STS, 15 de Diciembre de 1987

El Director-Gerente del Instituto Nacional de Urbanización del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo comunicó en 6 de abril de 1980 a Eurocarbón, S.A., que se declaraba anulada la adjudicación de una parcela de terreno en el Polígono Industrial de Guadarranque, de la provincia de Cádiz. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por resolución de dicho Director Gerente de 16 de junio de 1980. Interpuesto recurso de alzada ante el Presidente del Consejo del Instituto Nacional de Urbanismo, fue desestimado por silencio administrativo.

Eurocarbón, S.A., interpuso contra los anteriores actos y denegación presunta recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Nacional, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia «por la que se revoque y quede sin efecto la resolución del Instituto Nacional de Urbanización de fecha 6 de abril de 1980, confirmada por silencio ante el recurso de alzada interpuesto, y por el que se resolvió unilateralmente por aquel organismo la adjudicación por venta de terrenos en el Polígono Industrial de Guadarranque de la Provincia de Cádiz, perfeccionada en su día, a favor de la Sociedad Eurocarbón, S.A., y en su lugar se confirme la adjudicación realizada. Subsidiariamente, y para el caso de que esa Excma. Sala estime no procede esta primera pretensión, que dicte sentencia por la que declarando resuelto el contrato se disponga la condena al Instituto Nacional de Urbanización, al pago de la indemnización de daños y perjuicios causados en la cuantía de 114.708.296 pesetas, a la Sociedad demandante». Dado traslado al Abogado del Estado, contestó la demandasuplicando la desestimación del recurso y se confirmase integramente las resoluciones recurridas. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que desestimando como desestimamos, la causa de inadmisibilidad alegada y desestimando asimismo el Recurso en cuanto a la resolución impugnada de 6 de abril de 1980 por ajustarse a Derecho en cuanto a la denegación de la adjudicación definitiva a la Sociedad recurrente (Eurocarbón, S.A.) de una parcela en el Polígono de Guadarranque (Cádiz), debemos en cambio declarar no ajustada a Derecho y en consecuencia anulamos la resolución presunta de la Administración desestimando por silencio el recurso de alzada, solamente en cuanto desestimaba la petición subsidiaria de resarcimiento de daños y perjuicios; declarando por lo tanto el derecho a ésta, en cuanto a los que se mencionan en los Considerandos 8° y 9.°, o sea los gastos efectuados por la empresa recurrente en la constitución de la Sociedad, los de constitución y mantenimiento del aval prestado, y los de redacción de los proyectos técnicos de obras y de proyectos en competencia a que allí se alude, quedando diferida al momento de la ejecución la determinación de su cuantía. Todo, sin expresa mención de las costas del Proceso.»

