STS, 17 de Enero de 1995

Por el Procurador don José Luis Barneto Arnaiz, en nombre y representación de don Paulino

, se interpuso el presente recurso administrativo de las solicitudes de indemnización por los daños y perjuicios causados al actor por la aplicación de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de1985 , que fijó un nuevo margen de beneficio a las oficinas de farmacia, cuya denuncia de la mora se efectuó por escrito presentado en el registro de entrada de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana el 1 de febrero de 1989.

Por providencia de fecha 16 de enero de 1991, se tuvo por personado y parte al Procurador don José Luis Barneto Arnaiz, en nombre y representación de don Paulino , habiéndose acordado la publicación del anuncio prevenido en la Ley y fijada la cuantía del recurso en 453.029 ptas., se dirigió oficio de la Administración demandada reclamando el expediente administrativo y ordenando la verificación de los oportunos emplazamientos ante la Sala, para, posteriormente dar traslado sucesivamente al actor y a la Administración demandada para que procedieran a formalizar la demanda y la pertinente contestación.

El actor dedujo la correspondiente demanda, mediante escrito en el que, como antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho, alegó cuando consideró conveniente al caso debatido, y terminó suplicando a la Sala dictara sentencia por la que se condene a la Administración Pública, y en concreto al Ministerio de Relaciones con las Cortes, a la entrega al recurrente de la cantidad de 453.029 ptas., más los correspondientes intereses legales de demora desde que su importe fue reclamado en vía administrativa hasta la fecha en que se verifique el pago, con expresa condena en costas a la Administración recurrida, si se opusiere.

El Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda mediante escrito en el que expuso como antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho los que estimó procedentes, y concluyó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso deducido en su integridad, solicitando por medio de otrosí de su escrito de contestación a la demanda el recibimiento a prueba de los autos.

Por Auto de 7 de abril de 1993, se acordó el recibimiento a prueba del recurso por término de treinta días comunes a las partes para proponer y practicarla, habiéndose verificado la documental, declarada pertinente, con el resultado que obra en autos.

Habiéndose acordado el trámite de conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, en el que formalizaron sus respectivos escritos en los que, tras alegar lo que estimaron conveniente, el actor minoró su petición en 2.150 ptas. que le había sido previamente reintegradas por la Organización Nacional de Ciegos de España, según quedó acreditado en la fase probatoria, y el Abogado del Estado adujo expresamente, como fundamento de la pretensión desestimatoria, la prescripción de la acción ejercitada de contrario en reclamación de 76.859 ptas., que han de rebajarse en 2.150 ptas. por el reintegro de la Organización Nacional de Ciegos de España, por haberlo sido fuera del plazo de un año legalmente establecido en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico , por lo que concluyó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso o, en su defecto, sentencia por la que sea desestimado parcialmente por prescripción de la acción para reclamar la cantidad de 76.859 ptas.

Conclusas las actuaciones, se señaló el día 12 de enero de 1995, para deliberación y votación del fallo del presente recurso, previa notificación a las partes, habiéndose observado en la tramitación del juicio las normas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Juan Manuel Sanz Bayón.

Fundamentos de Derecho

Por la representación legal de don Paulino , se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de sus dos solicitudes de indemnización de daños y perjuicios, por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, producidos como consecuencia de la reducción del margen comercial correspondiente a las oficinas de farmacia en la venta o dispensación de medicamentos, establecida por Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985 , y de la resolución de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de 10 de agosto de 1985, declaradas nulas por sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1987 .

