STS, 10 de Marzo de 2004
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:2004:1628 |
| Número de Recurso | 5348/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - Recurso de casacion |
| Fecha de Resolución | 10 de Marzo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Marzo de dos mil cuatro.
Visto el recurso de casación nº 5348/01, interpuesto por el Sr. Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en nombre y representación de la citada Comunidad Autónoma, contra la sentencia dictada en fecha 30 de Junio de 2001, y en su recurso nº 153/00 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), sobre autorización para suelo no urbanizable, siendo parte recurrida D. Gerardo, representado por el Procurador Sr. García de la Cruz Romeral. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Comunidad Autónoma de Castilla y León se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 4 de Septiembre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 11 de Octubre de 2001, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 21 de Enero de 2003, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (D. Gerardo) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 2 de Abril de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 6 de Febrero de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 3 de Marzo de 2004, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) dictó en fecha 30 de Junio de 2001, y en su recurso contencioso administrativo nº 153/00, por medio de la cual se estimó el formulado por D. Gerardo contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de fecha 16 de Julio de 1999 (confirmado en alzada por la Consejería de Fomento en resolución de 15 de Febrero de 2000) que en trámite de autorización para obras e instalaciones en suelo no urbanizable la denegó en el expediente de legalización relativo a la construcción de restaurante, bar, club social y ermita del complejo recreativo "Las Contentas", en el término municipal de Palazuelos de Eresma (Segovia). En el lugar ya existen autorizados un picadero y unas cuadras equinas para realizar rutas a caballo.
Impugnada esa denegación en vía contencioso administrativa la Sala de Burgos estimó el recurso contencioso administrativo, anuló la resolución impugnada y autorizó en la finca "Las Contentas" la totalidad de usos y actividades solicitadas por el actor.
La Sala de Burgos se basó para ello en el argumento básico de que las instalaciones que nos ocupan "son creadoras de riqueza en la zona, produciendo un lucro económica evidente a quien ha tomado la iniciativa privada, ante el vacío dejado por la propia Administración, fomenta actividades deportivas, y la realización de espectáculos que atraen a personas con residencia fuera del municipio, e incluso de la misma provincia, puesto que las dimensiones de las instalaciones no pueden mantenerse con los posibles participantes en cualquier actividad deportiva o gastronómica o de festejos que se celebren en las mismas, pensando más en las importantes ciudades próximas como puede ser Valladolid o Madrid. La suma de instalaciones se complementan entre sí, sin que sea necesario determinar cual es la principal, puesto que tanto puede promoverse una celebración de restauración, complementada con la actividad taurina, como una actividad taurina completada con la comida".
Razonó también la Sala de instancia que las normas aquí aplicables (artículo 85.2 del T.R.L.S. de 9 de Abril de 1976 y concordantes) deben ser interpretadas de acuerdo con la realidad social atendiendo a su espíritu y finalidad, según el artículo 3.1 del Código Civil, y concluyó diciendo:
"El artículo 85.2 del R.D. 1346/76, tiene por finalidad proteger el suelo rústico de injerencias urbanísticas descontroladas, pero la rigidez y la interpretación restrictiva de la excepción a la regla general recogida en dicho artículo, debe ser objeto de una interpretación más ajustada a la realidad social reflejada en todo el ordenamiento jurídico, en donde se conjugan las nuevas industrias turísticas, de actividad del ocio, de reactivación económica de zonas deprimidas, con falta de recursos de origen tanto geográficos como de ausencia de materias primas, y sobre todo atendiendo al caso concreto.
Prueba de ello, es la proliferación de autorizaciones que se conceden en todo el territorio nacional para la construcción de campos de golf y sus edificaciones complementarias, que aumenta de calidad y lujo cuanto más alta es su categoría que genera la asistencia de usuarios de alta capacidad económica.
Comienza a ser difícil entender que pueda denegarse una autorización para la construcción de un campo de golf de alta cotización turística en determinadas zonas de la costa española, o de las islas, en donde se fomenta la vista atractiva que tiene el campo y las instalaciones de lujo que le acompañan, para el turismo de Europa de alta capacidad económica.
Pero la construcción de estos campos de golf, requieren ciertas condiciones geográficas, pudiendo distinguirse entre la España húmeda y la seca; la exterior y la interior. Donde existen recursos naturales o donde nos encontramos con las tierras resecas de Castilla, en donde sólo los espacios abiertos constituyen la riqueza del lugar.
Y ello es lo que hace que la realidad social del tiempo de aplicación de la norma, que implica que se tenga presente todo factor que permita hacer una mejor interpretación y aplicación de la legislación.
