STS, 18 de Abril de 1995

El Abogado don José Manuel Dávila Sánchez, en nombre y representación de doña Araceli , interpuso recurso contencioso-administrativo por escrito, que tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo el 20 de junio de 1990, contra la desestimación presunta de la petición en que solicitaba indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por su jubilación anticipada como consecuencia de la aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , habiéndose denunciado la mora con fecha 28 de marzo de 1990, acordándose por providencia de 10 de septiembre de 1990 tenerle por personado y parte, publicar el anuncio prevenido en la Ley y reclamar elexpediente administrativo, confiriéndole traslado a la parte actora, una vez cumplimentado lo anterior, para que formalizase la demanda en el plazo de veinte días, con entrega del expediente administrativo.

Recibido el expediente administrativo, el Abogado don José Manuel Dávila Sánchez, en la indicada representación, presentó escrito formalizando la demanda, en el que después de relatar los hechos y fundamentos de Derecho que consideró convenientes al caso debatido, terminó con la súplica de que se tenga por formulada demanda y se dicte sentencia estimatoria de la pretensión deducida por la recurrente, en la que: "a) Se declare el derecho de mi representada a ser indemnizada por los daños y perjuicios que le ha supuesto la aplicación del art. 33 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , daños y perjuicios que se han concretado en el cuerpo de este escrito y que, en definitiva, consisten en la diferencia existente entre los haberes pasivos que se le han reconocido en el momento de producirse su jubilación forzosa y el sueldo que hubiese disfrutado de continuar en la situación de servicio activo, y, por tanto, se le reconozca el derecho al cobro de la cantidad resultante de tales diferencias dejadas de percibir desde la fecha de su jubilación hasta que la recurrente cumplió los setneta años, b) Se declare, asimismo, el derecho a que por la Administración se le reconozca la antigüedad a efectos pasivos que le hubiese correspondido de continuar en activo hasta los setenta años. Subsidiaria o alternativamente, para el caso de que la Sala no estimara la pretensión que hemos consignado con la letra a), se estime la discriminación injustificada que sufre respecto a los funcionarios de su mismo cuerpo, jubilados como ella con posterioridad a la vigencia de la Ley 30/1984 , a quienes sí se les ha abonado la diferencia de retribuciones entre activo y jubilado durante el período de tiempo que media entre la fecha en que indebidamente se la jubiló y aquélla en que debió ser jubilada de acuerdo con la Disposición Transitoria Novena de la citada Ley, así como la ayuda establecida en la disposición adicional (sic) quinta de la Ley 50/1984 , y, en consecuencia, se declare que resulta procedente la indemnización de daños y perjuicios ocasionados por esta discriminación y por la incorrecta actuación de la Administración».

El Abogado del Estado solicitó en su escrito de contestación a la demanda la desestimación del recurso en todos sus extremos, alegando como fundamento de su pretensión: Que es muy dudoso que pueda tener aplicación práctica la responsabilidad del Estado por las Leyes mientras no se desarrolle el art. 9.3 de la Constitución ; que cuando una Ley regula su propio mecanismo de indemnización -como sucede con la expropiación legislativa- hay que atenerse estrictamente a los términos de esa Ley, sin ampliar ni disminuir la indemnización; en los restantes casos, la posibilidad de indemnización está limitada a las Leyes inconstitucionales; la prescripción se produce por el transcurso de un año y en cuanto a la determinación de la cuantía de la indemnización, que las retribuciones que en el futuro pueda obtener un funcionario son aleatorias, que en el ámbito de la función pública no son aplicables previsiones normativas relativas al personal sometido al Derecho laboral y que los órganos jurisdiccionales no pueden enmendar la Ley que concedió indemnizaciones por anticipación de la edad de jubilación.

Denegado el recibimiento a prueba y no considerándose necesaria la celebración de vista, se acordó la sustanciación del recurso mediante conclusiones sucintas, las que fueron formuladas por las partes mediante escritos en los que insistieron en sus anteriores peticiones de demanda y contestación respectivamente, oponiéndose expresamente el Abogado del Estado a la pretensión deducida por la demandante a fin de que se le reconozca la indemnización establecida por la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 50/1984 , no sólo porque no se articuló tal pretensión en vía administrativa sino porque, al haberse promulgado el Real Decreto 278/1994, de 18 de febrero , por el que se aprueban las normas para el abono de tal ayuda económica, se desconoce si la actora cumple los requisitos exigidos por dicha norma para obtenerla, correspondiendo a las autoridades centrales o autonómicas reconocerla en función del ámbito de gestión de cada una.

