STS, 6 de Abril de 1995
| Ponente | PABLO GARCIA MANZANO |
| ECLI | ES:TS:1995:8710 |
| Fecha de Resolución | 6 de Abril de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.633.-Sentencia de 6 de abril de 1995
PONENTE: Excmo. Sr don Pablo García Manzano.
PROCEDIMIENTO: Recurso de revisión.
MATERIA: Infracciones administrativas. Sanción pecuniaria.
NORMAS APLICADAS: Decreto 231/1965 de 14 de enero de 1965 Estatuto ordenador de las Empresas y de las Actividades Turísticas Privadas .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Constitucional 116/1993 de 29 de marzo .
DOCTRINA: El Decreto de 14 de enero de 1965 carece de cobertura legal para irrogar sanciones, en
cuanto la garantía de predeterminación normativa de las conductas y de las sanciones a cada una
de ellas correspondientes no tienen el suficiente grado de precisión para que pueda hablarse de lex
certa, ni hay tampoco criterios de graduación de sanciones, que vienen remitidas tan sólo a la
competencia de cada una de las autoridades sancionadoras.
En la villa de Madrid, a seis de abril de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituida en sección por los señores al final anotados, el recurso extraordinario de revisión que con el núm. 1.305/1991 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación 1.633 procesal de la Comunidad de Madrid, contra la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 8 de mayo de 1991 , en recurso núm. 510/1989 sobre sanción.
Y oído el Ministerio Fiscal en la representación que ostenta.
Antecedentes de hecho
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva que copiada literalmente dice: "Fallamos: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado don José Manuel Suero de la Sierra, en nombre y representación de la "Sociedad Española de Gestión de Restaurantes, S. A." (SEGRESA), contra la Comunidad Autónoma de Madrid, debemos declarar y declaramos no ajustadas a Derecho las Resoluciones de la Directora General de Turismo de 10 de diciembre de 1986 y de la Consejería de Economía de la Comunidad de Madrid de 28 de julio de 1988; todo ello sin costas».
Notificada la anterior sentencia a la parte actora, se interpuso recurso extraordinario de revisión mediante escrito en el que después de alegar cuanto estimó pertinente a su derecho, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se revise y revoque la impugnada, expida certificación del fallo, ordenando la devolución de los autos a la Sala de la que proceden, a los efectos pertinentes.
El Ministerio Fiscal, en la representación que le es propia, manifiesta que procede admitir a trámite el recurso.
Se señaló para votación y fallo el día 3 de abril de 1995, previa notificación a las partes, en cuya fecha ha tenido lugar.
Visto, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr don Pablo García Manzano.
Fundamentos de Derecho
La Comunidad Autónoma de Madrid sancionó, con multa de 25.000 ptas., a la "Sociedad Española de Gestión de Restaurantes, S. A.», en anagrama "SEGRESA», titular de la cafetería del aeropuerto de Barajas-Madrid, por haber recargado a un cliente el 6 por 100 de IVA sobre los precios globales autorizados en dicho establecimiento, ejercitando la potestad sancionadora - transferida ya al referido ente público- al amparo del Decreto 231/1965, de 14 de enero de 1965, que aprueba el llamado Estatuto ordenador de las Empresas y de las Actividades Turísticas Privadas, en sus arts. 20, apartados a) y c) en relación con el 23.1 de dicha norma reglamentaria, así como en conexión con la Orden del entonces Ministerio de Información y Turismo de 17 de marzo de 1965, sobre Ordenación Turística de Restaurantes (arts. 30.1 y 31), modificada por la Orden Ministerial de 29 de junio de 1978 . El recurso contencioso-administrativo de la empresa sancionada fue estimado por Sentencia de 8 de mayo de 1991, dictada por la Sección Novena de la Sala de esta Jurisdicción en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid , por reputar carente de cobertura legal las normas reglamentarias en que se ha basado la potestad sancionadora, entendiendo, asimismo, que la eventual norma legal habilitante, Ley 48/1963 de 8 de julio , es norma delimitadora de competencias pero vacía de contenido en cuanto a fundar un legítimo ejercicio de dicha potestad, conforme a Sentencias del Tribunal Supremo de 8 de julio y 8 de octubre de 1987, en relación con la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 7 de abril de 1987 , expresamente citadas por la ahora recurrida, al tratarse, como con acierto califica dicha sentencia, de un supuesto de relación de sujeción general, añadiendo que concurre en el caso una falta de tipicidad en el régimen de infracciones y sanciones de la norma reglamentaria aplicada por la Administración Autonómica ( Decreto de 14 de enero de 1965 ) y apreciando que está ausente en dicha 1.633 norma y en las de remisión la garantía material y absoluta de predeterminación normativa de las sanciones atribuibles a los ilícitos administrativos, por lo que entendió vulnerado el art. 25.1 de la Constitución y anuló, congruentemente, la sanción pecuniaria impuesta por la Consejería de Economía de la Comunidad de Madrid.