Limita su reclamación al margen del beneficio dejado de percibir, durante la vigencia de la Orden de 10 de agosto de 1985, en las ventas realizadas al Instituto Nacional de la Salud, Instituto Social de las Fuerzas Armadas, Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, Mutualidad General Judicial, Organización Nacional de Ciegos de España y Patronato Militar, el importe de las cuales se refleja en las correspondientes certificaciones expedidas por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia 133 deValencia, y solicitada se declare el derecho a percibir una indemnización de 453.029 ptas., más los intereses legales desde que su importe fue reclamado en vía administrativa, lo que se efectuó a través de escrito presentado en el registro de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana el 6 de mayo de 1988, por el que se reclamaba la cantidad de 376.170 ptas. y escrito presentado en el mismo registro del día 20 de julio de 1988, por el que se reclamaban 76.859 ptas., dirigidos ambos al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno.

El Sr. Abogado del Estado manifiesta en su contestación a la demanda que, por lo que concierne a la pretensión de resarcimiento por ventas al sector público efectuadas bajo la vigencia de la Orden de 10 de agosto de 1985, no se opone a la cantidad reclamada, en cuanto coincida con la certificación por el Colegio, en atención al convenio suscrito con el INSALUD.

Opone en su escrito de conclusiones la prescripción de la acción ejercitada de adverso en reclamación de 76.859 ptas., que han de minorarse en 2.150 ptas. por el reintegro verificado por la Organización Nacional de Ciegos de España, por haberlo sido fuera del plazo de un año establecido en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , plazo cuyo cómputo se inicia a partir del hecho que motivó la indemnización, el cual tuvo lugar el 4 de julio de 1987, por lo que, cuando el día 20 de julio de 1988, el hoy recurrente formuló su reclamación individual en la vía administrativa, su acción había prescrito.

Señala, además, que no ha sido emitido el dictamen del Consejo de Estado, lo que abona la procedencia de la desestimación de la demanda. Y de igual modo aduce que no se ha dirigido la reclamación al órgano administrativo competente, el Ministerio de Economía y Hacienda, lo que motivaría la desestimación del recurso, a fin de que el recurrente formule su petición ante tal Departamento. En cuanto al abono de intereses añade que sólo procederían desde los tres meses siguientes al día de la firmeza de la sentencia, si ésta fuera estimatoria. Y, finalmente, interesa el recibimiento a prueba de los autos.

La temática fundamental que plantea el presente proceso ha sido decidida por este Tribunal Supremo en reiteradas sentencias, que se inician con la dictada en 15 de octubre de 1990, y cuyos fundamentos de Derecho se reproducen o invocan, entre otras, en las de 26, 27, 28, 29 y 30 de noviembre de 1990; 5 de diciembre de 1991 y 24 de enero, 9 de marzo y 17 de julio de 1992; 27 de abril, 14 de mayo y 9 de diciembre de 1993 y 31 de enero de 1994 . En virtud de los principios de unidad de doctrina y de igualdad en la aplicación de la Ley, nos limitaremos a reproducir o invocar los criterios jurisprudenciales expuestos en las citadas sentencias, en cuanto dan respuesta tanto a la petición indemnizatoria formulada, como a las concretas alegaciones que el Abogado del Estado formula para basamentar su oposición.

El Sr. Abogado del Estado alega la prescripción de la acción para reclamar en este caso concreto la responsabilidad patrimonial de la Administración. Es doctrina reiterada en las Sentencias de 15 de octubre y 6 de noviembre de 1990; 9 de marzo de 1992 y 14 de mayo de 1993, que el cómputo del plazo de un año para exigir la responsabilidad patrimonial del Estado - art. 40.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 -, se inició en el momento en que adquirió firmeza la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1987 , cuya fecha de publicación coincide con la de la sentencia, que declaró la nulidad de pleno Derecho de la Orden de 10 de agosto de 1985, venciendo el referido plazo el 4 de julio de 1988.