Por providencia se señaló para votación y fallo la audiencia del día 14 de abril de 1995, en el que tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr don Jesús Ernesto Peces Morate.

Fundamentos de Derecho

Se impugna por la demandante la desestimación presunta de la reclamación formulada al Consejo de Ministros como consecuencia de los daños y perjuicios causados por haber anticipado bien la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , la edad de la jubilación de los funcionarios públicos que establecía la legislación anterior, según la cual podía continuar en el servicio activo hasta cumplir la edad de setenta años, bien el Real Decreto-ley 17/1982, de 24 de septiembre , que anticipó dicha edad para los profesores de Educación General Básica.

La cuestión que en este juicio se ha suscitado, referida al derecho a ser indemnizado poranticipación de la edad de jubilación, es sustancialmente idéntica a la que ha quedado ya resuelta por la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992 , luego reiterada por otras de innecesaria cita y concretada la posición jurisdiccional en las recientes Sentencias de 29 de enero de 1993, 2 de junio de 1993. 14 de diciembre de 1993, 19 de noviembre de 1994, 20 de diciembre de 1994 y 28 de enero de 1995 entre otras, cuyo contenido pasamos a reproducir por los principios de unidad de doctrina, seguridad jurídica de los litigantes y dispensa de igualdad en la aplicación de la Ley, garantizadores de la tutela judicial efectiva que prodama el art. 24 de nuestra Constitución , pues aún cuando se trate de miembros de la carrera judicial y en otros de funcionarios de las Administraciones Públicas, en todos ellos lo que se cuestiona es la procedencia o no del derecho de los actores a ser indemnizados como consecuencia de la anticipación de la edad de jubilación.

El art. 9.3 de la Constitución , efectivamente, garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2, dentro del título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración», y los de la Administración de Justicia en su art. 121, en el título VI, bajo el epígrafe "Del Poder Judicial», en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional.

Además, el art. 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida - art. 21 de la Constitución de 1931, art. 129 de la Ley municipal de 31 de octubre de 1935, arts. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952 - y hallarse ya regulada en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy art. 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992 , y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto a la que el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.2 y 121 de la Constitución , a los mismos se remite, y por tanto hace necesario un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del art. 9.3 del texto constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el art. 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: Aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración - arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/1992 , antes mencionada)-; la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; la extracontractual del art. 1.902 del Código Civil , o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad.

Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -en la actualidad referido al art. 139 de la Ley 30/ 1990 -, está concretada al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece. Otro tanto puede decirse de la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , limitada a los casos de error judicial al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley. La responsabilidad extracontractual del art. 1.902 del Código Civil ha sido objeto deuna amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables daño emergente, lucro cesante, daños morales, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos. Por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente, al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de la Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el Derecho comparado nos ofrece dos soluciones: De una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en arrets del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc. de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de la Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y profesores de EGB, y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el art. 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos. En el mismo sentido se expresan los arts. 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el art. 1.° de dicha Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus arts. 3.° y 4 se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación (la naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación ha sido negada por el Tribunal Constitucional), nº

1.789 parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican - supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.-.

Las Sentencias del Tribunal Constitucional núms. 108/1986, de 29 de junio, 99/1987, de 11 de junio y 70/1988, de 19 de abril , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y profesores de EGB, después de negar que los mismos vulneren los arts. 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución , afirmando que no hay privación de derechos sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dicen a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos quepueden merecer algún género de compensación», siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio Legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1985, 1989 y 1994 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido luego examinaremos, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, pues la conclusión a que se llega en el recurso, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada.

Además, otras sentencias anteconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971, 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto Refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966 , y las postconstitucionales del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988, en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991 , referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación de dichas Leyes.

Por último, la ya citada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1.° Que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2° que se establezca en los propios actos legislativos, y 3 que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su art. 139.3 que, de estar vigente, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.

Respecto a la súplica, formulada subsidiariamente, para que se le conceda a la demandante la cantidad establecida en la disposición transitoria quinta de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre , como ayuda para la adaptación de las economías individuales a la situación determinada por la nueva edad de jubilación, la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo se ha pronunciado en favor de su aplicabilidad a los profesores de Educación General Básica, así, entre otras, en las Sentencias de 25 de febrero, 13 de abril, 12 de junio, 5 de julio, 27 de septiembre de 1991 y 25 de marzo de 1995 , que han venido a declarar que los profesores de Educación General Básica, jubilados con posterioridad a la vigencia de la Ley 30/788 , aunque su jubilación se haya producido por aplicación del Real Decreto-ley 17/1982 y no por efecto de la citada Ley 30/1984, de 2 de agosto , tienen derecho a percibir la ayuda establecida por la disposición transitoria quinta de la Ley 50/1984 , ya que su situación real es análoga a la de los demás funcionarios sin que, desde la perspectiva del art. 14 de la Constitución vigente , exista razón para que reciban un tratamiento económico diferenciado, y, en consecuencia, el principio recogido por el art. 4.1 del Código civil exige la aplicación analógica de los derechos reconocidos por la mentada disposición transitoria quinta de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre .

Es más, el propio Legislador, en la disposición adicional decimocuarta de la Ley 21/1993, de 29 de diciembre ("BOE» 30-12-1993 ), por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Estado para 1994, ha extendido los beneficios de la disposición transitoria quinta de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre , con su mismo alcance, contenido y efectos económicos, a los profesores de Educación General Básica que hayan sido jubilados con carácter forzoso durante el período a que se refiere dicha disposición, en desarrollo de la cual se promulgó el Real Decreto 278/ 1994, de 18 de febrero .

El precepto que acabamos de transcribir, al igual que la también citada disposición transitoria quinta de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre , limitan temporalmente la ayuda prevista a aquellos profesores de Educación General Básica que se jubilen con carácter forzoso antes del transcurso de cinco años desde la entrada en vigor de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, publicada en el "Boletín Oficial del Estado» de 3 de agosto de 1984 , sin contener disposición alguna acerca del momento de su entrada en vigor, por lo que su vigencia comenzó, según lo dispuesto por el art. 2.1 del Código Civil , el día 23 de agosto del mismo año, de manera que, dada la fecha de jubilación de la demandante, día 22 de abril de 1985, tiene legalmente reconocida la expresada ayuda.

Alega el Abogado del Estado respecto de la petición que, con carácter subsidiario, formula la recurrente para que se le reconozca la ayuda referida, el hecho de que no fue articulado en vía administrativa, por lo que faltaría el presupuesto previo para que esta Jurisdicción, dado su carácter revisor, pueda pronunciarse al respecto.

Sin embargo, no compartimos tal planteamiento del Abogado del Estado acerca de la inexistencia de acto previo, porque lo cierto es que la demandante se dirigió, con fecha 20 de diciembre de 1989, alConsejo de Ministros en solicitud de indemnización de daños y perjuicios como consecuencia de su jubilación anticipada, y, por consiguiente, la ayuda prevista por la citada disposición transitoria quinta de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre , al tener el carácter de una indemnización legalmente establecida por razón de la jubilación anticipada de los funcionarios, le debió ser concedida, como ha declarado la jurisprudencia citada y, posteriormente, le ha reconocido expresamente la también citada disposición adicional decimocuarta de la Ley 21/1993, de 29 de diciembre , lo que obliga a rechazar la oposición que por este motivo hace el Abogado del Estado a la indicada pretensión subsidiaria de la demandante.

Lo expuesto obliga a estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo deducido por la profesora de EGB doña Araceli , por no ser conforme a Derecho la denegación de la ayuda establecida por la disposición transitoria quinta de la Ley 50/1984, de 30 de abril , mientras que se deben desestimar el resto de las peticiones que aquélla hace en la súplica de su demanda, sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas por el art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción a efectos de realizar una expresa declaración respecto de las costas causadas en el presente proceso, al no existir temeridad ni mala fe.

Vistos los preceptos citados y los arts. 37 a 83 de la Ley de esta Jurisdicción .

Que, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado don José Manuel Dávila Sánchez, en nombre y representación de doña Araceli , contra la desestimación presunta de la reclamación formulada al Consejo de Ministros por la anterior, con 1.790 fecha 20 de diciembre de 1989, para que se le indemnizase por los perjuicios causados como consecuencia de su jubilación anticipada, debemos declarar y declaramos que tal desestimación presunta no es conforme a Derecho en cuanto deniega a doña Araceli la ayuda prevista por la disposición transitoria quinta de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre , y, por consiguiente, debemos declarar y declaramos el derecho de doña Araceli a percibir, por una sola vez, una cantidad igual al importe de cuatro mensualidades del sueldo base y el grado de carrera administrativa correspondiente a 31 de diciembre de 1984, cuya cuantía se determinará en ejecución de sentencia, al mismo tiempo que debemos desestimar y desestimamos las demás pretensiones que ésta deduce en la súplica de su demanda, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Pedro Antonio Mateos García. Francisco José Hernando Santiago. Manuel Goded Miranda. Jesús Ernesto Peces Morate. Manuel Sieira Míguez. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, don Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha, certifico.