El anterior fallo se basa en los siguientes Considerandos: Primero: «Que el acto que aquí se impugna es la resolución del Director Gerente del Instituto Nacional de Urbanización de 6 de abril de 1980, por virtud de la cual se declaraba anulada la adjudicación a la empresa recurrente de una parcela en el Polígono Industrial de Guadarranque (Cádiz), así como la ulterior desestimación presunta del Recurso de Alzada interpuesto contra la misma ante el Presidente del Consejo de dicho Instituto.» Segundo: «Que procede, antes de conocer del fondo, desestimar la causa de ínadmisibilidad que el Abogado del Estado funda en la naturaleza civil de la cuestión debatida, puesto que según el representante de la Administración, la actuación del Instituto Nacional de Urbanización adquiriendo parcelas para su urbanización y los actos posteriores de enajenación de las mismas a particulares dentro de un marco de mercado no puede estimarse como una actuación típica de servicio público, sino una función privada realizada por un organismo estatal para atender a necesidades del mercado del suelo. Sin embargo y frente a esta tesis, el Tribunal Supremo (Sala Cuarta) ha calificado en casos similares de enajenación de parcelas por la Gerencia de Urbanización del Ministerio de la Vivienda (Sentencia de la Sala Cuarta de 21 de abril de 1978 -A 2607-) que estos contratos son de naturaleza administrativa por su causa ya que "la operación no se ultima con el solo objeto de obtener un precio", y están sometidas a un régimen asimismo administrativo desarrollado en múltiples disposiciones sobre "condiciones, plazos, destino de los bienes, forma de pago, resolución por incumplimiento, reclamaciones", etc., (y de las cuales esa Sentencia cita una larga lista). Teoría corroborada por el contenido de las más significativas de estas Disposiciones, y también aplicada implícitamente en la Sentencia de esta Sala de 4 de diciembre de 1982 . Y así, el D. 1510/1963, de 5 de junio (regulador de la enajenación de terrenos y construcciones propiedad de la Gerencia de Urbanización, después Instituto Nacional de Urbanización, según D.L. de 30 de junio de 1972) establece como procedimiento general la subasta (art. 1) sin otras excepciones que las previstas con requisitos específicos para los contratos (art. 4) y mandato al Ministerio de la Vivienda para dictar disposiciones en desarrollo y ejecución de las de este Decreto; la Ley 43/1959, de 30 de julio (de creación de la Gerencia) que, tras señalar que la contratación y ejecución de obras y servicios se acomodará a la Ley de Entidades Estatales Autónomas (a. 13) establece que los recursos serán los previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo ; los artículos 15 a 21 del Reglamento de Viviendas de Protección Oficial de 24 de julio de 1968 , o la Orden de 26 de mayo de 1969 , que da normas para la enajenación de parcelas del Instituto y establece los sistemas de enajenación (art. 4) y el procedimiento (arts. 6, 10 y 12), etc.» Tercero: «Que debiendo, en consecuencia, conocer esta Sala del fondo del asunto, conviene señalar ahora que se trata de decidir, principalmente, acerca de la invalidación de la resolución de 6 de abril de 1980 que anuló la adjudicación de la parcela, pretendiéndose que se declare en cambio ésta vigente y efectiva, y, subsidiariamente, se acuerde la indemnización de daños y perjuicios que al actor se le hayan causado como consecuencia de aquella decisión; partiendo naturalmente de la base de que no se trata de una reclamación de indemnización patrimonial por daños extracontractuales, como tampoco en su caso de los que serían consecuencia de un acto ilícito que se invalida, sino de los que se pudieran haber causado en el ámbito de una relación contractual con la Administración y como consecuencia de cierto incumplimiento por parte de ésta.» Cuarto: «Que la Compañía recurrente, tras solicitar en 21 de septiembre de 1979, del Instituto Nacional de Urbanización, la adjudicación de una parcela en el Polígono Industrial de Guadarranque para la construcción y explotación de un terminal internacional de carbones con destino al mercado español, euroccidental y de cuenca del Mediterráneo, obtuvo respuesta el 31 de octubre siguiente en la cual se le comunicaba que el Instituto se comprometía a adjudicarle la parcela de 600.000 m2 aproximadamente que venía grafiada en plano adjunto, agregando que la adjudicación se llevaría a cabo tan pronto como fuese posible y en el precio resultante una vez aprobado el cuadro, y exigiéndole garantía de aceptación en aval bancario por importe de 70 millones de pesetas; aceptadas las condiciones y prestado el aval bancario, en 30 de noviembre de 1979 el Instituto informa sobre los factores componentes del precio, admite la modificación del Plan Parcial y señala que el aval tendrá validez en tanto que la Administración no autorice su cancelación; solicitada del Institutoinformación gráfica para poder encargar el estudio del apartadero de ferrocarril y ocupar una zona para prosperar un vivero con destino a la repoblación prevista, se llega incluso a realizar los anteproyectos técnicos necesarios para preparar el expediente de solicitud de beneficios, y el Proyecto en competencia para presentarlo a requerimiento del Ingeniero Director del Puerto de Algeciras en el expediente de concesión en la Bahía promovido por Sevillana de Electricidad; pero el 8 de mayo de 1980, se comunica por el Director Gerente del INUR que la enajenación de terrenos (efectuada por error) no podía llevarse a cabo por haber sido comprometidos con anterioridad la totalidad de los del Polígono para un Plan Nacional por la Superioridad». Quinto: «Que del sintético enunciado anterior se desprende que, pese al claro compromiso contraído por la Administración para la adjudicación y enajenación de los terrenos, ello en modo alguno podía considerarse como constitutivo de un contrato de compraventa determinante del conjunto de derechos y obligaciones típicos del mismo, en primer lugar porque ni la cosa ni el precio quedaban suficientemente concretadas entonces o a través de las comunicaciones ulteriores, ni siquiera por referencia como señala el invocado art. 1.447 del Código Civil , ya que, ni la exacta superficie y la totalidad de los linderos de la parcela llegaron a estar establecidos con toda concreción, ni tampoco el precio exacto por la referencia a las normas de aplicación del Instituto (coste de adquisición del Suelo, coste de obras y tasa urbanística) puesto que estos factores a su vez necesitaban ser concretados y calculados; pero principalmente, porque la contratación con el Instituto había de acomodarse a las prescripciones formales que rigen esta especie de contratos como consecuencia del carácter administrativo de los mismos a que antes se ha hecho referencia, normas que quedarían, no sólo infringidas, sino radicalmente omitidas, si se entendiese perfecto el contrato sólo con las operaciones de solicitud, relativa (e incompleta) determinación de la parcela sobre planos, compromiso del Director Gerente del Instituto de adjudicar (aproximadamente) lo solicitado, prestación de aval y posterior referencia a los factores reglamentarios de fijación del precio. Por ello, en modo alguno puede estimarse que la ulterior decisión de no enajenar sea inválida por constituir una ilegítima resolución del contrato, ya que éste no podía reputarse perfecto desde el punto y hora en que faltaban además los trámites fundamentales para ello, como seguidamente se dice.» Sexto: «Que siendo el sistema preceptivo el de enajenación por subastas (según los arts. 1 del Decreto 1510/1963, de 5 de junio , 15 del Reglamento de Viviendas de Protección Oficial de 24 de julio de 1968 , o artículos 4, 10 y 12 de la Orden de 26 de mayo de 1969 ) no constan en el expediente circunstancias por virtud de las cuales hubiera de sustituirse en el caso por el de enajenación directa, ni para ello se acredita la declaración de interés público o social según lo previsto en el art. 2 del Decreto de 16 de junio de 1966 , y de ahí que no pueda otorgarse el alcance pretendido a las actuaciones previstas antes mencionadas en las cuales a solicitud del recurrente tiene lugar una especie de adjudicación provisional al comprometerse el Instituto a adjudicarle la parcela solicitada, exigiéndole la garantía que el art. 6 de la citada Orden de 20 de mayo de 1969 establece para asegurar el cumplimiento de las condiciones establecidas en el caso de adjudicación directa. Pero tampoco se ha acreditado circunstancia alguna que sirva de fundamento a la resolución de no llevar a cabo la enajenación de la parcela, puesto que ningún dato prueba que, efectivamente, hubiese tenido lugar la decisión superior de comprometer todos los terrenos del polígono, y el modo y circunstancias en que ello afectaba a aquellos previos compromisos iniciales. Hay que concluir por tanto en que esta decisión interrumpió sin fundamento que se desconozca el recurso de un procedimiento de enajenación de la parcela en el cual, por determinación errónea de la Administración, se habían establecido los compromisos propios de un procedimiento inadecuado (el de enajenación directa) pero que habían determinado gastos y desembolsos del solicitante, cuya causa única eran las obligaciones derivadas de aquel procedimiento (aval bancario y gastos inherentes a la Constitución de la Sociedad) y otros, consecuencia de la promesa de adjudicación, así como los de los proyectos técnicos formulados en vista de la instalación y en trámite de oposición a otros, puesto que todos ellos se muestran como consecuencia de la inicial resolución administrativa comprometiéndose a la adjudicación; de suerte que la invalidez de los trámites, que por su erróneo planteamiento no puede determinar que el contrato falto de todo el procedimiento establecido produzca el efecto de la adjudicación, y que por ello mismo no permite entender como perfeccionada la enajenación de la parcela, debe sin embargo llevar como consecuencia la obligación de indemnizar al recurrente por los daños y perjuicios causados por los pactos que, con apariencia contractual para el particular, produjo la actuación equívoca de un órgano administrativo. Y esto en aplicación de una doctrina, ya reiterada, del Tribunal Supremo que llega a esa conclusión en los casos de invalidez contractual determinada por actuación ilícita de los órganos administrativos que comporte enriquecimiento injusto de la Administración (en perjuicio del particular) como consecuencia del contrato de su invalidación.» Séptimo: «Que esa indemnización no puede, en el caso, elevarse según se pretende a la devolución del doble de la fianza como si de entrega de arras se tratase, efecto imposible ni siquiera en una construcción meramente privada del contrato como la que formula el actor puesto que la puesta a disposición del acreedor que el aval prestado supone, no equivale en modo alguno a la entrega material que las arras significan en cuanto aquélla sólo equivaldría a éstas cuando las condiciones o actos que avala la fianza se hayan cumplido; pero es que, además, sea cual sea el alcance de la cuantía en que se fijó, lo cierto es que el significado de ese aval bancario no excedió nunca de lo que expresamente se había establecido, o sea de garantía de aceptación y pago si la parcela llegaba a ser adjudicada, fórmula común en relaciones y contratos de la Administración con los particulares, y prevista en las citadas normas especiales. En cuanto a esta partida,pues, el importe de los daños a indemnizar no debe exceder de los gastos totales de constitución y mantenimiento del aval hasta el momento de su liberación por la Administración.» Octavo: «Que asimismo entran en el concepto de daños causados al recurrente en aquellas relaciones con la Administración, como se ha dicho, todos los gastos realizados en la preparación y ejecución de proyectos técnicos de sus instalaciones, así como los necesarios para concurrir en competencia con autorizaciones en la bahía de Algeciras que eran complementarias de la actividad industrial proyectada en los terrenos; daños cuya realidad aparece probada en el proceso, así como su relación de causalidad con los pactos de la Administración y la ulterior decisión de no perfeccionar la adjudicación de la parcela, pero sin que se acredite adecuadamente su cuantía, por lo cual ésta debe tener lugar en la ejecución, y ateniéndose a las bases antes indicadas.» Noveno: «Que procede, por todo ello, la estimación parcial del recurso, limitada a la petición de resarcimiento de daños y perjuicios que se formuló ante la Administración en el Recurso de Alzada, sobre las bases que antes se indican y dejando su determinación para la ejecución de Sentencia. Y sin que proceda un pronunciamiento sobre las costas por no resultar de lo actuado méritos bastantes al efecto.»

