STS, 6 de Junio de 2008
| Ponente | JUAN GONZALO MARTINEZ MICO |
| ECLI | ES:TS:2008:4348 |
| Número de Recurso | 982/2007 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 6 de Junio de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Junio de dos mil ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación que con el número 982/2007 ante la misma pende de resolución, promovido por el AYUNTAMIENTO DEL REAL SITIO DE SAN FERNANDO DE HENARES, representado por Procurador y dirigido por Letrado, contra el auto dictado con fecha 10 de octubre de 2006 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 3521/2003, pieza de suspensión.
Se ha personado, a fin de sostener su posición de recurrida, la Letrada de la Comunidad de Madrid.
Con fecha 9 de octubre de 2003 se notificó al Ayuntamiento de San Fernando de Henares la liquidación de la Tasa por cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos de la Comunidad de Madrid, correspondiente al segundo semestre de 2002, que ascendía a un importe de 449.615,64 euros.
Contra la anterior liquidación el Ayuntamiento de San Fernando de Henares formuló reclamación económico- administrativa ante la Junta Superior de Hacienda de la Comunidad de Madrid, solicitando la suspensión de la ejecución de la liquidación de la tasa.
La Junta Superior de Hacienda, en reunión celebrada el día 30 de enero de 2003, dictó acuerdo resolviendo desestimar la solicitud de suspensión al no haberse aportado garantía y no haberse alegado ni justificado que la ejecución le habría de causar al Ayuntamiento de San Fernando de Henares perjuicios de imposible o difícil reparación.
Por resolución de la Junta Superior de Hacienda de 25 de septiembre de 2003, se desestimó la reclamación económica administrativa y se confirmó la liquidación impugnada.
Contra la resolución dictada por la Junta Superior de Hacienda de la Comunidad de Madrid el día 25 de septiembre de 2003, el Ayuntamiento de San Fernando de Henares interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid. En el escrito de interposición del recurso, el Ayuntamiento en cuestión solicitó la suspensión de la ejecución de la liquidación impugnada, sin aportación de garantía.
Por Auto de 10 de octubre de 2006 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid acordó denegar la suspensión de la ejecución de la resolución impugnada.
Contra el auto de 10 de octubre de 2006 interpuso recurso de súplica el Ayuntamiento de San Fernando de Henares basándose, fundamentalmente, en el art. 154 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, y en el art. 30 de la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes.
Por auto de 19 de enero de 2007 la Sala acordó no haber lugar al recurso de súplica interpuesto contra el Auto de fecha 10 de octubre de 2006.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó, quien expresa el parecer de la Sección.
Las consideraciones en que se basó la Sala para denegar la suspensión de la ejecución de la resolución recurrida fueron las siguientes:
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El presupuesto esencial de la suspensión cautelar está constituido por lo que tradicionalmente se viene denominando el periculum in mora, identificado con la necesidad de evitar que la dilación del proceso haga imposible o muy difícil la eficacia del eventual resultado procesal. En la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 estaba recogido en su art. 122.2 ; y también está presente en la nueva Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en el art. 130.1 cuando establece: "(...) la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso".
Y desarrollando algo más ese presupuesto, puede añadirse que, para ser apreciado, requiere que la actuación administrativa, en relación con la cual se pide la medida cautelar de suspensión, debe tener la virtualidad práctica de afectar a los derechos o intereses de quien tal suspensión reclama, y en términos de producirle perjuicios de tan importante entidad que su reparación satisfactoria no se lograría con la eventual sentencia favorable que pudiera obtener en el proceso principal.
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En todo incidente de suspensión cautelar aparecen enfrentadas dos clases de intereses: los perseguidos por la actuación administrativa impugnada y los de la parte demandante en el proceso contencioso-administrativo que reclama dicha medida cautelar; por lo que la apreciación del periculum in mora se concreta en ponderar ambos intereses enfrentados y en decidir a cual de ellos ha de darse prioridad.
