STS, 17 de Noviembre de 1986

La Corporación Municipal de Elorrio (Vizcaya) acordó en 18 de abril de 1983, fijar las retribuciones del personal de dicha Corporación para el ejercicio de 1983. Interpuesto recurso de reposición por el Gobernador Civil de Vizcaya, fue desestimado por silencio administrativo.

El Abogado del Estado interpuso contra el anterior acuerdo y denegación presunta recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Bilbao, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia estimando recurso y se declarase la nulidad de dicho acuerdo. Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Elorrio, contestó la demanda suplicando que se dictara sentencia «en la que se hagan alguno de estos pronunciamientos: ... Primero: Se estimen las excepciones procesales relacionadas con la inadecuación del procedimiento y prescripción o inobservancia del plazo de impugnación, sin entrar a analizar el fondo del asunto... Segundo: Para el caso de que no prosperara la petición anterior, y, en su momento, se plantee al Tribunal Constitucional, la cuestión expuesta en el punto IV de los Fundamentos de Derecho... Tercero: Se desestime la demanda, con imposición ejemplar de las costas a la Abogacía del Estado, ordenando alzar la suspensión del acuerdo impugnado...» Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimando, como estimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado, representado por el Abogado del Estado, tramitado con el número 637 de 1983, contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Elorrio de 18 de abril de 1983 por el que se establecía para el año 1983 un incremento del 12 por 100 para losfuncionarios de la Corporación sobre las retribuciones íntegras percibidas en 1982, con excepción de trienios y ayuda familiar, se fijaban cantidades por trienios, gratificaciones por peligrosidad, penosidad, toxicidad y nocturnidad, horas extraordinarias, desplazamientos fuera del lugar de trabajo, dietas y gastos de viaje, y con el supuesto que tales retribuciones superasen a las fijadas por el Estado, se imputarían al llamado "complemento de régimen foral", debemos anular, como anulamos el acuerdo impugnado por constituir infracción del ordenamiento jurídico; sin expresa condena en las costas».