Y esta es la situación del caso que nos ocupa. Se trata de una zona que se estimó pertinente incluirla dentro de los planes de incentivación de riqueza oficial promocionando o subvencionando actividades, inclusión que se supone que respondía a una realidad social y económica. Y ante la falta de un entorno que permita desarrollar otra actividad, y aprovechando la proximidad a grandes capitales se pretende generar riqueza en la zona con las instalaciones que son propias de la cultura del lugar: la gastronomía, los espectáculos taurinos a pequeña escala, actividades deportivas equinas, y aquellas otras que puedan desarrollarse en las instalaciones que no son opuestas a la idiosincrasia del lugar, y que deben desarrollarse en grandes espacios, propios del suelo no urbanizable e incompatibles con el suelo urbano".
Contra esa sentencia ha formulado la Comunidad Autónoma de Castilla y León recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, a saber:
-
- Infracción del artículo 85-1, limitación segunda y artículo 86.1 del T.R.L.S. de 1976, ya que ni el Complejo "Las Contentas" considerado como un todo ni el restaurante, el bar, el club social y la ermita son de utilidad pública o de interés social.
-
- Infracción de esos mismos preceptos por no ser necesario el emplazamiento del complejo "Las Contentas" en el suelo no urbanizable.
Motivos que examinaremos a continuación, no sin antes precisar lo siguiente: no concurren en el recurso de casación las causas de inadmisión que esgrime la parte recurrida, habida cuenta de que:
-
Primero, en el apartado V-2 del escrito de preparación se hace un juicio de relevancia suficiente sobre normas de Derecho estatal, en concreto, sobre el artículo 85-1-2ª del T.R.L.S. de 1976, que es el precepto directamente aplicado por la Sala de instancia.
-
Segundo, pese a ser el asunto de cuantía indeterminada (auto de la Sala de instancia de 19 de Septiembre de 2000) nada razona la parte, para apoyar su postura de inadmisión, sobre la ausencia de interés casacional en el asunto (artículo 93-2-e) de la Ley Jurisdiccional 29/98) y cree esta Sala que no deja de tenerlo al discutirse en el pleito el alcance actual de las limitaciones del suelo no urbanizable.
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Tercero, lo aplicado por la Sala de instancia es el T.R.L.S. de 1976, el cual, a la sazón tenía en Castilla y León el carácter de Derecho estatal supletorio, hasta la entrada en vigor de la Ley Autonómica 5/99, de 8 de Abril, (artículos 23 y siguientes), ya que la Ley autonómica 9/97, de 13 de Octubre no reguló estos aspectos. La Circular que se cita de 30 de Mayo de 1997 no tiene, con toda obviedad, rango normativo suficiente para convertir el Derecho estatal supletorio en Derecho autonómico propiamente dicho.
Acerca de la utilidad pública o el interés social diremos lo siguiente.
En primer lugar no puede hablarse, con toda evidencia, de utilidad pública. Habremos, pues, de examinar si las instalaciones pueden o no considerarse de interés social.
A la vista de las fotografías obrantes a los folios 134 a 141 del expediente administrativo resulta que el complejo construido en la finca "Las Contentas" y cuya legalización se pretende ha venido a ser un gran establecimiento de hostelería (con ermita complementaria de 106'77 metros cuadrados) con determinados servicios accesorios de equitación y picadero.
Las superficies de ese establecimiento de hostelería son las siguientes:
Restaurante............. 975'03 m2
Bar ............................ 307'55 m2
Vestíbulo .................. 101'88 m2
Cocinas ..................... 158'03 m2
Aseos ........................ 103'76 m2
Depósitos ................. 76'00 m2
Total .............. 1.722'25 m2
Con estas características no es de extrañar que (tal como se dice en el informe del Jefe de la Sección de Urbanismo del Servicio Territorial de Medio Ambiente de fecha 25 de Noviembre de 1999 emitido con ocasión del recurso de alzada) "la actividad que se desarrolla en la actualidad y que es la principal, es la destinada a la hostelería o restauradora (bodas, banquetes, etc), como así lo acreditan pruebas fehacientes a través de anuncios en diarios locales y T.V. Segovia, haciendo hincapié en que las instalaciones existentes se dedican al uso de hostelería o restauradora, y en segundo término figura la actividad ganadera".
(La constatación de este dato no contradice lo expuesto por la sentencia impugnada, ya que ésta concluye que es indiferente qué sea principal y qué accesorio; final de los fundamentos de Derecho quinto y sexto).
Pues bien, la Administración ha obrado con arreglo a Derecho cuando, en el acto aquí impugnado, ha declarado, razonándolo debidamente, que no concurren los requisitos que los artículos 86 y 85-1-2º del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 y 45 y 44-1-2ª del Reglamento de Gestión Urbanística exigen para las instalaciones y edificaciones en suelo no urbanizable.
Y la Sala de instancia los ha infringido al anular el acto impugnado.
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Las edificaciones e instalaciones cuya legalización se ha denegado (restaurante, bar, club social y ermita) no son de interés social.
