STS, 3 de Diciembre de 2004

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, de 23 de febrero de 2001, objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "PRIMERO.- Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Ángel Daniel, D. Alonso y D. Benedicto contra el acto administrativo a que se refiere el antecedente de hecho primero de la presente sentencia anulando las resoluciones distintas a la suspensión del procedimiento licitatorio. SEGUNDO.- No hacer expreso pronunciamiento sobre las costas."

Notificada la sentencia se presentó escrito por la representación procesal del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana anunciando la intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado mediante providencia de 24 de abril de 2001, con emplazamiento de las partes y remisión de las actuaciones a esta Sala.

Con fecha 2 de junio de 2001 la representación procesal de dicho Ayuntamiento interpone el recurso de casación, haciendo valer cuatro motivos: el primero al amparo del artículo 88.1.c) y los tres siguientes al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA, solicitando la estimación del recurso en todos sus motivos, que se case y anule la sentencia impugnada y que se dicte otra conforme a la súplica de la contestación a la demanda.

En trámite de admisión y tras audiencia de las partes, se dictó auto de 18 de octubre de 2002 declarando la inadmisión del recurso respecto de los motivos segundo, tercero y cuarto del escrito de interposición, admitiéndose en relación con el motivo primero, fundado en el artículo 88.1.c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

Con fecha 1 de septiembre de 2003 se dictó providencia dando traslado del escrito de interposición a la representación de la parte recurrida, que formuló oposición al mismo, solicitando que se declare la inadmisión del recurso y firmeza de la resolución recurrida, o bien, subsidiariamente, su desestimación.

Por providencia de 6 de octubre de 2004, se señaló para votación y fallo el día treinta de noviembre de dos mil cuatro, fecha en la que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de la Sala

Dada la inadmisión del recurso respecto de los motivos segundo, tercero y cuarto, queda por examinar el motivo primero, que se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional.

Como fundamento del primer motivo, por haberse dictado la sentencia recurrida con quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y, en concreto, con vulneración del artículo 24.1 de la Constitución española y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en lo relativo a la motivación, se invoca la doctrina del Tribunal Constitucional en sentencias 91/1995 y 46/1996 y otras más que cita, en el sentido de que vulneran el artículo 24 de la Constitución las sentencias que adolecen de falta de motivación o respuesta a las alegaciones de fondo que vertebran el razonamiento de las partes o en relación con las alegaciones sustanciales de las partes, entendiendo que la sentencia no contiene motivación sobre la totalidad de las alegaciones de fondo formuladas por la parte, y concretamente sobre la alegación de que el acto que decidió el cambio de modalidad de gestión no precisaba declaración de lesividad, porque no puede entenderse que el acto previo de aprobación del pliego sea un acto declarativo de derechos; y la alegación, respecto de la cuestión relativa a la necesidad de municipalización del servicio para acordar la gestión directa, de la atribución de competencias al municipio por la Ley de Costas y su Reglamento para explotar los servicios de temporada por cualquiera de las formas de gestión directa o indirecta previstas en la legislación sobre régimen local, la innecesariedad de expediente de municipalización alguno, la consideración de que la actividad de que se trata no es una actividad económica de las que refiere la Ley de Bases de Régimen Local y que de acuerdo con esta Ley la decisión sobre los modos de gestión es diferente del expediente de municipalización; añade diversas consideraciones sobre la Evaluación de Impacto Ambiental, no incompatibilidad con la continuación de la actividad por gestión directa y emisión de dicho informe con fecha 4 de agosto de 1997.

La parte recurrida se opone a dicho motivo alegando la inadmisibilidad de acuerdo con lo establecido en el artículo 93.2.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por manifiesta falta de fundamento y, subsidiariamente, la improcedencia del motivo, por ser la sentencia plenamente ajustada al ordenamiento jurídico y cumplir completamente las normas que la regulan. Motivo de inadmisión que no cabe apreciar cuando el propio recurrido al plantearlo discute el alcance de la fundamentación del recurso, es decir, si existe o no la falta de motivación invocada, y no la ausencia de tal argumento del recurrente.