El primer escrito en que don Paulino reclamó a la Administración del Estado una responsabilidad patrimonial de 376.170 ptas., por dispensación de medicamentos al Instituto Nacional de la Salud, se presentó en el registro de entrada de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana el 6 de mayo de 1988, según consta en el expediente administrativo y, por tanto, no ha prescrito el Derecho a la percepción de la citada indemnización. El segundo escrito, relativo a la cantidad de 76.859 ptas. por dispensación de medicamentos al Instituto Nacional de la Salud, Instituto Social de las Fuerzas Armadas, Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, Mutualidad General Judicial, Organización Nacional de Ciegos de España y Patronato Militar, aparece sellado en el registro de entrada de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana el 20 de julio de 1988, cuando ya había vencido el plazo de prescripción, vencimiento que tuvo lugar, como hemos señalado, el 4 de julio de 1988, por lo que respecto a la citada cifra de 76.859 ptas. la acción de responsabilidad patrimonial contra la Administración del Estado se ejercitó cuando ya había prescrito el derecho a formular reclamación, en razón de lo cual esta segunda cantidad 76.859 ptas. no debe ser objeto de indemnización. Como en esta segunda cifra se encontraba comprendida la pérdida experimentada por la venta de especialidades farmacéuticas a la Organización Nacional de Ciegos de España, ello determina que la cantidad reintegrada por este concepto a don Paulino , a través del Colegio Oficial de Farmacéuticos de la Provincia de Valencia (2.150 ptas.), acreditaba en el período de prueba, carezca de significación, al resultar prescrita la cifra reclamada por el citado concepto,respecto de la que desiste el actor en su escrito de conclusiones.

Entiende el Abogado del Estado que en el caso de autos no se ha emitido el informe preceptivo del Consejo de Estado, a lo que añade que el interesado no ha formulado su reclamación ante el órgano administrativo competente, que es el Ministerio de Economía y Hacienda. La estimación de este motivo de oposición a la demanda conduciría a anular las actuaciones administrativas, reponiéndolas al momento en que debió solicitarse el dictamen del Consejo de Estado para la posterior resolución por el órgano competente. No procede acoger el aludido razonamiento, conforme a lo expuesto en las citadas sentencias y a que la impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución la nulidad de actuaciones y retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las cuestiones sustantivas, conectando esta conclusión con el derecho de todo ciudadano a un proceso sin dilaciones indebidas y a la efectividad de la protección judicial ( art. 24. de la Constitución ), como ya declaró al respecto la Sentencia (citada) de 15 de octubre de 1990 (fundamento de Derecho tercero).

La representación del Estado sostiene respecto de la pretensión de abono de intereses que la Administración debe éstos si no pagase en el plazo de los tres meses siguientes a la firmeza de la sentencia y hubiese mediado la previa estimación del interesado. Reiterando lo ya declarado en anteriores sentencias de este Tribunal, conviene recordar que la obligación de pago de los mismos se produjo al declararse la nulidad de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985 por la Sentencia de este Tribunal de 4 de julio de 1987.

No procede, pues, aplicar el art. 45 de la Ley General Presupuestaria , sino que han de abonarse intereses desde la fecha de la reclamación, a partir de la cantidad líquida en que se condena a la Administración y durante el lapso temporal comprendido entre la presentación de la reclamación y la notificación de la presente sentencia, sin perjuicio de los intereses que a su vez puedan devengarse desde esta fecha hasta el completo pago, siendo el tipo de interés aplicable al quantum indemnizatorio el determinado anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, a partir del día del devengo; intereses pues, a concretar en ejecución de sentencia en función del momento del pago efectuado por la Administración.

En cuanto a la cantidad reclamada en el escrito presentado el 6 de mayo de 1988, respecto a la cual no se ha producido prescripción, es claro que la disminución del margen comercial de los productos farmacéuticos, que tuvo lugar en cumplimiento de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985 , dio lugar a una reducción de los beneficios de los titulares de las oficinas de farmacia que supuso un daño real y efectivo, individualizable y susceptible de evaluación económica, existiendo una indubitada, relación causal entre la actividad administrativa emanada del cumplimiento de la Orden de la Presidencia del Gobierno y resolución de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de 10 de agosto y el daño causado, por lo que procede, en aplicación del art. 106.2 de la Constitución y art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, declarar la responsabilidad de la Administración en la cuantía reclamada por el recurrente por razón de ventas efectuadas al sector público, a la que se ha conformado el legítimo representante de la Administración.