Contra la anterior sentencia se interpusieron los presentes recursos de apelación, que fueron admitidos en un solo efecto, con emplazamiento de las partes para ante la Sala 3.a de este Tribunal Supremo, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. La citada Sala 3.a acordó se remitiesen las actuaciones a esta Sala 4.a por ser la competente para el conocimiento del recurso, y, admitida la competencia, se acordó señalar para la votación y fallo el día 2 de diciembre de 1987.

Fundamentos de Derecho

Los contenidos en los considerandos de la sentencia apelada que en lo que no sean contradichos se aceptan y además:

Frente a la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional se alzan la recurrente Eurocarbón. S.A., y la Administración demandada, pretendiendo la primera la estimación de lo suplicado en su demanda, es decir, principalmente, con anulación del acto administrativo recurrido, la confirmación de la adjudicación que de unos terrenos en el Polígono de Guadarranque sostiene hizo a su favor el Instituto Nacional de Urbanización, y subsidiariamente, con resolución del contrato, la condena a este Instituto al pago de la indemnización de daños y perjuicios en la cuantía de 114.708.296,00 pesetas, y postulando la segunda la confirmación de las resoluciones impugnadas en cuanto han declarado la inexistencia de derecho alguno a indemnización de daños y perjuicios en favor de la sociedad recurrente; indemnización reconocida a ésta en dicha sentencia, si bien no en toda la extensión solicitada, al excluir de ella en parte un concepto indemnizatorio y relegar a período de ejecución la concreción cuantitativa del resto. Por consiguiente, un orden lógico de prioridades impone examinar en primer término la pretensión principal de Eurocarbón, S.A., para después atender a su subsidiaria, estudiando antes su genérica procedencia, objeto del recurso de apelación de la Administración, que a la en su caso concreta determinación, materia subordinada del de aquélla.