Como señala la sentencia de 7 de julio de 2004, este Tribunal, entre otras muchas, en sus sentencias de 21 de marzo y 14 de mayo de 2002, en relación con la motivación de las resoluciones judiciales, ha sintetizado los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial:

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1. El derecho a la tutela judicial efectiva no exige que la resolución judicial ofrezca una exhaustiva descripción del proceso intelectual llevado a cabo por el juzgador para resolver, ni una pormenorizada respuesta a todas las alegaciones de las partes, ni siquiera la corrección jurídica interna de la fundamentación empleada, bastando con que la argumentación vertida exteriorice el motivo de la decisión "la ratio decidendi" en orden a un eventual control jurisdiccional, pues se cumple la exigencia constitucional cuando la resolución no es fruto de un mero voluntarismo selectivo o de la pura arbitrariedad, como ha reconocido esta Sala y la jurisprudencia constitucional (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, F. 2, 100/1999, de 31 de mayo, F. 2, 165/1999, de 27 de septiembre, F. 3, 80/2000, de 27 de marzo, F. 4, 210/2000, de 18 de septiembre, F. 2, 220/2000, de 18 de septiembre, F. 2 y 32/2001, de 12 de febrero F. 5).

2. En este sentido, la motivación de las resoluciones judiciales, aparte de venir constitucionalizada en el artículo 120.3 CE es una exigencia derivada del artículo 24.1 CE, que permite conocer las razones de la decisión que aquéllas contienen y que posibilita su control mediante el sistema de los recursos (entre otras muchas, las SSTC 20/1982, de 5 de mayo, F. 1; 14/1984, de 3 de febrero, F. 2; 177/1985, de 18 de diciembre, F. 4; 23/1987, de 23 de febrero, F. 3; 159/1989, de 6 de octubre, F. 6; 63/1990, de 2 de abril, F. 2; 69/1992, de 11 de mayo, F. 2; 55/1993, de 15 de febrero, F. 5; 169/1994, de 6 de junio, F. 2; 146/1995, de 16 de octubre, F. 2; 2/1997, de 13 de enero, F. 3; 235/1998, de 14 de diciembre, F. 2; 214/1999, de 29 de noviembre, F. 5; y 214/2000, de 18 de diciembre, F. 4). Por ello, cuando la sentencia o la resolución que ponga fin al procedimiento guarde silencio o no se pronuncie sobre alguna de las pretensiones de las partes, dejando imprejuzgada o sin respuesta la cuestión planteada a la consideración del órgano judicial, aun pudiendo estar motivada, incurre en el vicio de la incongruencia omisiva o "ex silentio", denegadora de la justicia solicitada, que lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión que se reconoce en el artículo 24.1 de la CE.

3. No toda ausencia de pronunciamiento expreso a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, pudiendo admitirse, excepcionalmente, su desestimación tácita, siempre que del conjunto de los razonamientos incluidos en la resolución y de las circunstancias concurrentes en el caso pueda inferirse razonablemente que el órgano judicial tuvo en cuenta la pretensión y, examinándola, tomó la decisión de desestimarla, omitiendo sólo el pronunciamiento expreso, pero no la decisión desestimatoria (entre otras muchas, SSTC 29/1987, de 6 de marzo, F. 3; 175/1990, de 11 de noviembre, F. 2; 3/1991, de 11 de marzo, F. 2; 88/1992, de 8 de junio, F. 2; 161/1993, de 17 de mayo, F. 3; 4/1994, de 17 de enero, F. 2; 91/1995, de 19 de junio, F. 4; 56/1996, de 15 de abril, F. 4; 26/1997, de 11 de febrero, F. 4; 16/1998, de 26 de enero, F. 4; 1/1999, de 25 de enero, F. 1; 215/1999, de 29 de noviembre, F. 3; y 86/2000, de 27 de marzo, F. 4)».