La cuantificación de los perjuicios por lo que se refiere a la reclamación no prescrita, tampoco ofrece duda, ya que la parte recurrente aporta el correspondiente certificado - al que no se opone, como queda dicho en el fundamento de Derecho segundo, el Sr., Abogado del Estado- expedido por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Valencia que acredita el importe de las ventas que realizó el actor en su oficina de farmacia a los beneficiarios del Instituto Nacional de la Salud, y demás entidades que relaciona, durante el período de tiempo en que tuvo lugar la reducción del margen de beneficio dispuesta por la Orden ministerial después anulada jurisdiccionalmente. El perjuicio económico sufrido por la parte recurrente se obtiene aplicando a las cantidades facturadas en el período indicado el coeficiente 1,025382, calculado por el Ministerio de Sanidad y Consumo (resolución de 21 de mayo de 1987) para establecer el margen comercial anterior y que, por tanto, refleja la diferencia entre éste y el nuevo, más bajo, anulado judicialmente con posterioridad (fundamento de Derecho quinto de la Sentencia de 15 de octubre de 1990). La certificación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de Valencia, utilizando los conceptos anteriores, hace un cálculo de la cantidad en que debe cifrarse la minoración de beneficios indemnizables a la parte recurrente, que determina un total de 376.170 ptas. -salvo error aritmético susceptible de ser corregido en cualquier momento-, que es la cantidad que la Administración del Estado debe satisfacer a la parte recurrente.

La doctrina legal que con reiteración venimos invocando ha determinado la obligación de la Administración de abonar los intereses legales devengados y expresamente solicitados, para cuya cuantificación, en período de ejecución de sentencia, hemos de sentar los correspondientes criterios. Losintereses deberán calcularse sobre la cantidad de 376.170 ptas., principal debido por la indemnización que se acuerda, al tipo del interés legal del dinero determinado conforme a la Ley 22/1984, de 29 de junio (el fijado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o, en su defecto, el interés básico del Banco de España ). El devengo de los intereses se produce desde el día de la presentación de la correspondiente reclamación administrativa, esto es, desde el 6 de mayo de 1988, hasta la notificación de la presente sentencia, a partir de la cual seguirán devengándose hasta el completo pago (fundamento de Derecho quinto de la Sentencia de 14 de mayo de 1993).

Cuanto queda expuesto da lugar a que proceda la estimación parcial del recurso promovido por don Paulino , sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas por el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción para determinar una especial imposición de costas.

Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de don Paulino , contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de su reclamación de indemnización de daños y perjuicios, por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, derivados de la reducción del margen comercial de beneficio en la venta o dispensación de medicamentos establecida por la después jurisdiccionalmente anulada Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985 , y de la resolución de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de la misma fecha, denegación que anulamos, dejándola sin valor ni efecto, por no ser conforme al ordenamiento exclusivamente en cuanto se refiere a la petición formulada en vía administrativa el 6 de mayo de 1988, por las ventas realizadas al Instituto Nacional de la Salud; y, en su lugar, reconociendo el derecho del demandante a ser indemnizado como consecuencia de la aplicación de la referida Orden ministerial, debemos condenar y condenamos a la Administración General del Estado a pagar a don Paulino la cantidad de 376.170 ptas., más los intereses legales de dicha cantidad, que se fijarán en ejecución de sentencia conforme a lo establecido en el fundamento de Derecho noveno de esta sentencia, desestimando cuantas otras pretensiones se deducen en el escrito de demanda: Sin efectuar especial imposición de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se publicará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Francisco José Hernando Santiago. Juan Manuel Sanz Bayón. Manuel Goded Miranda. Jesús Ernesto Peces Morate. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. don Juan Manuel Sanz Bayón, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.