En forma alguna cabe afirmar que entre la Sociedad recurrente y el Instituto Nacional de Urbanización se haya perfeccionado un contrato de compraventa respecto de una parcela en el Polígono de Guadarranque, aunque pudieran superarse los inconvenientes que respecto de la determinación del objeto y la fijación del precio advierte la sentencia apelada, totalmente imprecisos al patentizar su compromiso el 31 de octubre de 1979 el Director-Gerente del Instituto Nacional de Urbanización, más precisos ya al contestar éste el 30 de noviembre del mismo año a la comunicación del 3 de igual mes de don Hugo , al ser entonces si no perfectamente determinados, sí determinables por referencia, todavía restaría la existencia, por parte del Instituto al menos, de un cabal consentimiento, al haberse producido su Director-Gerente siempre en términos condicionales «se compromete a adjudicarle... tan pronto como sea posible», «el precio será» y, para la cesión del vial, «será necesario», sin que quepa deducir lo contrario de la exigencia y prestación del aval de setenta millones de pesetas, ya que aquélla, que es la verdaderamente vinculante para el Instituto, fue evidentemente para garantizar la futura aceptación de la adjudicación, máxime si se tiene en cuenta lo establecido en el artículo 6.° de la Orden Ministerial de 26 de mayo de 1969 , y también faltaría el cumplimiento de los requisitos fundamentales puestos de relieve por la Sala de la Audiencia Nacional, en contra de cuya omisión la sociedad apelante se ha limitado a invocar en su escrito de alegaciones el Real Decreto-ley 3/1980, de 14 de marzo , sobre creación de suelo y agilización de la gestión urbanística, que aunque pudiera obviarlos, tiene el grave inconveniente de ser de fecha posterior a la que sostiene se perfeccionó la compraventa, así como el Real Decreto 1510/1963, de 5 de junio , que aunque lo es de data anterior, no cabe contemplarlo aisladamente, sino en relación con la mencionada Orden, el Reglamento de Viviendas de Protección Oficial de 24 de julio de 1968 y el Decreto 1483/1966, de 16 de junio , cual hizo la referida sentencia.

Lo que existió sin duda alguna fue, la instancia del entonces promotor de Eurocarbón, S.A., y para esta sociedad, a constituir entonces, una solicitud de adjudicación a título de compraventa de unos terrenos en el Polígono de Guadarranque, que inició una serie de trámites, tras el inicial compromiso de adjudicación de 31 de octubre de 1979, y a los que el Instituto Nacional de Urbanización dio fin el 6 de abril de 1980 con su manifestación de que la adjudicación no podía llevarse a efecto por tener los terrenos comprometidos con anterioridad para un Plan Nacional por la Superioridad y que al no poder cumplirse con el compromiso ponía los avales a disposición de dicho promotor. Actuación ésta que, en tazón de no haberse acreditado obedeciese a la causa alegada, no puede reputarse con virtualidad alguna para que la Administración quede incólume por su actuación, al, dada la naturaleza administrativa de la misma, a pesar de su irregularidad, motivar la analógica aplicación de la regla general, aplicable a todos los contratos administrativos, de que la Administración indemnice a quien contrató con ella cuando la misma desista del contrato - artículos 4.2ª, 49, 52, 53, 75, 79 y 80 de la Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965 y 7, 148, 157, 162, 223, 232, 233, 273, 274 y 388 del Reglamento General de Contratación del Estado de 25 de noviembre de 1975 -; y en todo caso, por las atinadas razones expuestas en el considerando 1.° de la sentencia apelada, pues no cabe duda de que la parte recurrente fue inducida por el Instituto Nacional de Urbanización a realizar de buena fe una serie de gestiones en orden a la posibilidad de la actividad que pensaba desarrollar sobre los terrenos del Polígono, que le ocasionaron considerables gastos, así como que ha perdido la oportunidad de desarrollarla, y que de ello debe ser resarcida a fin de restablecer el equilibrio de su patrimonio, roto por causa únicamente achacable a dicho Instituto por la irregular actuación de sus órganos gestores, cuando la misma razonablemente había de estar confiada de que la adjudicación a título de compraventa de los terrenos llegaría a perfeccionarse y consumarse, como efecto derivado de la culpa «in contrahendo» en que incurrió aquél.