El anterior Fallo se basa en los siguientes Considerandos: Primero: «Que es objeto de impugnación a través del presente recurso contencioso-administrativo un acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Elorio de fecha 13 de abril de 1983 por el que se aprobaba el proyecto de acuerdo marco en materia de personal de la Administración Foral de Euzkadi y se fijaban las retribuciones de los funcionarios de dicho Ayuntamiento para el año 1983, así como el personal contratado tanto en régimen jurídico-administrativo como en régimen laboral, y en el supuesto de que sobrepasen las fijadas por el Estado con carácter general serían imputadas al concepto retributivo complementario denominado «complemento del Régimen Foral». Segundo: «Que la cuestión que se somete al estudio y decisión de esta Sala, expuesta con la exigible concisión, consiste en determinar si el acuerdo impugnado es acorde o no con el ordenamiento jurídico, pero antes de entrar en el estudio de tal cuestión es preciso abordar la excepción de inadecuación de procedimiento y de prescripción por inobservancia del plazo para recurrir por parte del Abogado del Estado, alegadas por el Ayuntamiento recurrído». Tercero: «Que la Ley 40/1981 de 26 de octubre establece dos procedimientos nítidamente diferenciados para impugnar los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales, a saber: el primero de ellos está regulado en el artículo 8; puede ser utilizado por la Administración del Estado para impugnar actos y acuerdos de las Corporaciones Locales, siempre que estos, "prima facie" constituyan infracción de las Leyes y afecten directamente a materias de la competencia del Estado; la impugnación producirá la suspensión del acuerdo o acto, aunque el Tribunal Jurisdiccional deberá ratificarla o levantarla en plazo de 30 días; previamente las Corporaciones deberán remitir a la Administración un extracto de los actos o acuerdos adoptados por las mismas en plazo de seis días desde su adopción, pudiendo la Administración pedir aclaración por quince días de dicho extracto, e interponer en plazo de seis días el recurso correspondiente, que se contará bien a partir de la primera recepción del extracto, bien a partir de la recepción de la aclaración, pero descontando en este caso los días transcurridos, de manera que nunca se supere el plazo de seis días; finalmente el recurso se tramita en la vía jurisdiccional según el procedimiento del artículo 118 de la Ley de la Jurisdicción ; en cuanto al segundo, viene regulado en el articulo 9 y está arbitrado para impugnar solamente los acuerdos de las Corporaciones Locales que incurran en infracción del Ordenamiento Jurídico, estando legitimados para impugnar no sólo la Administración del Estado sino los miembros de las Corporaciones que no hubieran dado su voto favorable a la adopción del acuerdo de que se trate; el procedimiento a seguir, aunque el precepto no lo establece expresamente, se ha venido sosteniendo en la doctrina, que debe ser el ordinario regulado en la Ley de la Jurisdicción; siendo esta la práctica usual, sin excepciones, de los Tribunales». Cuarto: «Que sentadas estas precisiones, es de ver, que el recurso presentado en esta vía por el Abogado del Estado, lo ha sido utilizando el cauce ofrecido por el artículo 9 de la Ley 40/1981 , y así se desprende claramente, no sólo de su escrito de interposición sino de la autorización concedida en su día por la Dirección General de lo Contencioso del Estado aportada en autos; por lo tanto el procedimiento judicial es el ordinario de la Ley de la Jurisdicción, y es esta normativa la que deben presidir toda la tramitación en cuanto a actuaciones procesales, términos, plazos, etc.; de manera que, habiendo interpuesto el Gobernador Civil recurso de reposición en la vía administrativa contra el acuerdo municipal, para lo cual está facultado por el artículo 11 letra i) del vigente Estatuto de Gobernadores Civiles , y habiéndolo hecho con fecha 7 de junio de 1983 lo hizo dentro del plazo legal establecido puesto que tal acuerdo le fue notificado el 7 de mayo anterior; y como no hubo resolución expresa de tal recurso, al entablarse el que ahora nos ocupa "en 15 de diciembre del propio año también lo ha hecho dentro del plazo legal establecido en la Ley de la Jurisdicción; por lo tanto ni hay inadecuación de procedimiento ni hay prescripción o inadmisibilidad por inobservancia de plazos». Quinto: «Que los hitos legales que jalonan la cuestionada materia objeto de nuestro estudio, expuestos con la necesaria síntesis, son los siguientes: el artículo 23 del Decreto de 6 de octubre de 1977 , en cuanto sienta que el contenido de la relación de servicios profesionales y retribuidos de los funcionarios de la Administración Local es estatutario y se regirá por las normas legales y reglamentarias específicas y por las de los funcionarios civiles del Estado como supletorias; el Decreto de 1 de diciembre de 1977 , en cuanto afirma que las Corporaciones Locales no podrán adoptar acuerdos en materia de retribución de personas que contravengan lo dispuesto en las normas dictadas o que se dicten sobre la materia; el artículo 10 de la Ley 40/1981 que establece que las retribuciones de los funcionarios de Administración Local tendrán la misma estructura que en la Administración Civil.del Estado, que las cuantías de las retribuciones básicas serán las mismas que las establecidas para los funcionarios de aquella Administración Civil; que corresponderá a cada Corporación la aplicación de las diversas retribuciones complementarias y la fijación de su cuantía, dentro de los límites máximos y minimos que por la correspondiente norma se fije por la Administración del Estado; que el incremento individualizado de las retribuciones íntegras que se fijen para los funcionariosciviles del Estado será de aplicación a cada funcionario de la Administración Local; y que el incremento global de las retribuciones complementarias de todos los funcionarios de una Corporación, sumado al de las retribuciones básicas no podrá exceder del aumento que se fije para los funcionarios civiles del Estado en las Leyes de Presupuestos; el Real Decreto de 1 de febrero de 1982 y la Orden de 26 del mismo mes y año que lo desarrolla, que ratifican lo anteriormente establecido en las disposiciones citadas en cuanto a retribuciones