STS, 17 de Julio de 1987
| Ponente | JULIAN GARCIA ESTARTUS |
| ECLI | ES:TS:1987:5170 |
| Fecha de Resolución | 17 de Julio de 1987 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.053.-Sentencia de 17 de julio de 1987
PONENTE: Excmo. Sr. don Julián García Estartús.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Disposiciones Generales. Recurso de reposición. Extemporaneidad. Firmeza. Via para
obtener la declaración de nulidad.
NORMAS APLICADAS: Arts. 1.°, 37, 40,a), 52 y 82,c) de la Ley Jurisdiccional .
DOCTRINA: Tratándose de la impugnación directa de una disposición general que «puede ser
cumplida sin necesidad de un acto posterior de requerimiento o sujeción individual», incluida en el apartado 3 y no en el 1 del art. 39 de la Ley jurisdiccional , ha de entenderse que era preceptiva la
formulación del recurso de reposición y al haberse éste interpuesto extemporáneamente el recurso
contencioso-administrativo resulta inadmisible, cualquiera que sean los vicios invocados. Quedando
a la Administración y a los interesados la opción de promover el expediente determinado en el art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo para obtener una declaración positiva o negativa de
ilegalidad radical, pues no es admisible que una disposición administrativa sea recurrida una vez
agotados los plazos de impugnación administrativa o judicial, ya que de otra suerte se quebrantaría
el principio de seguridad jurídica.
En la villa de Madrid, a diecisiete de julio de mil novecientos ochenta y siete.
Visto el recurso de apelación interpuesto por Asociación Navarra de Empresarios de Transportes por Carretera «ANET», representada por el Procurador don Juan Corujo y López-Villamil, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la Comunidad Foral de Navarra, representada por el también Procurador don José Manuel de Dorremochea Aramburu, bajo la dirección de Letrado, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona, de fecha 15 de octubre de 1985 , sobre extinción de la Junta de Transportes de Navarra.
Antecedentes de hecho
El Gobierno de Navarra aprobó el Decreto Foral número 150/1984, de 27 de junio , que fue publicado en el Boletín Oficial de Navarra de 16 de julio siguiente, por el que se declaraba extinguida la Junta de Transportes de Navarra y se atribuían sus funciones al Consejero de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones; e interpuesto recurso de reposición por la Asociación Navarra de Empresarios de Transportes por Carretera (ANET), fue desestimado presuntamente por silencio administrativo.
Contra los anteriores acuerdos la referida Asociación interpuso recurso contenciosoadministrativo ante la Audiencia Territorial de Pamplona, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se anulen y dejen sin efecto alguno los actos administrativos recurridos.
La Comunidad Foral de Navarra contestó la demanda interesando la desestimación del recurso interpuesto, continuándose el curso del pleito por el trámite de conclusiones sucintas.
El Tribunal dictó sentencia con fecha 15 de octubre de 1985, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la Asociación Navarra de Empresarios de Transportes por Carretera (ANET) contra el Decreto Foral 150/1984, de 27 de junio , que declaraba extinguida la Junta de Transportes de Navarra, y que fue confirmado al ser desestimada la reposición, por silencio administrativo. Sin que haya-lugar a una condena por las costas procesales causadas.»
