, otra por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo, declarando conforme a Derecho la resolución recurrida y negando a la actorael derecho a percibir el importe reclamado en concepto de complemento de destino por el carácter de la función, por los puestos desempeñados como funcionario interino de la Administración de Justicia.

La parte recurrida, también compareció por medio de Procurador, y presentó escrito oponiéndose al recurso, en el que terminó por suplicar se dictara sentencia en la que se confirme en todos sus extremos la sentencia recurrida.

Conclusa la tramitación del recurso se señaló para deliberación y fallo el día 7 de marzo de 1995, en cuya fecha tuvo lugar efectivamente la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr don Marcelino Murillo Martín de los Santos.

Fundamentos de Derecho

El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra Sentencia de fecha 4 de septiembre de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Constanza , funcionaría Interina de la Administración de Justicia, contra resolución denegatoria del abono del importe del complemento de destino, por el concepto "carácter de la función», se funda en un único motivo, amparado procesalmente en el art. 95.1.4 de la LJCA , en el que se denuncia infracción del art. 5° de los Reales Decretos 3233/1983, de 21 de diciembre, 1404/1988, de 25 de noviembre y 1616/1989, de 29 de diciembre .

En recientes Sentencias de esta misma Sala y Sección, de fechas 22 de noviembre de 1994 y 3 de febrero de 1995 (dictadas en recursos de casación núm. 4.349/1993 y 1.870/1992, respectivamente) hemos resuelto, en términos desestímatenos, recursos sustancialmente idénticos al presente, interpuestos por el Abogado del Estado, contra sentencias dictadas también por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de Málaga, en la que por idénticos fundamentos jurídicos a los plasmados a la que aquí se recurre, se llegó a la estimación de sendos recursos contencioso- administrativos, interpuesto por funcionarios interinos de la Administración de Justicia a quienes se le había denegado el abono del importe del complemento de destino por el concepto "carácter de la función».

La única diferencia entre aquellos recursos de casación interpuestos por el Abogado del Estado y el presente es que en aquellos el Abogado del Estado desarrollaba dos motivos: Uno amparado procesalmente en el art. 95.1.3 de la LJCA , en el que denunciaba infracción del art. 43 de la referida Ley, y otro amparado procesalmente en el art. 95.1.4 en el que se denunciaban las mismas infracciones, que constituyen el único motivo del recurso de casación que ahora examinamos.

El principio de unidad de doctrina, nos lleva a rechazar el único motivo que se desarrolla en el presente recurso, por las mismas razones que nos llevaron a rechazar el 2º motivo analizado en las precitadas sentencias de esta Sala, razones que a continuación exponemos.

El 2° de los motivos del recurso, el del art. 95.1.4.º, alusivo a la vulnera- 1 162 dónde los arts. 5.º de los RRDD 3233/1983, 1404/1988 y 1616/1989, se desarrolla en una doble línea argumental: La

1. "ª referida al análisis de la Ley 17/1980 , para examinar si el Gobierno en el ejercicio de su potestad reglamentaria en los RRDD referidos, se acomodó al mandato del legislador, y respetó los principios constitucionales y el resto del Ordenamiento jurídico; y la 2.ª directamente alusiva al art. 14 de la CE , y en su marco a la jurisprudencia de este Tribunal en otros casos de diferente trato retributivo de otros funcionarios.

La primera línea argumental, sale al paso de la tesis de la sentencia recurrida de que la Ley 17/1980 no excluye a los funcionarios interinos de la percepción del complemento de destino por el particular concepto del "carácter de la función», alegando que el art. 15 de dicha Ley hace una referencia expresa al régimen retributivo de los funcionarios interinos, incluidos en el sistema establecido por la Ley, deduciendo de dicho precepto dos conclusiones: a) Que hay una previsión específica respecto de los interinos, lo que impide acudir, contra lo que hace la sentencia recurrida, al principio ubi lex non distinguet nec non distinguere debemus; b) Que la Ley refiere la igualdad entre uno y otro grupo de funcionarios a un concreto concepto retributivo de entre los que tienen carácter básico, según el art. 3.°; y que, si hubiera querido extender esa igualdad a otros conceptos, lo hubiera dicho, por lo que, en su criterio, no cabe interpretar el silencio de la Ley respecto de los demás conceptos económicos en el sentido de que implica tácitamente que también debe existir igualdad respecto de los conceptos omitidos, sino que, por el contrario, ladiferencia de trato está en la propia Ley, y no debe entenderse producida por la Administración.