   El Tribunal Constitucional ha precisado el alcance de la motivación de las sentencias, así en la número 13/2001, de 29 de enero señala lo siguiente: "conviene recordar que el deber de los órganos judiciales de motivar sus resoluciones es una exigencia implícita en el art. 24.1 CE, que se hace patente en una interpretación sistemática de este precepto constitucional en relación con el art. 120.3 CE, pues en un Estado de Derecho hay que dar razón del Derecho judicialmente interpretado y aplicado, y que responde a una doble finalidad:

1. de un lado, la de exteriorizar el fundamento de la decisión, haciendo explícito que ésta corresponde a una determinada aplicación de la Ley;

2. y, de otro, permitir su eventual control jurisdiccional mediante el ejercicio de los recursos. Ahora bien, de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional, desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva, como derecho a obtener una decisión fundada en Derecho, no es exigible un razonamiento judicial exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se debate, sino que basta con que el Juzgador exprese las razones jurídicas en las que se apoya para tomar su decisión, de modo que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, esto es, la "ratio decidendi" que determina aquélla. No existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, FJ 2; 187/1998, de 28 de septiembre, FJ 9 ; 215/1998, de 11 de noviembre, FJ 3; 206/1999, de 8 de noviembre, FJ 3, 187/2000 FJ 2 )."

   En el mismo sentido y matizando el alcance de la respuesta judicial a los planteamientos de las partes, en la sentencia del 91/2003, de 19 de mayo, el Tribunal Constitucional declara que: "no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales" (SSTC 124/2000, de 16 de mayo, 186/2002, de 14 de octubre, y 6/2003, de 20 de enero).

Teniendo en cuenta estos planteamientos que resultan de la jurisprudencia de este Tribunal y la doctrina del Tribunal Constitucional, se observa que, en este caso, el propio recurrente reconoce implícitamente que en la sentencia impugnada se da respuesta a las pretensiones formuladas por las partes y las cuestiones planteadas por las mismas, dado que no se alega incongruencia de la sentencia sino la falta de motivación o fundamentación de la respuesta.

Sin embargo, tampoco tal alegación puede prosperar, pues en ningún momento se aduce o afirma que la sentencia no contenga la motivación necesaria para exteriorizar el fundamento de la decisión, haciendo explícito que ésta corresponde a una determinada aplicación de la Ley, o que no permita su eventual control jurisdiccional mediante el ejercicio de los recursos, sino que se limita a alegar que no se da contestación explícita respecto de determinadas alegaciones, que antes se han recogido, en relación con la resolución o pronunciamiento que la sentencia efectúa respecto de las cuestiones suscitadas en el pleito, planteando así una determinada amplitud o extensión en la motivación que, como se ha señalado antes, no es exigible ni constituye un derecho de la parte, siempre que la motivación sea suficiente para garantizar el doble efecto señalado de: exteriorización del fundamento de la decisión y posibilidad de control jurisdiccional.

En este caso, la sentencia impugnada, en respuesta al planteamiento de las partes, comienza por indicar en letras separadas de la a) a la f) los motivos de impugnación y seguidamente examina el primero, relativo a la nulidad por incumplimiento de los requisitos precisos para la validez de las convocatorias de las sesiones extraordinarias y urgentes del Pleno del Ayuntamiento, que acaba rechazando al considerar que no se ha privado al Pleno de la presencia, alegaciones y posibilidad de deliberación por parte de todos los representantes de los distintos partidos políticos.

En cuanto al segundo motivo, consistente en haber revocado acuerdos anteriores sobre sistema de gestión indirecta sin realizarse declaración de lesividad, la sentencia comienza por referir los datos al efecto: la aprobación de los pliegos de condiciones administrativas particulares correspondientes a las subastas para la instalación y aprovechamiento de los sectores de hamacas/sombrillas y deportivo único y para la explotación de kioscos provisionales y desmontables; anuncio de la contrata en el B.O.P. de 5 de febrero; plazo de presentación de ofertas; reclamaciones; convocatoria extraordinaria y urgente del Pleno para el día 21 de enero de 1997; suspensión sine die del trámite de licitación; alternativas para el mantenimiento de los servicios de temporada y la adopción, tras debate, del acuerdo de gestión directa. Seguidamente razona sobre la facultad de revisión de oficio de sus actos por las Corporaciones Locales establecida en el Art. 4.g) del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico y el Art. 4.1 de la Ley de Bases de Régimen Local en relación con el Art. 218 de dicho Reglamento, que remite a la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común. Señala que el Art. 110 de la Ley 7/85 establece las causas y medios de revisión de oficio de los actos administrativos exigiendo la previa declaración de lesividad para el interés público en los actos declarativos de derechos, y concluye que en el presente supuesto, en la resolución combatida, se acuerda implantar el sistema de gestión directa de los servicios de hamacas y sombrillas y suspender las subastas. Y de manera específica respecto de las alegaciones del Ayuntamiento demandado señala:

"En la contestación a la demanda el Ayuntamiento alega que, motivado el acuerdo, en ningún caso puede entenderse que su precedente -el aprobatorio del pliego- sea un acto declarativo de derechos que precise una revocación por vía de declaración de lesividad. Se argumenta acerca de que "ningún derecho preexistente podría invocar quien vinculado al Ayuntamiento por una simple relación contractual de gestión de un servicio de interés municipal utiliza el dominio público litoral sin más título que el derivado de las sucesivas prórrogas otorgadas irremediablemente... a lo largo del último quinquenio... entenderlo de otro modo sería tanto como aceptar el despropósito de desconocer el legítimo derecho que asiste al resto de la ciudadanía a gestionar en las mismas condiciones y con iguales posibilidades de partida aquellos servicios de temporada".

No parece que entender que cualquiera, toda la ciudadanía, tiene ese derecho, de acuerdo con el sistema de gestión que venía siendo utilizado, máxime cuando el trámite de licitación ya estaba abierto, pueda considerarse un despropósito, en cambio si está más cerca de ser calificado así pretender acabar con un sistema de gestión indirecta simplemente acordándolo y suspendiendo "sine die" las subastas, con devolución de plicas, fianzas y cancelación de avales".

Claramente se deduce de ello que en la sentencia de instancia no solo se tienen en cuenta las alegaciones específicas de la parte demandada en relación con tal motivo de impugnación sino que se da una respuesta concreta, sin que las discrepancias de la parte con dicha respuesta, ya sea por su contenido como por su amplitud o especificación, permitan apreciar falta de motivación al respecto.

Por lo que se refiere al motivo de impugnación relativo a la municipalización de hecho acordada sin el correspondiente expediente, la Sala de instancia razona que: "El art. 41 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales establece que se entenderá por gestión directa la que para prestar los servicios de su competencia realicen las Corporaciones Locales por si mismas o mediante organismos exclusivamente dependientes de ellas.

El art. 42 señala que para el establecimiento de la gestión directa de los servicios que no tengan carácter económico, mercantil o industrial bastará el acuerdo de la Corporación en Pleno. Es manifiesto que no basta en el presente supuesto el referido acuerdo pues nos encontramos con una actividad económica. Se ha prescindido pues, del procedimiento para la municipalización de los servicios previstos en el Art. 56 y siguientes del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1995".

Se desprende de ello que también en este caso la sentencia pone de manifiesto y fundamenta el pronunciamiento realizado sobre tal cuestión, rechazando implícitamente las alegaciones de la parte recurrida, y proporcionando a esta la posibilidad de impugnación con pleno conocimiento de las razones de la decisión, como pone de manifiesto las infracciones que se denunciaban en los motivos segundo, tercero y cuarto del escrito de interposición del recurso y que fueron inadmitidos por defectuosa preparación.

Finalmente, la sentencia se refiere al hecho de que admitido por la resolución impugnada que la evaluación de impacto ecológico era preceptiva, ello no fue obstáculo para asumir la gestión directa, lo que no deja de ser una patente muestra de indiferencia hacia un área de sensibilidad ecológica, frente a lo cual el recurrente en casación opone sus apreciaciones al respecto en los términos antes indicados, discrepancia que no puede identificarse como falta de motivación.

Por todo ello ha de concluirse, que no se aprecia la falta de motivación de la sentencia de instancia que se denuncia como primer motivo de casación y único que resta tras la inadmisión de los demás, en consecuencia procede la desestimación del recurso, lo que determina la imposición legal de las costas a la Administración recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 1.400 euros la cifra máxima por honorarios de Letrado de la parte recurrida, sin perjuicio de las cantidades que pueda reclamar de sus clientes.