La anterior sentencia se funda en los siguientes Considerandos: «Primero: Que el Gobierno de Navarra aprobó el Decreto Foral n.° 150/1984, de 27 de septiembre , que fue publicado en el Boletín Oficial de Navarra de 16 de julio de 1984, disponiéndose en aquella norma que se declaraba extinguida la Junta de Transportes de Navarra como órgano delegado del Gobierno de Navarra en materia de transportes por carretera, y que las facultades de esa Junta se ejercerían por el Consejero de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones. La Asociación Navarra de Empresarios de Transportes por Carretera interpuso recurso previo de reposición con fecha de registro, 17 septiembre 1984, que al no haber sido resuelto dentro del plazo legal, se entendió desestimado por silencio administrativo, promoviéndose contra dicha presunta denegación, y Decreto, el presente recurso contencioso-administrativo. Segundo: Que es indudable el carácter de disposición general que es atribuible al Decreto Foral impugnado, vista su finalidad integradora del ordenamiento jurídico en aspectos organizatorios, y la permanencia y abstracción con que está dictado. Por otro lado, resultó claro que esa disposición puede ser cumplida sin necesidad de un acto posterior de requerimiento o sujeción individual. De ahí que a los efectos del art. 39 de la Ley Jurisdiccional , haya de ser catalogada entre las de su párrafo 3.°, y no entre las del 1.°, que, por exclusión, solamente pueden comprender las disposiciones generales para cuya posterior efectividad se exigen sucesivos actos concretos de individualización de efectos. Por ello, ha de llegarse a la consecuencia de que el Decreto Foral ahora impugnado estaba sujeto, de un modo preceptivo, a la necesidad del agotamiento de la previa vía administrativa, mediante la interposición del recurso de reposición, conforme a lo previsto en el art. 37 p. 1.° y 5.° de la Ley Jurisdiccional y art. 52 de la Ley Foral reguladora del Gobierno y de la Administración de Navarra; sin que pueda entenderse comprendido en la excepción del art. 53,e) de la LJ , que sólo aparece referida a las disposiciones del art. 39 p 1, de esa misma Ley . Procediendo en definitiva la estimación de la excepción de Ínadmisibilidad opuesta por la representación de la Administración demandada, de falta de acto impugnable, del art. 82,c), en relación con el art. 40,a), ambos de la LJ, al ser , la desestimación presunta por silencio, confirmatoria del Decreto impugnado, que había quedado firme, en cuanto que desde el día siguiente a la fecha de su publicación hasta la interposición de la reposición había transcurrido en exceso el plazo de un mes establecido en el art. 52, LJ . Plazo, éste, para la interposición de la reposición, que rige con carácter general, cualquiera que sea la entidad del defecto invalidante denunciado por el recurrente, visto que la Ley no hace excepciones sobre este particular. Tercero: Que no se aprecian motivos para una condena en las costas procesales causadas.»
Contra la referida sentencia la parte actora dedujo recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar el día para el fallo en la presente apelación cuando Por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 7 de julio de 1987, en cuya fecha tuvo lugar.
Visto: Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Julián García Estartús, Magistrado de esta Sala.
Vistos: Los artículos 1.°, 39, 41, 52, 82, 100 y 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; 47 y 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo y los preceptos indicados en la sentencia apelada y en esta resolución y los de general y pertinente aplicación.
Fundamentos de Derecho
Aceptando los Considerandos de la sentencia apelada.
En esta instancia se han reproducido los motivos de impugnación aducidos en el escrito dela demanda formulada por la representación de la recurrente, apelante de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona que declaró inadmisible la reclamación contencioso-administrativa articulada contra el Decreto 27-6-84 del Gobierno Foral de Navarra por el que se dispuso la extinción de la Junta de Transportes de Navarra, atribuyéndose sus funciones a la Consejería de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones; inadmisibilidad fundada en el artículo 82-c de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en relación con el 40,a) de dicha Ley por haber quedado firme el mentado Decreto Foral al haberse interpuesto extemporáneamente el recurso de reposición, preceptivo según el artículo 52, al tratarse de una disposición administrativa comprendida en el artículo 39-3: las que hubieren de ser cumplidas directamente por los administrados sin necesidad de un previo acto de requerimiento o sujeción individual; motivos de impugnación relativos a la nulidad radical o de pleno Derecho que según la demandante afecta al Decreto recurrido al infringir el principio de jerarquía normativa: artículos 59 de la Ley del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, 47-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 1.°-2 del Código Civil , y que, a su juicio, imponían al Tribunal «a quo» el pronunciarse sobre el fondo del asunto, dilucidando la ilegalidad del Decreto por el que se declaró extinguida la Junta de Transportes de Navarra objeto de reconocimiento y regulación legal por el Estado anterior a la entrada en vigor de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra de 10-8-82.