Se cierra esta primera línea discursiva, aludiendo ya al desarrollo reglamentario, para evidenciar que a los funcionarios interinos se les reconoce alguno, aunque no lodos los conceptos retributivos del complemento del destino, y que la exclusión del concepto retributivo discutido, tiene la justificación expresada en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 27 de septiembre de 1992 , cuyo fundamento de Derecho tercero transcribe, y que en definitiva viene a decir, que el complemento por el carácter de la función se atribuye a todos los funcionarios de cada Cuerpo, sin referencia alguna al puesto desempeñado, no correspondiéndose con el concepto de complemento de destino de la Ley 30/1984 ; y que, al no coincidir ciertos conceptos retributivos del complemento de destino con el auténtico sentido del complemento de destino, no se infringe el principio de igualdad, por no aplicar tales conceptos a algunos funcionarios, puesto que no son propios o inherentes al puesto de trabajo desempeñado, sino al Cuerpo de pertenencia del funcionario.

Acogida esa referencia de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, el Abogado del Estado propone una interpretación sistemática de los sucesivos Reales Decretos citados, para distinguir en ellos los conceptos incluidos en el complemento de destino referidos auténticamente al puesto de trabajo, y los que no tienen relación con éste, concluir que no hay diferencia de trato, lesiva del principio de igualdad, puesto que hay conceptos, como el cuestionado, que no se encuentran exclusivamente vinculados al puesto de trabajo que se sirve, sino a los Cuerpos de pertenencia y a las funciones que se realizan con carácter general.

Son dos los elementos fundamentales de la argumentación que se acaba de referir: a) Que es la propia Ley la que establece el posible trato diferencial en el art. 15 de la Ley 17/1980 ; y b) Que el concepto retributivo cuestionado no está vinculado al puesto de trabajo, sino al Cuerpo de pertenencia del funcionario.

Ninguna de esas dos bases pueden admitirse.

La interpretación propugnada del art. 15 de la Ley 17/1980 da al precepto un sentido, que excede del que corresponde a su literalidad, a su sentido lógico y a su significado en el contexto total de la Ley transformando la mera referencia al sueldo inicial del Cuerpo en una pretendida normativa específica y diferencial total del régimen retributivo de los funcionarios interinos y los en prácticas.

La tesis del Abogado del Estado de que el art. 15 citado establece el régimen retributivo diferenciado de los funcionarios interinos, y que en él sólo se fija una equiparación con los de carrera en el sueldo inicial, y no en los demás conceptos, reclama como lógica consecuencia que los interinos sólo podrían percibir como retribución de sus servicios dicho sueldo inicial, sin ningún complemento, pues no existiría norma en la Lev que estableciese para ellos el abono de complementos.

Téngase en cuenta que según el art. 1 de la Ley 17/1980 los funcionarios a los que se refiere la Ley "serán retribuidos económicamente solamente por los conceptos y en la forma que se establecen en esta Ley». Sí, pues, el precepto rector de la retribución de los interinos fuera sólo el art. 15, y no les fuera aplicable el art. 13, las normas reglamentarias, a las que se refiere el Abogado del Estado, que les atribuyen complemento de destino, pero no en todos los conceptos de éste, sino sólo en algunos, no serían adecuados a la Ley. Desde el teórico prisma de análisis de tal inevitable consecuencia, junto con las dificultades constitucionales que desde el prisma del art. 14 de la CE se plantearían en una tan drástica exclusión de las retribuciones complementarias, se impone una interpretación distinta del art. 15 citado, respetuosa en todo caso con el contenido lógico de sus términos, como único medio para salvar la legalidad de las retribuciones complementarias reconocidas, y evitar las dificultades constitucionales aludidas.

La interpretación del Abogado del Estado incurre en una previa asignación al precepto de un concreto designio normativo, cual es el de que aquél tiene por objeto fijar, de modo global, el régimen retributivo de los funcionarios interinos y en prácticas y que en tal designio regula una equiparación con los funcionarios de carrera; pero silencia otras. Con ese forzado enfoque de la interpretación, de una previsión positiva extrae un contenido negativo implícito: El de la no igualación en otros conceptos retributivos, y es realmente este contenido ausente de la norma el que se toma como base de sustentación del ulterior discurso. Así éste se asienta en lo que la Ley no dice, lo que es exponente de su artificiosidad.