de funcionarios de Administración Local, añadiendo el artículo 4 del Decreto que el Pleno de la Corporación podrá conceder gratificaciones dentro de los créditos presupuestarios consignados al efecto y previo expediente individual en el que se justifiquen los servicios especiales o extraordinarios realizados por el funcionario; finalmente la Ley de 26 de diciembre de 1981 que aprueba los Presupuestos del Estado para 1982 que en su artículo 5 establece que las retribuciones íntegras anuales de los funcionarios experimentarán un incremento proporcional del 8 por 100, respecto a 1981; y la de 13 de julio de 1983, que aprueba los Presupuestos para el propio año que en su artículo 2.5 fija que las retribuciones íntegras para los funcionarios experimentarán un incremento del 9 por 100, respecto a 1982 adecuándose la cuantía de las retribuciones del 2,5 por 100 del personal a que se refieren los artículos 2 y 5 para destinarlo a determinados fines que especifica». Sexto: «Que la doctrina jurisprudencial emanada del Tribunal Constitucional en sentencias de 28 de julio de 1981, 21 de enero, 8 de febrero y 27 de julio de 1982 y 28 de abril, 20 de mayo y 5 de agosto de 1983, y también del Tribunal Supremo de 23 de abril y 20 de octubre de 1982 , se condensa en que por principios, bases y directrices hay que entender los criterios generales de regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica que deben ser comunes a todo el Estado, y por ello tal idea posee un sentido positivo y otro negativo; el primero manifiesta los objetivos, fines u orientaciones generales para todo el Estado, exigidos por la unidad del mismo y por la igualdad sustancial de todos los miembros; el sentido negativo constituye el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias cuando, aun definiéndose éstas, como exclusivas, la Constitución o el Estatuto, las dejan así limitadas; y tales bases o principios no tienen necesariamente que quedar articuladas o instrumentadas a través de una concreta forma de manifestación de voluntad legislativa o política, de manera que haya de encontrarse en leyes-marco o leyes de bases, sino que, como concepto material pueden hallarse en leyes en sentido estricto o incluso en reglamentos ejecutivos, y pueden ser preconstitucionales o posteriores a la Constitución; por otra parte, descendiendo al terreno de lo más específico, ha sentado que el personal funcionario o asimilado, sometido al régimen del Derecho administrativo se gobierna en relación a las condiciones de empleo y trabajo por normas legales y reglamentarias dictadas por los órganos competentes de los diversos poderes públicos como producto de una relación estatutaria que es reconocida tradicionalmente por la doctrina y la jurisprudencia con las consecuencias de estar la situación de los funcionarios fijada de manera general e impersonal por los textos legales y carecer, pues, de valor un convenio que se celebrará entre la Administración y sus funcionarios en definitiva; como dice la sentencia de 27 de abril de 1982 no es posible inducir un principio básico que no sea el del tratamiento no unitario por diferenciado entre funcionarios públicos y personal laboral al servicio de las Corporaciones Locales; y en la actualidad la negociación colectiva de las condiciones de trabajo del personal vinculado a cualquiera de las Administraciones Públicas sólo es posible cuando se trate de personal sometido al Derecho laboral, pero no al Derecho funcionarial o estatutario, sin que por tanto encuentre amparo legal alguno el tratar unitariamente, como se hace en el acuerdo recurrido, las condiciones de trabajo de uno y otro estamento». Séptimo: «Que proyectada la función revisora de la Sala a la luz de todos tales expuestos criterios legales, sobre el acto administrativo impugnado, es de ver, que en el apartado uno del acuerdo impugnado el incremento fijado a los funcionarios locales del Ayuntamiento de Elorrio para 1983 consistente en un 12 por 100, o en un 10 por 100, supera claramente el tope establecido del 8 por 100, en la Ley de Presupuestos para dicho año; por otra parte en el apartado 2 el valor de los trienios, no es conforme con el fijado en el artículo 4 de la Ley de Presupuestos ya que este precepto habla de 12 pagas y no 14, por tanto también rebasa la legalidad; en cuanto al apartado tercero del acuerdo maneja conceptos de nocturnidd, peligrosidad, penosidad y toxicidad que no constituyen en general conceptos retributivos para los funcionarios; y respecto a las horas extraordinarias también se rebasa ampliamente la retribución fijada para los funcionarios de administración local en el Real Decreto de 1 de febrero de 1982 y en la Orden de 25 de febrero que lo desarrolla; las dietas y gastos de viaje a que se refiere el punto cuarto no quedan especificados con sus equivalentes de los funcionarios del Estado; por último en el apartado quinto el denominado «Complemento de Régimen Foral» en cuanto integrante del III Convenio Colectivo Regulador, ha sido anulado en la sentencia dictada por esta Sala en 11 de noviembre de 1983 aplicando la doctrina emanada del Tribunal Constitucional , como consta en el expediente administrativo a los folios 150 y siguientes». Octavo: «Que lo anteriormente expuesto y razonado pone de relieve que en el acuerdo impugnado se ha infringido patentemente la legalidad que sobre materia retributiva funcionarial está vigente en todo el ámbito estatal; pero además se ha invadido la competencia estatal en las mismas, según se desprende del artículo 10.4 del Estatuto de Autonomía para la Comunidad Autónoma Vasca en relación con el artículo 149.1.18 .°, ya que como ha dicho entre otras la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de octubre de 1983 y 24 de enero de 1984 , la regulación de las condiciones de trabajo de la Administración Local en la Comunidad autónoma vasca es materia de competencia estatal por ser básica del estatuto funcionarial; por lo que en definitiva es procedente declararla nulidad del acuerdo impugnado que no encuentra cobertura en el artículo 140 de la Constitución , que consagra el principio de autonomía municipal y que nunca podrá ser interpretado de manera que vulnere el principio de igualdad establecido en el artículo 139; que choca con la normativa vigente que ha quedado suficientemente reseñada...»

Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 5 de noviembre de 1986.

Fundamentos de derecho

Se aceptan en lo sustancial los Considerandos de la sentencia apelada excepto el inciso final del último.

La autonomía garantizada por la Constitución a los Municipios -artículos 137 y 140- hace referencia a un poder limitado, es decir, perfilado por las leyes a dictar por el Estado - artículo 149.1.18 de la Constitución - e incluso, en su caso, por las Comunidades Autónomas, cuando éstas hayan asumido competencias al respecto -carácter bifronte del régimen jurídico de los Entes locales-, leyes las mencionadas que han de respetar siempre el reducto indisponible o núcleo esencial de la autonomía a concretar de acuerdo con la conciencia social en cada tiempo y lugar. Esta es, en resumen, la doctrina sentada por nuestro Tribunal Constitucional -así, sentencias de 2 de febrero y 28 de julio de 1981, 23 de diciembre de 1982, 16 de mayo y 5 de agosto de 1983 , etc.-.

Al Estado le corresponde establecer - artículo 149,1 de la Constitución - «las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios» - no sólo, pues, del Estado, sino también de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de julio de 1982 .

Tales bases -reiteradamente lo ha puesto de relieve el Tribunal Constitucional, así sentencia de 30 de septiembre de 1986 -, han de entenderse como una noción material y en consecuencia se integran por principios o criterios básicos, hayan sido o no formulados como tales, que racionalmente se deducen de la legislación vigente. Y desde luego -y esto es lo que ahora se destaca en relación con las alegaciones del apelante- pueden inferirse de la legislación preconstitucional.

Esta Sala viene declarando que, en lo que ahora importa, el sistema retributivo de los funcionarios de los entes locales constituye un elemento básico del régimen estatutario de aquéllos -así sentencias de 29 de octubre de 1985 y 20 de marzo de 1986-, de suerte que sus retribuciones tendrán la misma estructura que en la Administración civil del Estado, con la misma cuantía en las básicas y con fijación de las complementarias dentro de los límites máximos y mínimos señalados por aquél - artículo 10 de la Ley 40-1981, de 23 de octubre -.

El carácter básico de esta normativa ha sido con posterioridad reconocido expresamente por el propio legislador - Ley 7-1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, artículo 93 -.

Así las cosas, como con acierto señala la sentencia apelada, el acuerdo municipal impugnado, establece una estructura retributiva diferente de la trazada con carácter general, con incrementos superiores al nueve por ciento autorizado por el Real Decreto-Ley 3-1983, de 20 de abril y por la Ley 9-1983, de 13 de julio . Ello implica, pues, una violación de la legalidad estatal básica, que puede perfectamente hacerse valer por el cauce previsto en el artículo 9.° de la Ley 40-1981, ya citada y para cuya impugnación está legitimado el Estado, dado que la normativa infringida es de su exclusiva competencia.

En último término, no resulta necesario el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad propuesta, dado que las normas aplicadas por la sentencia recurrida no tienen apariencia alguna de inconstitucionalidad; antes al contrario encuentran claro apoyo en el tan citado artículo 149,1,18 de la Constitución y, por tanto, en el propio artículo 10,4 del Estatuto Vasco. Sólo en el marco de la Constitución puede interpretarse su disposición adicional primera - sentencias del Tribunal Constitucional de 6 de febrero y 18 de diciembre de 1984, por una parte, y de 27 de julio de 1982 , por otra-.

Procedente será, por consecuencia, la desestimación del recurso de apelación interpuesto, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 131,1 de la Ley Jurisdiccional , se aprecie base para formular una expresa imposición de costas.En atención a todo lo expuesto,

Que desestimado el recurso de apelación formulado por la representación procesal del Ayuntamiento de Elorrio contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Bilbao de 15 de diciembre de 1984 , dictada en el recurso n.° 637-83, debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas.

ASI, por ésta, nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Interlineado: «en cuanto integrante del III Convenio Colectivo Regulador».- Vale.- Paulino Martín.- Julián García.- Francisco Javier Delegado Barrio.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delegado Barrio, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que, como Secretario, certifico.-Evaristo Cabrera.- Rubricado.

Lo preinserto concuerda bien y fielmente con el original al que me remito.