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En el presente caso ambas partes litigantes son Entes públicos y ello hace que la ponderación sea más difícil, ya que es inaplicable la regla que atiende a la prevalencia inicial de los intereses de carácter público (entendemos que sobre los particulares; lo cual no significa que no quepa apreciar la prevalencia de un interés público sobre otro interés público). Resulta por ello conveniente atender al marco normativo en el que se mueven los actos administrativos objeto de controversia para obtener los criterios que hayan de presidir dicha ponderación y que en esta fase cautelar el órgano jurisdiccional sólo puede realizar un análisis meramente indiciario de los intereses enfrentados para decidir esa primacía determinante de cuál ha de ser la solución procedente sobre la medida cautelar, y que no puede adentrarse demasiado en la cuestión de fondo, en evitación de un perjuicio sobre la misma que resultaría difícilmente compatible con las garantías de contradicción y prueba que también son inherentes al derecho del art. 24 de la Constitución, al carecerse todavía de los suficientes elementos de conocimiento para que tal enjuiciamiento pueda ser debidamente realizado.
Con estas directrices, el Tribunal aprecia hasta ahora que el servicio supramunicipal de prevención y extinción de incendios a desempeñar por la Comunidad de Madrid parece necesario así como su financiación mediante una tasa a satisfacer por los Ayuntamientos respectivos.
En cuanto a la aplicación de la doctrina del llamado fumus boni iuris, su alcance ha sido reducido por la jurisprudencia a supuestos de pura evidencia, que en el presente incidente no apreciamos; sin que ello implique estar ahora resolviendo de modo desestimatorio el fondo del asunto, prejuzgándolo, sino precisamente todo lo contrario: posponiendo esa resolución para su momento, cuando esté completamente discutida y conocida la cuestión litigiosa, y limitando ahora nuestro enjuiciamiento cautelar al solo supuesto legal de salvaguardia de la finalidad legítima del recurso, finalidad que, como hemos dicho, se realizaría, si se estimase el recurso, con la devolución de lo pagado o la descompensación de las compensaciones que entretanto se hayan producido.
Los motivos en que se basa el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de San Fernando de Henares son los siguientes:
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Al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción del art. 14 de la Constitución. El Ayuntamiento recurrente hace constar que la misma Sección del Tribunal Superior de Justicia, mediante providencia de 23 de septiembre de 2003, resolvió favorablemente el recurso de súplica planteado contra la denegación de la suspensión solicitada en el procedimiento 2276/2002 (acumulado 326/2002), planteado contra la liquidación practicada por el mismo concepto de Tasa por Prestación del Servicio de Prevención y Extinción de Incendios, correspondiente al segundo semestre del año 2001. El modificar el contenido de decisiones adoptadas con anterioridad en casos idénticos supone una desigualdad en el trato jurídico.
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Al amparo también del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción del art. 154.2 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, que dispone que los Tribunales no podrán exigir fianzas, depósitos y cauciones a las Entidades Locales. En el mismo sentido el art. 173.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de L.H.L.
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Al amparo igualmente del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de lo previsto en el art. 30 de la Ley 1/98, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes. El auto recurrido da más de lo que la propia Comunidad de Madrid había solicitado en su escrito de contestación a la demanda en la que a lo único que se oponía era a que se concediese la suspensión sin la prestación de fianza.
Frente al primer motivo de casación aducido por el Ayuntamiento recurrente, la Comunidad Autónoma recurrida opone que el caso citado por aquel es el único en que se estimó la pretensión de suspensión de las liquidaciones de la tasa cuestionada y que tanto la Sección Cuarta como la Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid reiteradamente han desestimado dicha pretensión (a título ilustrativo se citan los Autos de la Sección Cuarta, de 23 de Octubre de 2007, recurso 1.545/06, y de 26 de Octubre del mismo año, procedimiento 354/07; de la Sección Novena, de 22 de octubre de 2007, procedimiento 358/2007, o de la Sección Cuarta de Apoyo, de 16 de marzo de 2007, procedimiento 110/2005), habiéndose pronunciado incluso algunas sentencias sobre esta cuestión (las de 23 de marzo de 2007 y de 17 de marzo de 2006 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ).