Con una mayor fidelidad al texto del precepto, y sin presuponer designios previos ni contenidos implícitos, es fácil buscar la explicación de su propia existencia, a partir del dato de que, no perteneciendo propiamente los funcionarios interinos y los en prácticas a los cuerpos de los que ocupan vacante, falta una base precisa para la determinación del sueldo inicial, que se fija en relación con los Cuerpos ( art. 9.° de laLey ); de ahí que lo que hace el precepto, es asignarles el sueldo pertinente, y, por cierto, sin un lenguaje alusivo a igualaciones (lo que entra ya en la interpretación del Abogado del Estado), sino diciendo directamente que "percibirán el sueldo inicial, del Cuerpo o Carrera en el que ocupen vacante o en el que aspiren a ingresar». Eso, y sólo eso, es lo que hace el art. 15 de la Ley 17/1980 , sin que exista base ni para hacer del mismo un precepto regulador del régimen retributivo global de los funcionarios a que alude, ni para atribuirle contenidos implícitos, que puedan servir de base para ulteriores regulaciones reglamentarias.

La idea de igualación o no igualación, utilizada por el Abogado del Estado como clave de interpretación del precepto, es un elemento añadido, no presente en él, y con el que se distorsiona su sentido.

Así pues, limitándose al sentido del precepto, según sus propios términos y su funcionalidad en el contexto total de la Ley, no puede extraerse de él ningún límite para la aplicación del art. 13, cuya generalidad irrestricta, y su falta de alusión concreta a determinado tipo de funcionarios: De carrera o interinos, lo hace perfectamente aplicable a todos, siendo solo sobre tal base como puede explicarse, por exigencias del art. 1.º, que los Reales Decretos, dictados para regular los complementos, y a los que alude el Abogado del Estado, pueden prever la aplicación de retribuciones complementarias a los interinos.

En definitiva, el art. 13, como clave del régimen de las retribuciones complementarias, y en cuanto marco de los que le corresponden a los interinos, conserva todo el valor que le atribuye el fundamento de Derecho segundo de la sentencia recurrida, que no resulta desvirtuado con la argumentación del Abogado del Estado, herida ya de muerte, una vez rechazada su base de sustentación.

No es tampoco admisible la explicación de que el concepto retributivo de "carácter de la función», incluido entre los componentes del complemento de destino no esté vinculado al puesto de trabajo, sino, en abstracto, al Cuerpo de pertenencia del funcionario, pues, si así fuera, no tendría cabida en el art. 13 de la Ley 17/1980 , convirtiéndose en realidad en una retribución básica atípica, sin posible cobertura en dicha Ley que es, no se olvide, la que fija los conceptos por los que "solamente» pueden ser retribuidos ios funcionarios concernidos (art. 1 °).

Una concepción del complemento de destino que no tenga relación con el destino, sino en abstracto con el Cuerpo a que pertenece el funcionario, no se adecúa a la ordenación trazada por dicha Ley.

El hecho de que en los Reales Decretos haya algunos concretos conceptos del complemento de destino que de modo generalizado se asignan a todos los integrantes de un Cuerpo, no supone que se prescinda del destino, del puesto de trabajo, como clave legal de atribución del complemento, sino que todos los destinos servidos por los miembros de ese Cuerpo se estiman como determinantes del complemento, utilizándose al designar a sus beneficiarios una expresión metonímica, al aludir, en su caso, al Cuerpo, y no al destino servido por sus miembros.

Partiendo de esta consideración de la necesaria referencia al puesto de trabajo, de los conceptos retributivos integrados en el complemento de destino, por exigencias del art. 13 de la Ley 17/1980 , así como al dato legal de que en dicho precepto no se hacen distingos en relación con cada uno de los conceptos a que alude por razón del carácter de funcionarios en propiedad o interinos, carece de relevancia la argumentación del Abogado del Estado sobre la interpretación sistemática de los preceptos reglamentarios, para evidenciar que en ellos se excluye a los funcionarios interinos de la percepción del concepto retributivo que reclaman, aunque se les asignan expresamente, y sólo, otros de los conceptos retributivos incluidos en el complemento de destino, pues ese dato es precisamente el que se tiene en consideración en la sentencia para el enjuiciamiento de los Reales Decretos desde la clave del principio de igualdad.

Es precisamente porque los Reales Decretos no establecen la retribución por el carácter de la función para los interinos, pese a que realizan la misma función que los de carrera, para los que expresamente se establece el complemento, por lo que la sentencia, (en un planteamiento de impugnación indirecta de la norma reglamentaria, que ha hecho accesible el recurso de casación), entiende, que se vulnera el principio de igualdad ante la Ley (fundamento de Derecho quinto), y partiendo de que ésta no excluye de la percepción a los interinos, les reconoce el complemento que el Reglamento les niega, por estricta aplicación, según dice, con criterio que esta Sala comparte, de los arts. 1.º, 3°y 13.1 de la Ley 17/1980 (fundamento de Derecho sexto), en cuanto que los interinos realizan las mismas funciones que los funcionarios de carrera, por lo que no existe razón objetiva para que un complemento, ligado a la función, se aplique a unos y no se aplique a otros de los funcionarios que realizan la misma función.