La reseñada Sentencia firme de 8 de mayo de 1991 es impugnada en este recurso extraordinario de revisión, del art. 102 de la Ley de esta Jurisdicción (en la redacción anterior a su modificación por Ley 10/1992 ) por la Comunidad Autónoma de Madrid, cumpliendo ésta los presupuestos procesales para la habilidad formal del recurso, que se funda exclusivamente en el motivo del apartado b) de dicho art. 102.1, es decir, en la contradicción de pronunciamientos entre la sentencia impugnada, y dos anteriores sentencias: La dictada en 13 de septiembre de 1988 por la entonces Sala Cuarta de la Audiencia Territorial de Madrid y la dictada por la Sala Tercera de este Tribunal Supremo de 26 de febrero de 1991 , pronunciada en recurso de revisión, sentencias que declaran la acomodación del Decreto de 14 de enero de 1965 al art. 25 de la Constitución y consideran a dicha norma reglamentaria como suficiente cobertura legal para el ejercicio de la potestad sancionadora en materia turística.
No puede por menos de admitirse la existencia de contradicción o divergencia entre los pronunciamientos jurisdiccionales antes citados, y no sólo eso, sino que ha de reconocerse sin ambages la fluctuación jurisprudencial que se ha producido en la materia, incluso en el seno de la propia Sala Tercera del Tribunal Supremo, a la hora de atribuir suficiente cobertura, por ajustarse al art. 25 de la norma suprema , a la referida norma reglamentaria preconstitucional; pues si bien, en vía de revisión, las Sentencias de 26 de febrero, 20 y 21 de mayo de 1991 se pronunciaron a favor de la cobertura legal, la dictada por esta misma Sala y Sección con fecha 19 de octubre de 1993, tras un detenido y abierto planteamiento del asunto, llegó a la conclusión, rectificando expresamente el criterio de las Sentencias de 26 de febrero, 20 de mayo y 21 de mayo de 1991, de que en el Decreto de 14 de enero de 1965 y en los diversos Reglamentos reguladores de las Empresas y Actividades Turísticas existe no sólo indefinición en la determinación de las obligaciones cuyo incumplimiento constituye infracción administrativa, sino que esa indefinición alcanza un grado mayor "cuando hay que decidir qué tipo de sanción debe imponerse y, caso de ser la de multa, cuantía de la misma», por lo que aprecia la inexistencia de previa lex certa en la atribución de sanciones y consiguiente vulneración del art. 25.1 de la Constitución y anulación de las sanciones allí objeto de impugnación. A pesar lo expuesto, dos Sentencias posteriores, de 6 de mayo y 6 de julio de 1994 en recursos frente a multas irrogadas por la Administración Autonómica de Madrid a sendas agencias de viajes, sentencias éstas recaídas también en recurso extraordinario de revisión, concluyen en favor de la tesisfavorable a la cobertura legal del tan repetido Estatuto ordenador de Empresas Turísticas, Decreto de 14 de enero de 1965 , con cita de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de noviembre de 1992 , si bien desde la perspectiva que después se examinará. Ha de resolverse y zanjarse la invocada contradicción y unificar los dispares criterios jurisprudenciales, para que el mecanismo cuasi-casacional del apartado b) del art. 102 en juego cumpla su cometido de homogeneizar tales criterios, para lograr no sólo el básico principio de la unidad jurisdiccional -que ha de extenderse también a lo funcional- sino el de seguridad jurídica (saber a qué atenerse) garantizado constitucionalmente en el art. 9.3 de nuestra norma suprema .
El principio de legalidad de la potestad sancionadora administrativa, consagrado en el art.
25.1, se desdobla, según un conocido planteamiento doctrinal y jurisprudencial, en una dualidad de garantías: Una formal, atinente al rango de la norma que prevea los ilícitos y las sanciones anudadas a los mismos, encuadrada en la reserva de Ley, y que queda relativizada cuando se trata de normas reglamentarias preconstitucionales, para no exigir retroactivamente una reserva de Ley formal para productos normativos que en la fecha de su promulgación no precisaban de tal rango, y otra material y absoluta, de predeterminación normativa no sólo de las conductas infractoras sino también de las sanciones que aquellas acabaran -Lex certa-, para que el ciudadano pueda predecir, con el suficiente grado 1.633 de certeza, las consecuencias sancionadoras de sus actos u omisiones tipificadas como ilícitos administrativos, y aún más, la necesaria correlación entre éstos y las correspondientes sanciones, planteamiento éste que, en lo concerniente al mandato de tipificación de las sanciones, luce en los arts. 129.2 y 131.3 de la Ley 30/1992, de Régimen Administrativo de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Pues bien, en el caso enjuiciado ocurre que, si bien puede entenderse respetada la primera y formal garantía del rango legal y reserva a la Ley formal, al ser tanto el Decreto de 14 de enero de 1965 como las normas reglamentarias (órdenes ministeriales) a las que éste se remite, disposiciones generales preconstitucionales a las que no sería exigióle la reserva de Ley en dicho aspecto, que quedaría salvado de una eventual inconstitucionalidad, y en esta línea han de situarse las Sentencias, dictadas en recursos de revisión, de 26 de febrero, 20 y 21 de mayo de 1991, que no apreciaron vulneración del art. 25.1 de la Constitución por situarse esencialmente en la perspectiva de la primera garantía formal antes aludida, no así sucede con la vertiente garantizadora de la predeterminación normativa de los ilícitos y de las correspondientes sanciones, que no aparece respetada con el grado de certeza que exige el art. 25.1 de la Constitución . Ha de añadirse que también el enfoque es sustancialmente el de la garantía del rango formal de la norma en las Sentencias últimas dictadas por esta Sala y Sección, antes citadas, de 6 de mayo y 6 de julio de 1994, pues no obstante alinearse en la posición del ejercicio válido y constitucional de la potestad sancionadora en estos casos, lo hacen siguiendo el criterio de la Sentencia de 26 de febrero de 1991, y sin que, de otro lado, la expresa cita de la Sentencia 177/1992 de 2 de noviembre, de la Sala Primera del Tribunal Constitucional que llevan a cabo estas últimas sentencias altere la mencionada conclusión.