La cuestión planteada en esta instancia se concreta en si, dada la naturaleza de los motivos de impugnación alegados por la demandante de los que deduce la nulidad radical del Decreto impugnado, el Tribunal de instancia debió conocer y resolver prioritariamente la pretensión substantiva relativa a la adecuación a la normativa legal del Decreto recurrido en función del principio de jerarquía normativa y de la exigencia de una norma de carácter legal del Parlamento de Navarra para derogar la promulgada por los órganos legislativos del Estado en ejecución de los convenios y pactos establecidos con la Diputación Foral, a cuyo procede afirmar que en nuestro ordenamiento legal positivo, artículo 82 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, las causas de inadmisibilidad que impiden entrar en el conocimiento de la reclamación jurisdiccional comprenden a los recursos que se interpongan contra los actos singulares de la Administración y contra las disposiciones generales con rango inferior a la Ley a través de su impugnación directa, artículos 1.°, 39 y el citado 82 de dicho Cuerpo Legal ; de lo que se infiere que al no incidir uno de los presupuestos procesales: que el recurso se interponga contra actos y disposiciones que no hayan devenido firmes y contra los cuales se hayan formulado dentro de plazo los correspondientes recursos administrativos, artículos 37, 40 y 52 de esa Ley , la declaración de inadmisibilidad decretada por el Tribunal de instancia fue acorde con ese ordenamiento, sin que pueda oponerse a esa doctrina reiterada en sentencias de este Tribunal, el que los actos y disposiciones administrativas que adolezcan de un vicio substantivo o procedimental con efectos de nulidad radical no pueden ser convalidados ni ser eficaces y ejecutivos, ni por el transcurso del plazo para recurrir sin impugnarlos adquirieran naturaleza de disposiciones firmes y adecuadas al ordenamiento jurídico, toda vez que el impedimento que trae causa de la carencia de un requisito de procedibilidad afecta solamente a la pretensión articulada en un recurso determinado con efectos meramente formales y de procedimiento; quedando a la Administración y a los interesados la opción de promover el expediente determinado en el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo para obtener una declaración positiva o negativa de ilegalidad radical de un acto o disposición que podrá impugnarse ante esta Jurisdicción; no siendo admisible que una disposición administrativa pueda ser recurrida una vez agotados los plazos de impugnación administrativa o judicial, con grave quebranto del principio de la seguridad jurídica y de la naturaleza revisora de esta Jurisdicción sujeta a unas determinadas normas procedimentales de naturaleza imperativa sin que antes lo que devino formalmente firme se examine nuevamente por la Administración a través del procedimiento indicado.
La tutela efectiva de los derechos e intereses legítimos de los administrados, artículo 24 de la Constitución , debe acomodarse a las normas establecidas, que no pueden estimarse derogadas por los Tribunales conociendo del fondo de una cuestión legal que no ha sido planteada conforme a esa normativa.
Por lo expuesto procede desestimar el recurso de apelación interpuesto manteniendo la declaración de inadmisibilidad del Tribunal «a quo» del recurso interpuesto contra el mentado Decreto Foral, que con posterioridad a la reclamación contencioso-administrativa fue objeto de una declaración de firmeza, al declarar inadmisible por interposición, Acuerdo del Gobierno de Navarra de 23-1-85, sin que, por tanto, por esta resolución de naturaleza formal se hiciera declaración respecto a la legalidad substantiva del Decreto de 27-6-84 que pudiera dar lugar al ejercicio de una pretensión material de nulidad basada en el criterio expreso o implícito de la Administración de no haber caducado el derecho a la formalización del recurso de reposición.
No se aprecia temeridad o mala fe en las partes al objeto de la imposición de costas, según lodispuesto en el articulo 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación de la «Asociación Navarra de Empresarios de Transportes por Carretera» contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Admínistrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona de 15-10-85, recurso 1/85 , sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos sin hacer expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCION LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
Paulino Martín Martín.- Joaquín Salvador Ruiz Pérez. Julián García Estartús.- Rubricado.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Julián García Estartús, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario, certifico. José María López-Mora.- Rubricado.
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