Este interés social puede venir definido por las propias normas urbanísticas municipales, o por normas generales de tipo sectorial o afirmado o negado caso por caso.
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No hay en el presente supuesto normas urbanística municipales que resuelvan la cuestión, ya que las Subsidiarias aprobadas provisionalmente en el año 1995 por el Ayuntamiento de Palazuelos de Eresma no obtuvieron la aprobación definitiva de la Comisión Territorial de Urbanismo, tal como dice el acuerdo impugnado.
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Tampoco las normas autonómicas sobre la actividad turística pueden traerse a favor del acto recurrido.
El Real Decreto 570/88, de 3 de Junio, de Delimitación de la Zona de Promoción Económica de Castilla y León (B.O.E. 137/88), modificado por el Real Decreto 2487/96, de 5 de Diciembre (B.O.E. 3/97), no promociona cualquier actividad turística, sino aquellas "ofertas turísticas especializadas de especial relevancia en el desarrollo de la zona" (artículo 7 del Real Decreto 570/88), lo que con toda evidencia no puede predicarse de las instalaciones de autos.
Por su parte, la Ley autonómica 10/97, de 19 de Diciembre (B.O.E. 59/98) no puede amparar directamente estas instalaciones, ya que exige la redacción de un Plan de Turismo de Castilla y León que deberá contener "los criterios de actuación objetivos y posibilidades" (artículo 37.2) y habrá de ser desarrollado por los "programas ejecutivos que resulten necesarios" (artículo 38). Y ni siquiera la declaración de zona de interés turístico preferente las ampararía, porque sus efectos habrían de concretarse en un posterior Plan de ordenación de los recursos turísticos y de formato de la actividad turística (artículos 46 y 47).
Como puede comprenderse la efectividad de toda esta normativa exige una previa planificación, fruto de estudios, trabajos, estadísticas e informes que se compaginan mal con la realidad que nos ocupa, que es la instalación por un empresario, por su cuenta y sin licencia, de un establecimiento de hostelería de estas características en suelo no urbanizable.
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Finalmente, y respecto de las circunstancias concretas que concurren en el presente caso, no puede ignorarse un dato fundamental, a saber, que el Ayuntamiento de Palazuelos de Eresma en el trámite del artículo 44-2 del Reglamento de Gestión Urbanística ("... el Ayuntamiento informará la petición..."), informó desfavorablemente la solicitud de legalización en sesión de 31 de Mayo de 1996 y ello porque "de la documentación presentada por el promotor no se justifica de forma satisfactoria el interés social de las instalaciones y el precedente, a los efectos urbanísticos, que se puede crear debe también ser considerado".
Esto significa que la Administración más cercana a la realidad, aquella que está en condiciones de juzgar mejor el interés social de unas instalaciones, se muestra contraria a su legalización.
No concurre, por lo tanto, el requisito del interés social, y no puede llegarse a solución contraria acudiendo a la interpretación sociológica de las normas, que no puede servir para degradar el suelo rústico más allá de lo que permiten las normas urbanísticas.
Pero tampoco se da el requisito del necesario emplazamiento en el medio rural.
Ya hemos demostrado más arriba que en el complejo que se pretende legalizar lo principal, sin ninguna duda, es el restaurante, el bar, las cocinas, etc, siendo meramente accesorias las actividades (ya legalizadas por otra parte) de picadero, rutas a caballo, clases de doma y equitación.
Pues bien, esa actividad de restauración no tiene necesariamente que instalarse por sí misma en suelo no urbanizable sino que, al contrario, es propia del suelo urbano, como la mayoría de los servicios. Otra cosa, naturalmente, es que por el precio del suelo o por las proporciones, características y tamaño de las instalaciones convenga al empresario colocarlas en el medio rústico; pero no por ello la actividad en sí misma es típica del suelo no urbanizable.
Y frente a lo dicho no puede traerse a colación el ejemplo de los campos de golf (que sí son de necesario emplazamiento en el suelo rústico) y menos el de aquellas Comunidades Autónomas, como Baleares, que tienen declarado nada menos que a nivel legislativo el interés social de esas instalaciones, como declaró esta Sala en su sentencia de 26 de Octubre de 1999 (casación nº 767/95).
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en costas (artículo 139.2 de la L.J. 29/98) ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 5348/01 interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) en fecha 30 de Junio de 2001 y en su recurso contencioso administrativo nº 153/00, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 153/00 formulado por D. Gerardo contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de fecha 16 de Julio de 1999 (confirmado en alzada por la Consejería de Fomento en resolución de 15 de Febrero de 2000) que en trámite de autorización para obras e instalaciones en suelo no urbanizable la denegó en el expediente de legalización relativo a la construcción de restaurante, bar, club social y ermita del complejo recreativo "Las Contentas", en el término municipal de Palazuelos de Eresma.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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