Por todo ello, considera la Comunidad de Madrid que no se vulnera el principio de igualdad, aparte de que los Tribunales pueden apartarse del criterio mantenido en resoluciones anteriores, siempre que se motiven las nuevas resoluciones, requisito que cumple la resolución impugnada al hacer referencia en el Fundamento de Derecho Segundo a otros recursos, tratando de respetar el principio de igualdad.
A la vista de los alegatos de las partes, procede rechazar el motivo toda vez que la Sala de instancia, además de referirse al criterio sentado en el recurso 1.392/01, en el que se examinaba la procedencia de la suspensión solicitada en la vía administrativa, alude a que, en cuanto al fondo, se había pronunciado en contra de las pretensiones de los Ayuntamientos recurrentes, con lo que, de esta forma, se cumple el requisito de motivación, que justifica el cambio de criterio.
En los motivos segundo y tercero, también al amparo del art. 88.1d ), se alega, tanto la infracción del art. 154.2 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (actual art. 173.2 del Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de Marzo ) y de la jurisprudencia aplicable, como del art. 30 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de derechos y garantías de los contribuyentes y art. 69 del Decreto 286/99, de 23 de septiembre, de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Régimen Jurídico de las reclamaciones económico-administrativas que se susciten en la Comunidad de Madrid.
Sostiene el Ayuntamiento que las entidades locales están exceptuadas de la prestación de fianzas, depósitos y cauciones, y que lo impugnado es una liquidación tributaria, por lo que debe estarse al régimen de suspensión de los actos tributarios, máxime cuando, ante el inicio de un expediente de compensación de créditos incoado al Ayuntamiento, por el Servicio de Recaudación de la Dirección General de Tributos de la Comunidad de Madrid, aportó aval de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid por el importe reclamado para responder de la ejecución de la liquidación, que fue aceptado, procediéndose al archivo del procedimiento.
En contra, se alega por la Comunidad de Madrid que en el vigente art. 173.2 del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales se establece una excepción muy importante a la prohibición de exigir fianzas a las Entidades Generales, "cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público", que no se ha tenido en cuenta por el recurrente. Por otro lado, aduce que tratándose de una tasa, cuya Ley reguladora no prevé la suspensión de su pago, dado que va referida a la prestación de un servicio, no se puede acceder a la pretensión ejercitada, aplicando las normas generales sobre suspensión de liquidaciones impositivas, dado que en estos casos el hecho imponible no está asociado a ninguna contraprestación, por lo que carece de sentido analizar si se deben aplicar las normas generales sobre suspensión de actos tributarios.
Ante todo, debe tenerse en cuenta que estamos ante una pretensión de suspensión de actos que han sido impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que el marco normativo a tener en cuenta viene determinado por la regulación que se contiene en los arts. 129 y siguientes de la Ley Jurisdiccional, y no por el régimen establecido para la vía administrativa que parte de la suspensión automática mediante presentación de garantía.
Es cierto, que esta Sala, interpretando el antiguo art. 122 de la Ley Jurisdiccional, ha admitido la posibilidad de trasladar el régimen de la suspensión administrativa a la jurisdiccional, estableciendo la procedencia de la suspensión del acto de gestión o ejecución tributaria recurrido en el caso concreto de que el recurrente, habiendo obtenido la suspensión en la vía administrativa y alegando que se le producirían perjuicios de la ejecución durante la vía jurisdiccional, garantice el pago de la deuda tributaria en los términos establecidos por el art. 124 de la Ley de 27 de Diciembre de 1956, todo ello ante la valoración que hacía el legislador tributario de la relación entre los intereses enfrentados.