La segunda de las líneas arguméntales en relación con el 2.° motivo de casación, se trazadirectamente desde el prisma de la aplicación del art. 14, y a su vez se bifurca en una doble trayectoria: a) La referencia a Sentencias de este Tribunal ( STS de 7 de noviembre de 1990; 16 de abril de 1991; 12 de abril de 1985; 1 de febrero de 1989 y 2 de julio de 1991 ), que han admitido que el diferente acceso a los Cuerpos y la superación de pruebas selectivas, con la consiguiente diferente capacitación profesional, son criterios válidos para la diferente cuantificación de una retribución complementaria vinculada a un puesto de trabajo, con alusión final a la doctrina constitucional sobre el principio de igualdad; b) La referencia a la doctrina de este Tribunal de 15 de febrero de 1993, según la cual el análisis de la constitucionalidad de un Reglamento no puede conducir a su declaración de nulidad, si con ella realmente se está negando la constitucionalidad de la Ley, que le sirve de base a aquél.

En cuanto a la referencia de las sentencias de este Tribunal de primera cita, los casos a los que aluden son diferentes del actual, siendo asimismo diferentes las normas aplicadas, por lo que no cabe trasladar las argumentaciones de las mismas, a un caso, como el actual, definido por circunstancias distintas.

En el caso actual el análisis directo del art. 13.1 de la Ley 17/1980 establece elementos suficientes, para llegar a la conclusión de que todos los conceptos determinantes del complemento de destino son igualmente aplicables a todos los funcionarios, sin que se deje lugar en él para la introducción de criterios diferenciales, no vinculados a wos conceptos, como son los propuestos por el recurrente con la cita de las sentencias aludidas.

El carácter de la función, que es el elemento determinante de la retribución complementaria, no cambia en razón del mundo de acceso a ella o de la teórica distinta capacitación del funcionario, circunstancias éstas no reconducibles al marco de ese expreso elemento de la Ley.

En cuanto a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la aplicación del art. 14 de la CE , genéricamente aludida por el Abogado del Estado recurrente, y a la posibilidad abierta al legislador, según ella, de establecer tratamientos diferenciados, con los criterios que cita, debe observarse que en este caso no se trata de diferenciaciones establecidas por el legislador, cuyo cuestionamiento, en su caso, debiera elevarse al Tribunal Constitucional, por estar vedado a los Tribunales de la Jurisdicción ordinaria el enjuiciar por sí directamente su constitucionalidad, sino de normas reglamentarias, partiendo de la base de que en la Ley existe un trato igual, y que es el Reglamento el que introduce la diferenciación, por lo que no es adecuada la alusión a esa doctrina.

Finalmente, la otra vertiente de la argumentación se basa en un presupuesto, que en otro lugar se rechazó, el de que es la Ley 17/1980 la que establece un trato diferente y que los Reglamentos, que el Abogado del Estado estima conculcados por la sentencia, no hacen sino desarrollar correctamente la norma superior.

Pero en la medida en que se negó que en la Ley existiera el trato diferencial que el Abogado del Estado propugna, al tachar a la regulación reglamentaria de discriminatoria, no se está cuestionando la Ley, sino, por el contrario, preservando su estricta aplicación al demandante, por exigencia del principio constitucional de igualdad, por lo que la cita de la Sentencia de este Tribunal de 15 de febrero de 1993 no es adecuada al caso.

Se impone, en consecuencia con lo que llevamos expuesto, el rechazo del único motivo del presente recurso, y la declaración de no haber lugar al recurso de casación que examinamos, con imposición de las costas a la Administración recurrente, conforme dispone el art. 102.3 de la LJCA.

Por todo lo expuesto, en nombre de S. M. el Rey, y por la autoridad que nos confiere la Constitución.

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado, contra la Sentencia de fecha 4 de septiembre de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en recurso núm. 505/1992 , con imposición de las costas causadas en este recurso de casación a la Administración recurrente.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Enrique Cáncer Lalanne. Vicente conde Martín de Hijas. Marcelino Murillo Martín de los Santos. Gustavo Lescure Martín. César González Mallo.- Rubricados.Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma, certifico.