Además de los gastos admitidos como indemnizables por la sentencia apelada y que sustancialmente se comprenden dentro de las partidas en que la actora especifica sus daños, es pretensión ésta, no atendida por dicha sentencia, la de que en concepto de perjuicios se condene a la Administración a entregarle una cantidad igual a la del importe de los avales que en su día ofreció, es decir, setenta millones de pesetas. Para fundamentar esta pretensión, sobre la base de un extenso razonamiento tendente a identificar el aval con las arras y a la incidencia de ellas en su caso en cuatro distintas acepciones -señal de la intención de consumar un contrato, signo ostensible de su perfección para no dejar llegar al arrepentimiento de ninguna de las partes, cláusula penal y parte del precio- las dos primeras a otros efectos ya examinados, la última para descartarla y la tercera, aunque no reputándola aplicable en puridad, para integrarla en la valoración de daños y perjuicios, argumenta acerca del equilibrio contractual y respecto de las consecuencias, que de haber incumplido ella hubieran seguido a la existencia de los avales. A esto ha de precisarse que en modo alguno cabe identificar a los avales, modalidad de fianza admitida en la contratación administrativa, con las arras que accidentalmente pueden acompañar a un contrato civil, éstas bien como parte del precio y prueba de su celebración, o ya como garantía de su cumplimiento o medio ilícito de desligarse de él -arras confirmatorias, arras penales o penitenciales, respectivamente-, y aquéllos siempre, como fianzas que son, como garantías provisionales o definitivas a fin de asegurar el cumplimiento de sus obligaciones por quien contrata con la Administración y, al propio tiempo, como cálculo previsor mínimo de los perjuicios de ésta en caso de incumplimiento de aquél - artículos 13, 53, 112, 113, 115 y 119 de la Ley de Contratos del Estado y II, 33, 160, 340, 346, 347, 350, 358 y 363 del Reglamento General de Contratación del Estado -. Mas sin que de forma alguna quepa equiparar el derecho de la Administración a incautarse de la fianza, sin perjuicio de poder exigir el resarcimiento de sus daños y perjuicios por encima de ella si superasen su importe, que se desprende de los citados artículos, con el derecho de quien contrató con ella a ser en su caso indemnizado por la misma, a efectos de que se le entregue la cantidad avalada, además de devolverle el aval y cancelarlo, como indemnización mínima previsoramente tasada, pues la no consideración de los avales como arras impide llegar a tal conclusión y la naturaleza y finalidad de los mismos no lo permite; sin que por otra parte la tesis del equilibrio contractual puede ampararlo, ya que en la contratación administrativa no se da en este aspecto de la cuestión, al en ella ser siempre las garantías en favor de la Administración en razón de su situación de prerrogativa.

No es de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de la particular condena en costas prevenida para en su caso en el artículo 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Que debemos desestimar y desestimamos los recursos de apelación interpuestos por el Abogado del Estado y Eurocarbón, S.A., contra la sentencia de 19 de mayo de 1984 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Paulino Martín. Joaquín Salvador Ruiz. Julián García. Francisco Javier Delgado. Jaime Barrio Iglesias.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario certifico. Evaristo Cabrera. Rubricado.