Así, entre otras, la sentencia del Pleno de 6 de octubre de 1998, que sin embargo, cuenta con un voto particular que considera que el principio de plenitud de la jurisdicción, ligado al de tutela judicial efectiva, exige que el tribunal, en el momento de decidir sobre la adopción de medidas cautelares, realice la ponderación de los intereses en presencia, cuestionando que las razones de la mayoría puedan resultar aplicables a otras Administraciones como la local y la autonómica, en las que el volumen financiero es inferior al del Estado, por lo que el retraso en los ingresos puede tener una trascendencia para los intereses generales de la entidad correspondiente ajena a los problemas de mera gestión tributaria que la sentencia contempla.
No ha tenido oportunidad de pronunciarse esta Sección, en cuanto al régimen de la suspensión respecto a las liquidaciones, después de la nueva Ley de lo Contencioso-Administrativo, en cuanto no ofrece ninguna referencia singularizada para la materia tributaria, guardando también silencio la nueva Ley General Tributaria, sin duda, por su alcance. En cambio, el Pleno, en la sentencia de 7 de marzo de 2005, sí tuvo la oportunidad de clarificar el régimen de la suspensión cautelar en sede jurisdiccional de los actos sancionadores en materia tributaria, llegando, por mayoría, a mantener que no existían razones técnico jurídicas, ante lo que disponía el art. 233.1 y 8 de la Ley General Tributaria 58/2003, para poder mantener el criterio de que la suspensión de la ejecución de la sanción tributaria sin necesidad de garantía, acordada en la vía administrativa o económico-administrativa, prolongaba, sin más, su efectividad en la vía contencioso-administrativa hasta la finalización de la misma, sino hasta que el órgano judicial adopte, en el ejercicio de su propia potestad cautelar, la decisión que corresponda en relación con la suspensión solicitada, sin que pueda determinar e influir directamente en la decisión que, conforme a los criterios establecidos tanto en la Ley Jurisdiccional de 1956 como en la 29/1998, adopte, dentro de su competencia, el Tribunal Jurisdiccional.
Obviamente, si ello es así tratándose de sanciones, se impone idéntica solución, en cuanto a las liquidaciones tributarias, por lo que no basta con alegar y asegurar el cumplimiento de la obligación tributaria, debiendo estarse a los criterios que señala el art. 130 de la Ley de la Jurisdicción.
En el presente caso se solicitó la suspensión de la liquidación controvertida sin tan siquiera alegar que la ejecución podía hacer perder su finalidad legítima al recurso. Aludió la parte a la suspensión automática e incluso sin garantía por tratarse de un Ayuntamiento, lo que no era suficiente en la vía judicial, ya que el presupuesto esencial de la suspensión cautelar está constituido por el periculum in mora, identificado con la necesidad de evitar que la dilación del proceso haga imposible o muy difícil la eficacia del eventual resultado procesal. Debe recordarse que la Ley actual, en su art. 130.1, establece que la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso.
En todo caso, y como razona acertadamente la Sala de instancia, ante los intereses en conflicto, debe prevalecer el autonómico sobre el municipal, porque estamos ante una tasa que debe satisfacer un Ayuntamiento que no ha asumido directamente la prestación del servicio de prevención de incendios, a que venía obligado, por lo que la suspensión produciría evidentes perjuicios para la Comunidad Autónoma, al tener que asumir el coste del servicio en tanto se sustancia el proceso, debiendo significarse que la propia Sala alude a sentencias desestimatorias de las pretensiones formuladas por otros Ayuntamientos, que, aunque no firmes, refuerzan, en principio, su posición.
Por lo expuesto, procede desestimar el recurso, con imposición de costas al Ayuntamiento recurrente, de conformidad con lo que dispone el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el ap. 3, limita los honorarios del Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 1.500 euros.
En su virtud, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento del Real Sitio de San Fernando de Henares contra los Autos de 10 de octubre de 2006 y 19 de enero de 2007 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaídos en la pieza de suspensión del recurso 3521/2003, con imposición de costas a la parte recurrente, con el límite cuantitativo establecido en el último Fundamento de Derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Rafael Fernández Montalvo.- Manuel Vicente Garzón Herrero.- Juan Gonzalo Martínez Micó.- Emilio Frías Ponce.- Manuel Martín Timón.- Angel Aguallo Avilés.- Rubricados.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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