La no vulneración del art. 25.1 de la Constitución por el Decreto de 14 de enero de 1965 es afirmada por la referida Sentencia 177/1992 en recurso de amparo; pero la lectura completa y detenida de tal sentencia persuade que en ella, en virtud del acotamiento efectuado por la empresa hotelera recurrente, aceptado por el Ministerio Fiscal y por el Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, el único thetna decidendi que es objeto de pronunciamiento por la Sala Primera del Tribunal Constitucional es el relativo a la garantía formal de la reserva de Ley y su no extensión a dicha norma reglamentaria, dado su carácter preconstitucional. La demandante en amparo mantuvo la tesis de que la irretroactividad de la garantía de la reserva de Ley sólo se daría si el hecho sancionado fuese, a su vez, preconstitucional, tesis rechazada por el Tribunal en su fundamento jurídico tercero que, poniendo el acento en el principio de continuidad del ordenamiento jurídico derivado del de seguridad jurídica, entiende dicha irretroactividad en términos de su aplicación "con independencia de que los hechos sancionados sean anteriores o posteriores a la Constitución», pero sin que tal sentencia abordase la cuestión del mandato de tipificación de conductas y sanciones que realiza el Decreto de 1965 que dio base normativa a las sanciones allí recurridas.
En conclusión, hemos de disipar la contradicción, entendiendo que el Decreto de 14 de enero de 1965 carece de cobertura legal para irrogar sanciones, en cuanto la garantía de predeterminación normativa de las conductas y de las sanciones a cada una de ellas correspondientes no tienen el suficiente grado de precisión para que pueda hablarse de lex certa, ni hay tampoco criterios de graduación de sanciones, que vienen remitidas tan sólo a la competencia de cada una de las autoridades sancionadoras, siendo, a estos efectos, insuficiente el art. 24 de tal Decreto que se limita a contener criterios genéricos que otorgan a la Administración un margen indefinido para aplicar las sanciones, con vulneración del principio de legalidad en el indicado aspecto o vertiente material, destacado por la jurisprudencia constitucional, de la que es muestra la STC 116/1993, de 29 de marzo, de la Sala Primera , que en su fundamento jurídico tercero señala: "...de manera que la norma aplicable permita predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa ( SSTC 42/1987, 219/1989 y 93/1992 )». Por ello, al contener la doctrina correcta la sentencia impugnada, ha de declararse improcedente el recurso de revisión promovido por la Comunidad Autónomade Madrid, con la consiguiente desestimación del mismo.
Al ser improcedente el recurso y a tenor del art. 1.809 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , han de imponerse las costas al ente autonómico promovente del mismo.
En su virtud, vistos los preceptos citados y los de general aplicación,
Que declaramos improcedente, desestimándolo, el recurso de revisión promovido por la Comunidad Autónoma de Madrid, contra la Sentencia dictada, el 8 de mayo de 1991, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Novena ), en el recurso núm. 510/ 1989, y en que fue parte recurrente la entidad mercantil "Sociedad Española de Gestión de Restaurantes, S. A.» (SEGRESA), por la que se anuló la sanción de multa de 25.000 ptas. impuesta a dicha sociedad con base en el Decreto 231/1965 de 14 de enero y normas reglamentarias concordantes, en materia de actividades turísticas, a que estas actuaciones se contraen. En consecuencia, no damos lugar a la pretendida rescisión de la sentencia firme impugnada. Con expresa imposición de las costas de este recurso a la Administración Autonómica promovente del mismo, por ser preceptivas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Ángel Rodríguez García. Pablo García Manzano. José María Ruiz Jarabo Ferrán. Juan García Ramos Iturralde. Carmelo Madrigal García. Enrique Cáncer Lalanne. Mariano de Oro Pulido López. Rubricados.
Publicación: En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior sentencia siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr don Pablo García Manzano, de lo que como Secretaria, certifico. Rubricado.
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